#3093 TAR Umbria, Perugia, Sez. I, 7 febbraio 2018, n. 99

Professori I fascia-Procedure selettive per l’attribuzione dell’incentivo una tantum- Art. 29 , comma 19, legge 30 dicembre 2010, n. 240-Recupero somme

Data Documento: 2018-02-07
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’articolo 29, comma 19, legge 30 dicembre 2010, n. 240, demanda a decreto ministeriale l’indicazione di criteri e modalità anche per quanto riguarda “la selezione dei destinatari dell’intervento” specificando che il riconoscimento del beneficio debba comunque aver luogo “secondo criteri di merito accademico e scientifico”. L’art. 4, comma 1, lett c,) del d.m. 26 luglio 2013, n. 665 dispone, coerentemente, che le risorse siano attribuite esclusivamente secondo criteri di metodo accademico e scientifico, precisando che i procedimenti di selezione basati sulla valutazione comparativa dei candidati sono disciplinati dall’Università con proprio regolamento, osservando quali criteri il complesso delle attività didattiche di ricerca e gestionali svolte.

Contenuto sentenza
N. 00099/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00223/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 223 del 2017, proposto da: 
Giuseppe Ambrosio, rappresentato e difeso dall'avvocato Lietta Calzoni, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via Bonazzi n. 9; 
contro
Università degli Studi di Perugia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia, domiciliata in Perugia, via degli Offici, 14; 
nei confronti di
Cynthia Aristei; 
per l'annullamento
- del Decreto Rettorale (D.R.) 20/3/2017, n. 393, e relativo Allegato 1, notificato in data 24/3/2017;
- della contestazione di addebito disciplinare in data 22/3/2017 prot. n. 21353 notificata in data 24/3/2017;
- di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso, conseguente e/o collegato a quelli suindicati e per la conseguente condanna nei confronti dell'Università degli Studi di Perugia a restituire in favore del ricorrente l'incentivo una tantum per l'anno 2012 nella misura pari ad € 1.694,83 o nel diverso ammontare, maggiore o minore, recuperato dall'Ateneo a valere sulle retribuzioni stipendiali erogate a partire dal mese di maggio 2017.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Perugia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2018 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.-Il ricorrente Giuseppe Ambrosio è professore di ordinario di I fascia presso l’Università degli Studi di Perugia, Dipartimento di Medicina (già Facoltà di Medicina e Chirurgia), titolare della Cattedra di Malattie dell’Apparato Cardiovascolare, nonché Direttore della Struttura Complessa di Cardiologia e Fisiopatologia Cardiovascolare presso l’Azienda Ospedaliera di Perugia.
Espone che con L.240/2010 è stata prevista una forma di “incentivo una tantum” in favore del personale docente con risorse da assegnare alle Università, le quali avrebbero poi dovuto riassegnare ai docenti delle varie categorie (ricercatori, associati, ed ordinari) secondo le modalità previste dall’art.29, comma 19 della medesima L.240/10.
L’Ateneo Perugino con D.R. n. 1789 del 08.10.2014 provvedeva a bandire il concorso previsto dalla succitata L.240/10 per il triennio 2010-11-12, in particolare prevedendosi, come da regolamento (art.2, comma 1.e - D.R. n. 1764 del 01.10.14), tra gli altri requisiti, l’accesso all’incentivo per quanti (ricercatori, associati ed ordinari) nel triennio in questione, avessero maturato il 60% delle presenze ai Consigli di Facoltà (poi disciolte a seguito della c.d. “riforma Gelmini”) e per tutti (compresi i ricercatori) al 50% delle presenze ai Consigli di Dipartimento.
Tali requisiti dovevano essere autocertificati ex artt. 46 e 47 del d.P.R. 445/2000 dagli interessati, come previsto dall’art. 3 comma 4, lettera e) del bando, mediante dichiarazione da effettuarsi su apposito modello predisposto dall’Amministrazione e da allegarsi alla domanda.
Risultando l’odierno ricorrente in regime di aspettativa obbligatoria avendo ricoperto la carica di Direttore Sanitario dell’Azienda Ospedaliera di Perugia dal 24 agosto 2009 al 31 dicembre 2012, in sede di domanda non barrava la casella in corrispondenza della dichiarazione di esser stato presente ad almeno il 50 % delle sedute del Consiglio di Dipartimento, invece barrando quella inerente la dichiarazione di presenza ad almeno il 60 % dei Consigli di Facoltà, altresì dichiarando, ai fini dell’art. 4 comma 3 del Regolamento, di essere stato esentato dalle attività didattiche nel triennio 2009/2011 per aver ricoperto la carica di Direttore Sanitario.
Con Decreto rettorale n. 2123 del 14 novembre 2014 venivano nominate le Commissioni di valutazione per l’attribuzione dell’incentivo una tantum, distinte per fascia di attribuzione e triennio di riferimento. Al termine dei lavori, la Commissione di valutazione dichiarava l’odierno ricorrente in possesso dei requisiti previsti dal bando e lo ammetteva al beneficio una tantum per l’anno 2012. Successivamente, con Decreto rettorale n. 2427 del 30 dicembre 2014, venivano approvati gli atti della procedura selettiva e, con Decreto rettorale n. 1205 del 17 luglio 2015, veniva disposta la liquidazione degli importi.
Evidenzia il prof. Ambrosio come la sua posizione in merito al possesso dei requisiti minimi ed in particolare della sussistenza o meno dell’esonero dall’obbligo di presenza ai Consigli di Dipartimento sia stata specificamente vagliata dagli organi d’Ateneo. Infatti, con nota del 9 dicembre 2014 prot. 39672 il Direttore Generale dell’Ateneo stesso ha fornito l’interpretazione autentica del 3° comma dell’art. 4 del Regolamento, riconoscendo l’esonero dal prof. Ambrosio dal suddetto obbligo, trattandosi di assenza dal servizio espressamente autorizzata da parte del Rettore, con successiva presa d’atto da parte della Commissione.
Indi il ricorrente riceveva avviso ex art. 67 comma 1, D.lgs 26 agosto 2016 n.174 da parte della Procura presso la sez. Giurisdizionale per l’Umbria della Corte dei Conti, nonché il D.R. n.393 del 20 marzo 17 inoltrati per notifica mediante “area riservata” il 22 marzo 2017.
Con tale decreto rettorale veniva addebitata l’illegittima percezione degli emolumenti per l’anno 2012, invitando il ricorrente, come pure gli altri colleghi coinvolti, a restituire il presunto indebito entro il 21 aprile 17 provvedendosi in caso contrario, con vero e proprio atto unilaterale, a trattenere dagli erogandi stipendi le somme contestate.
Il prof. D’Ambrosio avrebbe dovuto corrispondere la somma di 1.694,83 euro, somma poi recuperata dall’Università mediante trattenuta stipendiale.
L’odierno ricorrente ha impugnato il suddetto D.R. n. 593 del 20 marzo 2017 unitamente alla contestazione dell’addebito disciplinare, deducendo i seguenti motivi di gravame:
I.VIOLAZIONE ED ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART. 4 D.LGS. 30.3.2001 N. 165 E SS.MM.II., NONCHÉ DELL’ART. 10, ANCHE IN RELAZIONE ALL’ART. 50, DELLO STATUTO. INCOMPETENZA: il D.R. impugnato sarebbe viziato da incompetenza quale atto tipicamente gestionale rientrante nelle attribuzioni dei dirigenti, vigendo anche nelle Università, come nella generalità delle amministrazioni pubbliche, il principio di separazione tra attività di indirizzo politico e attività di gestione amministrativa;
II. INSUSSISTENZA DELL’INDEBITO. VIOLAZIONE DELLA DISCIPLINA DELLA PROCEDURA SELETTIVA DETTATA DAL BANDO DI CUI AL D.R. N. 1789/2014 E DAL REGOLAMENTO APPROVATO CON DECRETO RETTORALE N. 764/2014. VIOLAZIONE, FALSA ED ERRATA APPLICAZIONE DELL’ART. 75 DEL d.P.R. n. 445/2000 E, CONSEGUENTEMENTE, DELL’ART. 76 DEL d.P.R. N. 445/2000. ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI, INESISTENZA E/O FALSITÀ DEI PRESUPPOSTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, INGIUSTIZIA MANIFESTA E CARENZA DI MOTIVAZIONE: la dichiarazione in regime di autocertificazione resa dal Prof. Ambrosio sarebbe, in ogni sua parte, assolutamente ed incontestabilmente veritiera, ragion per cui non può avere fuorviato o indotto in errore alcuno, tanto meno la Commissione di valutazione; i vertici dell’Ateneo, nella persona del Direttore Generale, hanno fornito l’interpretazione autentica del comma 3 dell’art. 4 del Regolamento per l’attribuzione dell’incentivo, interpretazione che depone incontrovertibilmente per il diritto del ricorrente ad ottenere l’incentivo; nonostante non avesse raggiunto la percentuale minima di presenze ai Consigli di Dipartimento in quanto, per provvedimento rettorale, era stato collocato in aspettativa obbligatoria che lo poneva nella stessa situazione giuridica dei professori fuori ruolo; sulla base della Disposizione rettorale del 2009, il Prof. Ambrosio non era obbligato (in ragione dello status di docente universitario) a partecipare agli organi accademici di appartenenza, ma ne aveva titolo - compatibilmente con gli impegni connessi alla carica di Direttore Sanitario - con le modalità stabilite dalla legge per i professori fuori ruolo cui era esplicitamente assimilato e che, soltanto se presenti, concorrono alla determinazione del quorum ai fini della validità delle adunanze e della maggioranza assoluta delle relative deliberazioni.
III. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN TEMA DI RIPETIZIONE DELL’INDEBITO. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ ED INGIUSTIZIA MANIFESTA: l’eventuale erronea corresponsione dell’incentivo di che trattasi non può essere posta in contestazione dall’Ateneo che l’ha meditatamente avallata, se non incorrendo in una grave ingiustizia dal momento che Ambrosio vi ha riposto massimo affidamento, se non altro perché la sua posizione risultava puntellata da accurati controlli effettuati dall’ateneo;
IV. VIOLAZIONE DELL’ART. 4, COMMA 3 DEL REGOLAMENTO. ECCESSO DI POTERE PER ARBITRARIETÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITÀ, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, CONTRADDITTORIETÀ, DIFETTO DI MOTIVAZIONE: espropriando le prerogative dell’Ateneo, il Nucleo di Polizia Tributaria avrebbe rideterminato a suo modo i requisiti minimi gestionali relativi al Prof. Ambrosio avendo considerato soltanto il periodo dall’1 gennaio 2009 al 23 agosto 2009, rimodulando, per di più in modo postumo, il criterio valutativo dettato dal cit. comma 3 dell’art. 4 del Regolamento, che riservava esclusivamente agli organi dell’Ateneo di rideterminare “proporzionalmente i requisiti minimi” in caso di “aspettativa”, congedo, trasferimento o “altre cause previste dall’ordinamento” purché autorizzate con provvedimento rettorale e di tenere conto delle “esenzioni dalle attività didattiche”;
V. QUANTO ALLA CONTESTAZIONE DI ADDEBITO DISCIPLINARE: GENERICITÀ. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E INGIUSTIZIA: l’addebito disciplinare ricevuto dal ricorrente sarebbe del tutto generico.
Chiede inoltre parte ricorrente la condanna dell’Università di Perugia alla restituzione in proprio favore dell’incentivo una tantum per l’anno 2012, nella misura pari a 1.694,83 euro, già recuperato mediante trattenuta stipendiale.
Si è costituita l’Università di Perugia, eccependo l’infondatezza del gravame.
Con “note d’udienza” depositate in via telematica il 16 gennaio 2018 la difesa erariale ha controdedotto ai singoli motivi di gravame.
All’udienza pubblica del 16 gennaio 2018 la difesa del Prof. Ambrosio ha eccepito l'inammissibililtà delle suddette note d'udienza, sia perché esulano dalle memorie di cui all'art. 73 cod. proc. amm., sia perché depositate telematicamente soltanto lo stesso giorno dell’udienza pubblica; ha replicato la difesa erariale trattarsi di atto difensivo a contenuto “meramente riepilogativo”; indi la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
2.- E’ materia del contendere la legittimità degli atti con cui l’Università degli Studi di Perugia, sulla base di una informativa del Nucleo di Polizia Tributaria di Perugia del 3 marzo 2017, ha disposto il recupero delle somme precedentemente erogate in favore di numerosi docenti, tra cui il ricorrente, a titolo di incentivo una tantum ai sensi dell’art. 29 c. 19, L. 240/2010 all’esito di procedura di tipo comparativo indetta con D.R. 1789 del 8 ottobre 2014 e definita con DD. RR. nn. 1207 e 1209 del 17 luglio 2015.
3. - Il citato art. 29 c. 19, L.240 demanda a decreto ministeriale l’indicazione di criteri e modalità anche per quanto riguarda “la selezione dei destinatari dell’intervento” specificando che il riconoscimento del beneficio debba comunque aver luogo “secondo criteri di merito accademico e scientifico”. L’art. 4 comma 1 lett c) del decreto interministeriale n. 665 del 2013 dispone, coerentemente, che le risorse siano attribuite esclusivamente secondo criteri di metodo accademico e scientifico, precisando che i procedimenti di selezione basati sulla valutazione comparativa dei candidati sono disciplinati dall’Università con proprio regolamento, osservando quali criteri il complesso delle attività didattiche di ricerca e gestionali svolte.
A sua volta il Regolamento emanato con D.R. n. 1764 del 2014 prevede all’art. 4 c. 2, lett c) che ciascuna Commissione nella prima fase del procedimento, valuti con riferimento alle attività gestionali anche il requisito minimo della partecipazione ad almeno il 50 % delle sedute dei Consigli di Dipartimento e limitatamente ai professori ordinari ed associati, ad almeno il 60 % delle sedute dei Consigli di Facoltà che si sono svolti nel triennio di riferimento.
3.- Preliminarmente va disposta l’espunzione dal giudizio delle “note d’udienza” depositate telematicamente dall’Università di Perugia lo stesso giorno dell’udienza pubblica, poiché - a tacer d’altro - comunque ampiamente tardive rispetto ai termini pacificamente decadenziali di cui all’art. 73 cod. proc. amm., come d’altronde lealmente riconosciuto in udienza dalla stessa difesa erariale.
4. - Quanto al merito il ricorso è fondato e va accolto.
5.- Deve con priorità essere esaminata la censura di difetto di competenza del Rettore, attesane la natura assorbente (ex multis Consiglio di Stato Ad. Plenaria 27 aprile 2015, n. 5) come correttamente evidenziato dallo stesso ricorrente.
E’ indubbio come l’atto impugnato, quale atto di gestione in materia di trattamento economico del personale, rientri nel novero delle competenze dirigenziali, ai sensi sia del D.lgs. n. 165 del 2001 (applicabile anche alle Università ai sensi dell’art. 1) che dello stesso Statuto dell’Ateneo (artt. 10 e 50).
Ciò nonostante giova evidenziare come in forza del noto principio del “contrarius actus”, la competenza all'adozione degli atti di secondo grado in funzione di autotutela - nel caso di specie del D.R. 1205/2015 - deve provenire dall'organo che ha adottato l'atto (ex multis Consiglio di Stato, sez. VI, 30 giugno 2017, n. 3207).
Può obiettarsi come anche il principio del “contrarius actus” possa subire alcune limitazioni in relazione ad ipotesi in cui la peculiare natura del vizio o della sopravvenienza renderebbe irragionevole la pedissequa applicazione di tale regola (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 19 giugno 2008, n. 6028); ad ogni modo, il vizio di competenza relativa - ad avviso del Collegio - ha oramai natura “formale” ed è privo di capacità invalidante per il principio di “strumentalità delle forme” codificato dall’art. 21-octies c. 2, della legge 241 del 1990 (T.A.R. Umbria 23 febbraio 2016, n. 39; T.A.R. Campania Salerno sez. II, 21 maggio 2013, n. 1132; T.A.R. Toscana sez. III, 17 settembre 2013, n. 1263 contra T.A.R. Lombardia Milano sez. IV, 6 aprile 2012, n. 1035; T.A.R. Veneto sez. II, 9 febbraio 2010, n. 340) attesa la natura vincolata dell’attività di recupero di somme indebitamente erogate al personale di una P.A. (ex multis T.A.R. Lazio sez. I-bis, 3 novembre 2016, n. 10882).
5.1. - La censura di incompetenza del Rettore va dunque respinta.
6. - Meritano invece piena condivisione le doglianze di violazione di legge ed eccesso di potere di cui al II, III e IV motivo di gravame.
6.1. - Giova evidenziare la specifica posizione del prof. Ambrosio, collocato (con atto del Rettore del 2009) in aspettativa obbligatoria dal 24 agosto 2009 al 31 dicembre 2012 quale Direttore Sanitario dell’Azienda Ospedaliera di Perugia, ovvero in posizione equiparabile a quella dei professori fuori ruolo.
Tale condizione era stata puntualmente rappresentata dall’odierno ricorrente in sede di domanda per l’attribuzione del beneficio economico in questione, non barrando la casella in corrispondenza della dichiarazione “di esser stato presente nel triennio 2009/2011 ad almeno il 50 % delle sedute del Consiglio di Dipartimento”.
La posizione dell’Ambrosio in merito al possesso dei requisiti minimi ed in particolare della sussistenza o meno dell’esonero dall’obbligo di presenza ai Consigli di Dipartimento è stata poi specificamente vagliata dagli organi d’Ateneo. Infatti, con nota del 9 dicembre 2014 prot. 39672 il Direttore Generale dell’Ateneo stesso ha fornito l’interpretazione autentica del 3° comma dell’art. 4 del Regolamento, riconoscendo l’esonero dal prof. Ambrosio dal suddetto obbligo, trattandosi di assenza dal servizio espressamente autorizzata, con successiva presa d’atto da parte della Commissione.
Può dunque pienamente condividersi quanto affermato dal ricorrente e soprattutto vagliato dalla stessa Università di Perugia in merito all’insussistenza dell’obbligo a partecipare alle sedute degli organi accademici di appartenenza pur avendone titolo compatibilmente con gli impegni connessi alla carica, debitamente autorizzata, di Direttore Sanitario.
6.2. - Ne consegue che il successivo ripensamento effettuato dal Rettore tramite il provvedimento impugnato appare del tutto immotivato e contraddittorio, appiattito sulle sole risultanze del verbale della Guardia di Finanza, senza alcuna rinnovata valutazione degli elementi già compiutamente valutati in sede istruttoria in contraddittorio con il prof. Ambrosio.
6.3. - Alla luce delle suesposte considerazioni risultano fondate le assorbenti doglianze di violazione di legge ed eccesso di potere cui al II, III e IV motivo, non sussistendo alcun indebito ex art. 2033 c.c. soggetto a recupero nè potendo, tantomeno, ritenersi non veritiere le dichiarazioni sostitutive presentate dal prof. Ambrosio, per l’affidamento del tutto incolpevole ingenerato dal bando e dall’attività istruttoria compiuta dagli organi di Ateneo nell’esonero dall’obbligo di partecipazione alle sedute del Consiglio di Dipartimento, in virtù della specifica posizione ricoperta.
7. - Deve invece essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse l’impugnativa della nota di addebito disciplinare, trattandosi all’evidenza di atto a contenuto non direttamente lesivo per la posizione sostanziale azionata, quale mero atto iniziale del procedimento disciplinare.
8. - Per i suesposti motivi il ricorso va accolto con l’effetto dell’annullamento del D.R. 393/2017 impugnato e condanna dell’Università resistente alla restituzione in favore del ricorrente dell’incentivo una tantum per l’anno 2012 nella misura pari a 1.694,83 euro, già recuperato.
Le spese di lite seguono la soccombenza, secondo dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:
a) annulla il D.R. 393/2017 impugnato;
b) condanna l’Università di Perugia alla restituzione in favore del ricorrente dell’incentivo una tantum per l’anno 2012 nella misura pari a 1.694,83 euro;
Condanna l’Università degli Studi di Perugia alla refusione delle spese di lite in favore del ricorrente, in misura di 1.500,00 (millecinquecento/00) euro, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Raffaele Potenza, Presidente
Paolo Amovilli, Consigliere, Estensore
Enrico Mattei, Primo Referendario
Pubblicato il 07/02/2018