#3094 TAR Umbria, Perugia, Sez. I, 7 febbraio 2018, n. 97

Professori I fascia-Procedure selettive per l’attribuzione dell’incentivo una tantum- Art. 29 , comma 19, legge 30 dicembre 2010, n. 240-Recupero somme

Data Documento: 2018-02-07
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’articolo 29, comma 19, legge 30 dicembre 2010, n. 240, demanda a decreto ministeriale l’indicazione di criteri e modalità anche per quanto riguarda “la selezione dei destinatari dell’intervento” specificando che il riconoscimento del beneficio debba comunque aver luogo “secondo criteri di merito accademico e scientifico”. L’art. 4, comma 1, lett c,) del d.m. 26 luglio 2013, n. 665 dispone, coerentemente, che le risorse siano attribuite esclusivamente secondo criteri di metodo accademico e scientifico, precisando che i procedimenti di selezione basati sulla valutazione comparativa dei candidati sono disciplinati dall’Università con proprio regolamento, osservando quali criteri il complesso delle attività didattiche di ricerca e gestionali svolte.

Contenuto sentenza
N. 00097/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00198/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 198 del 2017, proposto da: 
Elisabetta Costantini, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio De Angelis, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via della Cupa, 7;
contro
Università degli Studi di Perugia, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia, domiciliata in Perugia, via degli Offici, 14; 
per l'annullamento e/o declaratoria di nullità e/o disapplicazione,
previa adozione di idonea misura cautelare, dei seguenti atti:
1. Decreto del Rettore dell'Università degli Studi di Perugia n. 395 del 20 marzo 2017 e relativo allegato 1 (notificato alla ricorrente in data 22.3.2017 con Prot. n. 0021456);
2. Decreto del Rettore dell'Università degli Studi di Perugia n. 397 del 20 marzo 2017 e relativo allegato 1 (notificato alla ricorrente in data 22.3.2017 con Prot. n. 0021639);
3. Decreto del Rettore dell'Università degli Studi di Perugia n. 1789/2014;
4. Regolamento dell'Università degli Studi di Perugia per l'attribuzione ai professori ed ai ricercatori dell'incentivo di cui all'art. 29, comma 19, l. 240/2010 (allegato al D.R. 1764 del 1.10.2014);
5. Comunicazione email del 9.12.2014 a firma della dott.ssa Federica Nuzzi avente ad oggetto: “comunicazione urgente a tutti coloro che hanno presentato domanda per incentivo ex art. 29, comma 9, L. 240/10”;
6. di ogni ulteriore atto - anche non noto alla ricorrente o implicitamente adottato dall'Amministrazione in via di autotutela - presupposto, conseguente o comunque connesso a quelli di cui ai precedenti punti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Perugia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2018 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.-Espone l’odierna ricorrente professoressa di II fascia presso l’Università degli Studi di Perugia - Dipartimento di Scienze Chirurgiche e Biomediche, che con L.240/2010 è stata prevista una forma di “incentivo una tantum” in favore del personale docente con risorse da assegnare alle Università, le quali avrebbero poi dovuto riassegnare ai docenti delle varie categorie (ricercatori, associati, ed ordinari) secondo le modalità previste dall’art.29, comma 19 della medesima L.240/10.
In attuazione del citato art. 29, comma 19 sono stati adottati sia il decreto interministeriale 21 luglio 2011, n. 314 sia il decreto interministeriale 26 luglio 2013, n. 665, che ne hanno definito i criteri e le modalità di applicazione rispettivamente per l’anno 2011 e per gli anni 2012 e 2013. Nel caso che ne occupa, in particolare, a venire in rilievo è il D.I. n. 665/ 2013, il quale all’art. 2, prevede che “sono soggetti ammissibili all’intervento per l’anno 2012 i professori e ricercatori che avrebbero maturato nel 2012 la progressione biennale dello stipendio per classi e scatti” e, all’art. 4, comma 1, che “Le risorse sono attribuite a professori e ricercatori esclusivamente secondo criteri di merito accademico e scientifico” e “secondo una valutazione comparativa dei candidati”. Lo stesso art. 4, comma 1, stabilisce che ciascuna Università deve disciplinare i procedimenti di selezione con proprio regolamento, sulla base dei criteri indicati nelle lettere da a) ad f) del medesimo comma 1; la lettera c), in particolare, prevede la “presentazione da parte dei candidati della relazione sul complesso delle attività didattiche, di ricerca e gestionali svolte ai sensi dell’art. 6, comma 14, della citata legge n. 240 del 2010”.
L’Ateneo Perugino con D.R. n. 1789 del 08.10.2014 provvedeva a bandire il concorso previsto dalla succitata L.240/10 per il triennio 2010-11-12, in particolare prevedendosi, come da regolamento (art.2, comma 1.e - D.R. n. 1764 del 01.10.14), tra gli altri requisiti, l’accesso all’incentivo per quanti (ricercatori, associati ed ordinari) nel triennio in questione, avessero maturato il 60% delle presenze ai consigli di facoltà (poi disciolte a seguito della c.d. “riforma Gelmini”) e per tutti (compresi i ricercatori) al 50% delle presenze ai consigli di dipartimento.
Tali requisiti dovevano essere autocertificati ex artt. 46 e 47 del d.P.R. 445/2000 dagli interessati, come previsto dall’art.3, comma 4, lettera e) del bando, mediante dichiarazione da effettuarsi su apposito modello predisposto dall’Amministrazione e da allegarsi alla domanda.
Solo in data 9 dicembre 2014 la dott.ssa Federica Nuzzi, responsabile dell’Area programmazione e procedure selettive del personale docente, inviava al personale docente un messaggio a mezzo posta elettronica ordinaria (e non certificata), con cui esplicitamente si dava atto che solo a partire dal 9 dicembre del 2014 si erano resi disponibili, presso le strutture dipartimentali, gli estratti delle presenze ai Consigli e che “alcune Commissioni delle procedure in oggetto stavano procedendo a controlli a campione”. Nel messaggio di posta elettronica, inoltre, si specificava per la prima volta che “le assenze giustificate ai sensi del Regolamento e del Bando” non sarebbero state “idonee ad essere computate ai fini del possesso del requisito delle presenze richiesto”. In conclusione, poi, si invitavano i docenti che avevano presentato domanda “ad effettuare opportuni controlli prima della chiusura dei lavori delle Commissioni”, prevista per il 16 dicembre 2014. Nel messaggio si faceva presente che, “qualora dovesse ravvisarsi un errore in merito, in sede di controllo, l’interessato potrà far pervenire al Magnifico Rettore istanza di ritiro della domanda presentata”, senza tuttavia specificare se tale controllo dovesse essere effettuato dai diretti interessati e/o dalle Commissioni appositamente istituite.
Con Decreto rettorale n. 2123 del 14 novembre 2014 venivano nominate le Commissioni di valutazione per l’attribuzione dell’incentivo una tantum, distinte per fascia di attribuzione e triennio di riferimento. Al termine dei lavori, la Commissione di valutazione dichiarava l’odierna ricorrente in possesso dei requisiti previsti dal bando e la ammetteva al beneficio una tantum per gli anni 2011 e 2013. Successivamente, con Decreto rettorale n. 2427 del 30 dicembre 2014, venivano approvati gli atti della procedura selettiva e, con Decreto rettorale n. 1205 del 17 luglio 2015, veniva disposta la liquidazione degli importi.
Indi la ricorrente riceveva avviso ex art.67 comma 1, D.lgs. n.174/2016 da parte della Procura presso la sez. giurisdizionale per l’Umbria della Corte dei Conti, nonché i D.R. nn. 395 e 397 del 20 marzo 17.
Con tali decreti rettorali veniva addebitata l’illegittima percezione degli emolumenti per gli anni 2011 e 2013, invitando la ricorrente, come pure gli altri colleghi coinvolti, a restituire l’indebito (ex art. 2033 c.c.) entro il 21 aprile 17. provvedendosi in caso contrario, a trattenere dagli erogandi stipendi le somme contestate.
La prof.ssa Costantini, precisamente, avrebbe dovuto corrispondere la somma di 669,06 euro per l’anno 2011 e di 2.030,42 euro per l’anno 2013, al lordo delle ritenute fiscali previdenziali e assistenziali,
L’odierna ricorrente ha impugnato i suesposti decreti rettorali unitamente al Regolamento dell’Università intimata per l’attribuzione dell’incentivo e alla citata comunicazione inoltrata per email a firma della dott.ssa Nuzzi.
A sostegno della domanda di annullamento deduce i seguenti articolati motivi, così riassumibili
I.violazione dell’art. 2033 c.c. Eccesso di potere per irragionevolezza e/o illogicità per l'avere l’Amministrazione computato, tra le somme oggetto della reclamata ripetizione, anche gli importi oggetto di ritenuta fiscale. Nullità e/o annullabilità e/o invalidità e/o illegittimità del Decreto del Rettore dell’Università degli Studi di Perugia n. 395 del 20 marzo 2017 e relativo allegato 1 e del Decreto del Rettore dell’Università degli Studi di Perugia n. 397 del 20 marzo 2017 e relativo allegato 1: il recupero delle somme dovrebbe essere al netto delle ritenute fiscali, previdenziali e assistenziali le quali costituiscono somme che non sono pervenute nella disponibilità patrimoniale del dipendente, come oramai del tutto pacifico in giurisprudenza;
II. violazione degli artt. 7 ed 8 l. 241/1990 (mancata comunicazione dell'avvio del procedimento). Nullità e/o annullabilità e/o invalidità e/o illegittimità del Decreto del Rettore dell’Università degli Studi di Perugia n. 395 del 20 marzo 2017 e relativo allegato 1 e del Decreto del Rettore dell’Università degli Studi di Perugia n. 397 del 20 marzo 2017 e relativo allegato 1: la ricorrente non avrebbe ricevuto alcuna comunicazione dell’avvio del procedimento, non essendo a tal fine equipollente la ricezione dell’addebito disciplinare, violazione ancor più grave in considerazione della spettanza in capo all’Amministrazione di spazio discrezionale in relazione alle modalità con le quali esigere la ripetizione;
III. violazione dell'art. 29, comma 19, l. 240/2010 – Violazione dell’art. 1, comma 4, del D. M. 21 luglio 2011 n. 314 - Violazione dell’art. 4, comma 1 del D. M. 26 luglio 2013, n. 665. Nullità e/o invalidità e/o illegittimità dell’art. 4, comma 2, lett. c del Regolamento dell’Università degli Studi di Perugia relativo alla attribuzione ai professori ed ai ricercatori dell’incentivo di cui all’art. 29, comma 19, l. 240/2010. Nullità e/o invalidità e/o illegittimità dell’art. 3, comma 4, lett. e) e dell’art. 5, comma 2, lett. c), del Bando emanato con D.R. 1789/2014. Nullità e/o annullabilità e/o invalidità e/o illegittimità derivata del Decreto del Rettore dell’Università degli Studi di Perugia n. 395 del 20 marzo 2017 e relativo allegato 1 e del Decreto del Rettore dell’Università degli Studi di Perugia n. 397 del 20 marzo 2017 e relativo allegato 1 - Nullità e/o annullabilità e/o invalidità e/o illegittimità derivata di ogni provvedimento presupposto, anche non noto alla ricorrente e/o implicitamente adottato in autotutela, in relazione all’annullamento dei provvedimenti mediante i quali sono stati attribuiti gli incentivi alla ricorrente: secondo la normativa primaria e secondaria statale di riferimento la selezione dei docenti per l’attribuzione dell’incentivo di che trattasi avrebbe dovuto essere effettuata unicamente secondo criteri di merito accademico e scientifico, risultando del tutto illegittima l’impugnata previsione regolamentare dell’ateneo perugino di richiedere il requisito minimale delle presenze ai Consigli di Facoltà e di Dipartimento;
IV. Violazione dell’art. 3, comma 4, lett. e) e dell’art. 5, comma 2, lett. c), del Bando emanato con D.R. 1789/2014 – Eccesso di potere per irragionevolezza e/o illogicità - Violazione artt. 3 e e 97 Cost. - Violazione del principio di trasparenza - Annullabilità e/o nullità e/o invalidità e/o illegittimità del provvedimento contenuto nella Comunicazione email del 9.12.2014 a firma della dott.ssa Federica Nuzzi avente ad oggetto: “comunicazione urgente a tutti coloro che hanno presentato domanda per incentivo ex art. 29, comma 9, L. 240/10” - Ingiustizia grave e manifesta – Violazione di legge e/o eccesso di potere per errore materiale nella redazione dei verbali di seduta - Nullità e/o annullabilità e/o invalidità e/o illegittimità derivata del Decreto del Rettore dell’Università degli Studi di Perugia n. 395 del 20 marzo 2017 e relativo allegato 1 e del Decreto del Rettore dell’Università degli Studi di Perugia n. 397 del 20 marzo 2017 e relativo allegato 1: l'Amministrazione - fatto il bando e chiusi i termini per le domande - avrebbe dopo un mese e mezzo circa e con semplice comunicazione email, comunicato le modalità con le quali avrebbero dovuto essere calcolate le rispettive presenze agli organi accademici e presso quali sedi reperire ogni ragguaglio circa le rispettive presenza; ove venissero come dovuto computate anche le assenze giustificate ad es. per la partecipazione ad attività congressistiche universitarie svolte la ricorrente rientrerebbe sicuramente nelle prefissate soglie; sarebbe del tutto irragionevole se non assurdo che il medico universitario, assoggettato ad obblighi istituzionali assistenziali (nel quadro della convenzione Regione-Università) e che possono, come nel caso di specie, impedirgli la partecipazione agli organi accademici, rischia di finire - per ciò solo - per essere escluso dalla platea dei soggetti “eleggibili” ai fini del contributo una tantum.
V. Eccesso di potere e/o violazione di legge per difetto e/o insufficienza di motivazione e per difetto e/o insufficienza di istruttoria: l’Amministrazione si sarebbe limitata a “ricevere” il contenuto di accertamenti svolti da altra Amministrazione (nei confronti dei quali la ricorrente svolgerà ogni ulteriore ed opportuna attività difensiva nelle sedi appropriate) e senza l’adozione di alcun ulteriore incombente e/o verifica istruttoria condotta al proprio interno.
Si è costituita in giudizio l’Università degli Studi di Perugia, eccependo l’infondatezza del gravame, in considerazione dei seguenti elementi in sintesi riassumibili:
- con apposito Regolamento l’Ateneo ha introdotto il requisito minimale delle presenze ai Consigli di Facoltà e Dipartimento non incompatibile ai fini della liquidazione dell’incentivo per cui è causa con la normativa statale di riferimento;
- le verifiche effettuate dalla Guardia di Finanza dimostrerebbero la non veridicità delle autocertificazioni dei ricorrenti sulle presenze, pendendo all’uopo presso l’a.g.o. anche procedimento penale, tenuto in considerazione che il modello di domanda allegato al decreto di indizione della selezione prevedeva la barratura dell’apposita casella dedicata alle “assenze giustificate”;
- le censure rivolte nei confronti del bando, emanato nel 2014, per l’attribuzione dell’incentivo sarebbero del tutto inammissibili sia in quanto tardive, trattandosi di clausole a contenuto direttamente lesivo, sia per mancata notificazione nei confronti degli altri docenti quali controinteressati;
- il mancato possesso da parte della ricorrente dei requisiti minimi per poter accedere all’incentivo;
- il carattere paritetico e non autoritativo dell’attività di recupero dell’indebito, con conseguente inapplicabilità della legge 241 del 90 anche in punto di contraddittorio procedimentale;
Alla camera di consiglio del 20 giugno 2017 la difesa della ricorrente ha rinunciato alla domanda incidentale cautelare, come da verbale d’udienza.
Con successiva memoria la difesa della ricorrente ha replicato alle eccezioni dell’Amministrazione, insistendo per l’accoglimento delle proprie domande ed invocando la disapplicazione delle norme regolamentari illegittime, rappresentando infine l’intervenuta archiviazione dell’azione di responsabilità amministrativo - contabile da parte della Procura regionale della Corte dei Conti.
All’udienza pubblica del 16 gennaio 2018, uditi i difensori, la causa è stata trattenuta in decisione
DIRITTO
2.-E’ materia del contendere la legittimità degli atti con cui l’Università degli Studi di Perugia, sulla base di una informativa del Nucleo di Polizia Tributaria di Perugia del 3 marzo 2017, ha disposto il recupero delle somme precedentemente erogate in favore di numerosi docenti, tra cui la ricorrente, a titolo di incentivo una tantum ai sensi dell’art. 29 c. 19, L. 240/2010 all’esito di procedura di tipo comparativo indetta con D.R. 1789 del 8 ottobre 2014 e definita con DD. RR. nn. 1207 e 1209 del 17 luglio 2015.
3. - Il citato art. 29 c. 19, L.240 demanda a decreto ministeriale l’indicazione di criteri e modalità anche per quanto riguarda “la selezione dei destinatari dell’intervento” specificando che il riconoscimento del beneficio debba comunque aver luogo “secondo criteri di merito accademico e scientifico”. L’art. 4 comma 1 lett c) del D.I. n. 665 del 2013 dispone, coerentemente, che le risorse siano attribuite esclusivamente secondo criteri di metodo accademico e scientifico, precisando che i procedimenti di selezione basati sulla valutazione comparativa dei candidati sono disciplinati dall’Università con proprio regolamento, osservando quali criteri il complesso delle attività didattiche di ricerca e gestionali svolte.
A sua volta il Regolamento universitario emanato con D.R. n. 1764 del 2014 prevede all’art. 4 c. 2, lett c) che ciascuna Commissione nella prima fase del procedimento, valuti con riferimento alle attività gestionali anche il requisito minimo della partecipazione ad almeno il 50 % delle sedute dei Consigli di Dipartimento e limitatamente ai professori ordinari ed associati, ad almeno il 60 % delle sedute dei Consigli di Facoltà che si sono svolti nel triennio di riferimento.
4. - Quanto all’ordine logico di esame dei motivi dedotti ritiene il Collegio di non essere vincolato al mero ordine di prospettazione effettuato da parte ricorrente, non avendo essa espresso al riguardo alcuna graduazione (ex multis Consiglio di Stato Adunanza Plenaria 27 aprile 2015, n. 5) e dovendo dunque esaminare con priorità i motivi che, evidenziando in astratto una più radicale illegittimità del provvedimento impugnato, appaiono idonei a soddisfare pienamente l'interesse dedotto in giudizio, consistente nella spettanza delle somme ottenute a titolo di incentivo una tantum per gli anni 2011 e 2013.
5. - Il recupero delle somme in questione è stato disposto sulla base dell’assunto per cui il bando, come integrato o comunque interpretato con la comunicazione per email inviata dalla dott.ssa Nuzzi il 9 dicembre 2014 avrebbe inserito la previsione circa la non computabilità delle “assenze giustificate” al fine del richiesto requisito di partecipazione ai due organi, a meno che non fossero state autorizzate con Decreto rettorale o dirigenziale.
Conseguentemente l’organo accertatore prima e poi il Rettore hanno desunto la non veridicità delle dichiarazioni sostitutive presentate dai docenti, i quali non computando le assenze, non raggiungevano l’autocertificato quorum di presenze unitamente alla natura di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. delle erogazioni di denaro a titolo di liquidazione dell’incentivo.
6. - Non ritiene il Collegio di poter condividere tale assunto, non prevedendo anzitutto né il Regolamento né il bando la previsione dell’esclusione dal computo delle “assenze giustificate”.
Infatti l’art. 4 comma 3 del Regolamento e l’art. 5 comma 3 del bando si limitano a disporre ai fini della sussistenza dei requisiti minimi che questi “saranno proporzionalmente rideterminati in presenza di periodi di congedo, aspettativa del servizio, trasferimenti o altre cause previste dall’ordinamento, dichiarati nella domanda di partecipazione e verificati dagli uffici preposti. Ai medesimi fini le commissioni terranno conto delle esenzioni dalle attività didattiche previste dall’ordinamento”
A sua volta l’art. 79 del Regolamento Generale di Ateneo prevede al fine del quorum per la valida formazione dei consessi la rilevanza delle assenze giustificate, si da ingenerare nel silenzio del bando l’affidamento di numerosi docenti alla valenza anche ai fini dell’incentivo de quo.
L’art. 56 comma 2, dello Statuto d’Ateneo, parimenti, consente ai componenti degli organi collegiali dell’Università di giustificare la propria assenza alle riunioni.
Deve parimenti escludersi - diversamente da quanto argomentato dalla difesa erariale - che una simile previsione potesse desumersi dal modulo di domanda allegato A al D.R. 1789/2014, dal momento che la pur prevista casella da barrare da parte dei docenti inerente la presenza alle sedute del Coniglio di Dipartimento e di Facoltà per il triennio 2008/2010 nulla dice in punto di non computabilità delle assenze giustificate, confermando il silenzio del bando su tal specifico e decisivo punto.
6.1. - Giova poi evidenziare che l'interpretazione degli atti amministrativi, ivi compreso il bando di gara pubblica, soggiace alle stesse regole dettate dall'art. 1362 e ss. c.c. per l'interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all'interpretazione letterale, in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, perché gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla Pubblica amministrazione di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotta certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative; pertanto, la dovuta prevalenza da attribuire alle espressioni letterali, se chiare, contenute nel bando, esclude ogni ulteriore procedimento ermeneutico per rintracciare pretesi significati ulteriori e preclude ogni estensione analogica intesa ad evidenziare significati inespressi e impliciti, che rischierebbe di vulnerare l'affidamento dei partecipanti, la par condicio dei concorrenti e l'esigenza della più ampia partecipazione (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 12 settembre 2017, n. 4307; id. sez. III, 10 giugno 2016, n. 2497).
6.2. - Depone poi nel senso della rilevanza delle assenze giustificate, sempre nel silenzio del bando, anche il principio di ragionevolezza quale corollario dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, nonché di uguaglianza (ex multis Corte Costituzionale sent. 2009 n. 137). Infatti ritenere come pretende l’Università che la partecipazione ad attività congressistiche universitarie, di ricerca scientifica - o come nel caso della ricorrente assistenziali - non rilevi ai fini del raggiungimento delle soglie per l’attribuzione dell’incentivo di che trattasi sarebbe del tutto illogico ed irragionevole oltre che contrario allo stesso principio costituzionale di buon andamento, rilevando tali attività, tra l’altro, ai fini dei trasferimenti premiali di risorse operati dal MIUR.
6.3. - Il silenzio del bando sulla computabilità o meno delle assenze giustificate è poi comprovato dalla stessa attività integrativa postuma effettuata tramite email del 9 dicembre 2014 dalla dott.ssa Nuzzi, responsabile dell’Area programmazione e procedure selettive del personale docente, la quale non avrebbe avuto alcun senso ove il bando avesse già contemplato tal requisito.
Ritiene il Collegio del tutto irrilevante la suddetta comunicazione tramite email ordinaria, completamente inidonea ad interpretare in via autentica né tantomeno ad integrare il contenuto del bando approvato con D.R, 1789 del 2014.
Per giurisprudenza pacifica - seppur maturata in tema di gare d'appalto ma estensibile ad ogni procedura di tipo concorsuale quali espressione dei comuni principi di trasparenza ed imparzialità - le uniche fonti della procedura sono costituite dal bando di gara, dal capitolato e dal disciplinare, unitamente agli eventuali allegati; di conseguenza gli eventuali chiarimenti auto-interpretativi della stazione appaltante non possono né modificarle, né integrarle, né rappresentarne un'inammissibile interpretazione autentica, potendo esse essere interpretate e applicate per quello che oggettivamente prescrivono, senza che possano acquisire rilevanza atti interpretativi postumi della stazione appaltante ad integrare la lex specialis ed essere vincolanti per la Commissione aggiudicatrice (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 24 aprile 2017, n. 1903; id. sez. V - 22 e 31 marzo 2016, nn. 1173 e 1271; id., 23 settembre 2015, n. 4441). Semmai, dunque, l’Amministrazione avrebbe dovuto procedere al ritiro in autotutela del bando (nelle medesime forme ovvero con decreto rettorale) e all’emanazione di nuova lex specialis anche a tutela dell’affidamento ingenerato nei partecipanti in ordine alle prescrizioni dell’originario bando (Consiglio di Stato sez. IV, 6 aprile 2017, n. 1607).
Anche poi volendo ammettere, per mera ipotesi, una possibilità di interpretazione autentica o anche solo di fornire chiarimenti, l’Università avrebbe casomai dovuto procedere con le medesime forme di pubblicità del bando (ex multis T.A.R. Pescara sez. I, 11 giugno 2015 n. 248; Consiglio di Stato sez. III, 1 febbraio 2017, n. 435) per elementari ragioni - anche in questo caso - di trasparenza ed imparzialità, e non certo, del tutto irritualmente, tramite e-mail ordinaria.
6.4. - Ne consegue pertanto l’irrilevanza o comunque l’illegittimità della comunicazione integrativa del 9 dicembre 2014, avendo l’Università del tutto surrettiziamente effettuato una modifica circa la portata applicativa degli atti presupposti, in aperta violazione di fondamentali canoni dell’attività amministrativa.
7. - Alla luce delle suesposte considerazioni risultano fondate le assorbenti doglianze di violazione di legge ed eccesso di potere cui al IV e V motivo, non sussistendo alcun indebito ex art. 2033 c.c. soggetto a recupero nè potendo, tantomeno, ritenersi non veritiere le dichiarazioni sostitutive presentate dai docenti interessati (tra cui la prof.ssa Costantini), sia per l’affidamento ingenerato dal bando e dalla normativa di Ateneo in ordine alla computabilità delle “assenze giustificate” sia, invero, perché soltanto con la e-mail del 9 dicembre 2014 (ovvero dopo la presentazione dei termini per la presentazione delle domande) l’Università ha reso disponibili gli estratti delle presenze ai Consigli di Dipartimento e Facoltà, trattandosi di dati obbligatoriamente acquisibili d’ufficio ai sensi dell’art. 43 del d.P.R. 445/2000 (richiamato nello stesso bando) oltre che nell'art. 18, comma 2, L. n. 241 del 1990, quindi nemmeno autocertificabili (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 14 aprile 2008, n. 1608).
8. - Viene meno l’interesse all’esame del primo motivo di violazione dell’art. 2033 c.c. (circa il recupero al netto delle ritenute e non al lordo) dal momento che l’integrale annullamento dei D.R. nn. 395 e 397/2017 impugnati soddisfa la pretesa azionata nella sua interezza ovvero quanto allo stesso an della spettanza delle somme per cui è causa.
9. - Per i suesposti motivi il ricorso è fondato e va accolto, con l’effetto dell’annullamento dei D.R. nn. 395 e 397 del 20 marzo 2017 e conseguente diritto della ricorrente alla spettanza delle somme ricevute a titolo di incentivo una tantum per gli anni 2011 e 2013.
Le spese di lite seguono la soccombenza, secondo dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i D.R. nn. 395 e 397 del 20 marzo 2017 impugnati, come da motivazione.
Condanna l’Università degli Studi di Perugia alla refusione delle spese in favore della ricorrente, in misura di 1.500,00 (millecinquecento/00) euro, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Raffaele Potenza, Presidente
Paolo Amovilli, Consigliere, Estensore
Enrico Mattei, Primo Referendario
Pubblicato il 07/02/2018