#4598 TAR Toscana, Firenze, Sez. I, 28 gennaio 2013, n. 138

Organi di Governo-Consiglio di amministrazione-Elezione

Data Documento: 2013-01-28
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’ art. 2, comma 1, lett. i), della legge 30 dicembre 2010, n. 240,  stabilisce che i membri del Consiglio di Amministrazione diversi dal Rettore e dal rappresentante degli studenti vengano “designati o scelti.. secondo modalità previste dallo statuto”. Il termine designazione evidentemente esclude il ricorso a meccanismi elettivi, ma non altrettanto può dirsi con riferimento all’altro termine, ovvero la “scelta”, poiché questa non esclude affatto il ricorso a meccanismi di elezione da parte delle componenti interne universitarie. La “scelta” può infatti essere definita come un processo mentale di pensiero implicante un giudizio sul valore di diverse opzioni a disposizione, che si conclude con la selezione di una di esse. Il meccanismo elettorale rientra quindi appieno nel concetto di scelta. […] L’opposta conclusione, di escludere la possibilità di scegliere i componenti del Consiglio di Amministrazione diversi dagli studenti e dal Rettore mediante un meccanismo elettorale, segnerebbe un punto di rottura con la tradizione accademica e la normativa precedente, e potrebbe trarsi solo da una disposizione legislativa espressa anche perché non è dato all’interprete di individuare limiti impliciti all’autonomia statutaria universitaria.

Contenuto sentenza
N. 00138/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00699/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 699 del 2012, proposto da: 
Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale è domiciliato in Firenze, via degli Arazzieri 4; 
contro
l’Università degli Studi di Pisa in persona del Rettore in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Sandra Bernardini e Elena Orbini Michelucci, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. in Firenze, via Ricasoli 40; 
per l'annullamento:
- degli artt. 14, comma 7, 32, 36, 23, comma 1, lett. d), 27, 28, comma 7, lett. c), 31, 49, commi 4 e 10, 53, comma 1, primo e secondo periodo, del nuovo statuto dell'Università di Pisa, adottato ai sensi della l. 30.12.2010, n. 240 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 55 del 6.03.2012;
- del decreto rettorale del 27.02.2012, avente ad oggetto l’emanazione dello statuto stesso;
- della delibera n. 52 del 18.01.2012 del Consiglio di Amministrazione dell’Università di Pisa;
- della delibera n. 65 del 22.02.2012 del Consiglio di Amministrazione dell’Università di Pisa;
- della delibera n. 53 del 25.01.2012 del Senato Accademico dell'Università di Pisa;
- della delibera n. 72 del 15.02.2012 del Senato Accademico dell'università di Pisa nonché di tutti gli atti pregressi, connessi, collegati e/o presupposti, conseguenti e consequenziali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Pisa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2012 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
L’Università di Pisa ha adottato il testo del nuovo statuto di Ateneo, ai sensi della legge 30 dicembre 2010, n. 240, e con nota 27 luglio 2011 l’ha trasmesso al Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca. Quest’ultimo ha sollevato alcuni rilievi di legittimità e di merito ai sensi degli artt. 2, comma 7, l. 240/2010 e 6, l. 9 maggio 1989, n. 168 che solo in parte sono stati recepiti. Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 55 del 6 marzo 2012 è stato quindi pubblicato il decreto rettorale 27 febbraio 2012 di emanazione del nuovo statuto di Ateneo. Il Ministero, assumendo che fosse stata lesa la sua funzione di indirizzo e coordinamento attribuitagli dalla legge, ha allora proposto il presente ricorso, notificato il 3 maggio 2012 e depositato il 17 maggio 2012, impugnando il suddetto decreto e gli atti ad esso presupposti per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Si è costituita l’Università di Pisa chiedendo l’inammissibilità e comunque il rigetto del ricorso nel merito.
Con ordinanza 30 maggio 2012, n. 349, confermata con ordinanza del Consiglio di Stato 12 settembre 2012, n. 3621, è stata respinta la domanda cautelare per difetto del periculum in mora.
All’udienza del 19 dicembre 2012 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Con il presente ricorso il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca impugna, ai sensi dell’art. 6, l. 168/1989, il nuovo statuto approvato dall’Università di Pisa.
1.1 Con primo e terzo motivo il Ministero contesta le previsioni statutarie secondo le quali i cinque componenti del Consiglio di Amministrazione dell’Università appartenenti all’Ateneo devono essere nominati in forza di un sistema di elezione. L’art. 2, comma 1, l. 240/2010 ne dispone infatti la designazione o la scelta tra candidature individuate anche mediante avvisi pubblici, in tal modo escludendo, a parere del Ministero, meccanismi di tipo elettivo.
Con secondo motivo si duole che l’art. 32 dello statuto stabilisca la possibilità di istituire commissioni paritetiche nei corsi di studio mentre l’art. 2, comma 2, lett. g), l. 240/2010 le prevede nei dipartimenti o nelle strutture di raccordo. Tali commissioni, se non possono essere istituite in entrambe le predette strutture ma solo alternativamente nelle une o nelle altre, a maggior ragione non potrebbero esserlo laddove non sono previste dalla legge come nel caso dell’organizzazione dei corsi di studi.
Con quarto motivo lamenta illegittimità dell’art. 49, comma 10, il quale prevede che il mandato sia considerato interrotto, ai fini dell’ineleggibilità, solo se la durata abbia superato la metà di quello nominale. Tale previsione violerebbe il principio generale secondo il quale tutti i mandati, anche se parziali, rilevano ai fini della durata massima delle cariche espresso dall’art. 2, comma 10, l. 240/2010.
Con quinto motivo contesta l’art. 53, comma 1, primo periodo, dello statuto secondo il quale è necessaria una maggioranza qualificata di due terzi dei componenti il Senato accademico per modificare lo statuto medesimo. La norma si porrebbe in contrasto con l’art. 6, comma 9, l. 169/1989 che prevede a tal fine la sufficienza della maggioranza assoluta dei componenti del Senato.
Con sesto motivo impugna l’art. 53, comma 1, secondo periodo, dello statuto nella parte in cui prevede un procedimento di revisione statutaria diverso da quello di cui al primo periodo, per i casi di modifiche rese necessarie da sopravvenute disposizioni di legge.
Con settimo motivo infine deduce difetto di motivazione dei provvedimenti assunti dall’intimata Università, con i quali essa ha ritenuto di mantenere ferma la formulazione statutaria adottata a fronte dei rilievi ministeriali.
1.2 L’Università di Pisa replica puntualmente alle deduzioni del Ministero ricorrente, evidenziando in particolare che funzione della legge sarebbe quella di delimitare le scelte che gli atenei possono compiere nell’esercizio della propria autonomia normativa costituzionalmente garantita ex art. 33, comma 6, Cost. Sul piano ermeneutico dovrebbe quindi essere osservato il principio generale secondo cui ciò che la legge non vieta espressamente va considerato legittimo ed in caso di dubbio, occorre preferire la scelta (più conforme al quadro costituzionale) che valorizza lo statuto di autonomia delle università.
Replica poi che il Ministero ha comunicato i propri rilievi mediante una nota a firma del Dirigente generale anziché con decreto ministeriale: essa non integrerebbe i requisiti minimi dell’atto di controllo e d’altra parte, in base al principio di separazione tra funzione di indirizzo politico e gestione amministrativa, l’attività di controllo su atti normativi generali come gli statuti universitari competerebbe all’organo politico. L’illegittimità della procedura di controllo seguita dal Ministero gli toglierebbe legittimazione ad agire a seguito della consumazione del potere di controllo, con conseguente inammissibilità del ricorso in esame. Il Ministero replica che tale eccezione avrebbe dovuto essere sollevata con ricorso incidentale e comunque l’Università avrebbe prestato acquiescenza, poiché nulla ebbe ad eccepire in ordine alla competenza dirigenziale nel corso del procedimento che si è svolto anche con l’attivazione di un tavolo tecnico tra i cui componenti figurava, appunto, il Direttore generale del Ministero.
Nel merito l’Università intimata replica puntualmente alle deduzioni del Ministero ricorrente, lamentando che le censure di cui al secondo motivo non siano state precedute da uno specifico rilievo in sede di controllo e che non fosse necessario motivare in specifico le deliberazioni con cui si è ritenuto di mantenere ferma la formulazione statutaria adottata a fronte dei rilievi ministeriali. Con queste infatti è stato approvato un atto normativo, e comunque essa sarebbe deducibile dagli atti del procedimento.
Chiede che sia dichiarata la cessazione della materia del contendere con riguardo alle censure di cui ai motivi quattro, cinque e sei poiché l’Università si è adeguata ai rilievi ministeriali con le deliberazioni n. 164/2012 del Senato accademico e n. 137 del Consiglio di Amministrazione.
2. In via preliminare, il Collegio deve dare atto della cessazione della materia del contendere con riguardo alle norme statutarie dell’intimata Università contestate con i motivi da quattro a sei poiché essa, con le deliberazioni 23 maggio 2012 n. 164 del Senato accademico, e n. 137 del Consiglio di Amministrazione, le ha modificate in senso conforme a quanto richiesto dal Ministero ricorrente.
3. Sempre in via preliminare deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità formulata dall’Università di Pisa poiché la contestazione avrebbe dovuto essere sollevata mediante impugnazione dei rilievi formulati dal Ministero ricorrente con la nota 24 novembre 2011, prot. 5026. In disparte la circostanza che l’Università non prova di essersi opposta alla decisione ministeriale di individuare i componenti del Tavolo tecnico, deputato ad effettuare il controllo sullo statuto universitario, in dirigenti del Ministero medesimo di cui al D.M. 21 giugno 2011, prot. 6100, appare dirimente il rilievo che l’asserita incompetenza dell’organo ministeriale non costituisce motivo di nullità del provvedimento finale in quanto non si risolve in un difetto di attribuzione. L'art. 21 septies l. n. 241 del 1990, nell'individuare come causa di nullità il "difetto assoluto di attribuzione", evoca infatti la cosiddetta carenza di potere in astratto, vale a dire l'ipotesi in cui l'Amministrazione assume di esercitare un potere che in realtà nessuna norma le attribuisce. Nel caso però in cui l'Amministrazione è resa dalla legge titolare del potere, ma questo viene esercitato in assenza dei suoi concreti presupposti, non si è in presenza di un difetto assoluto di attribuzione, ma di un cattivo esercizio dello stesso. Il provvedimento finale sarà dunque annullabile e non già nullo, e fino a che non venga annullato esplica i propri effetti (C.d.S. VI, 27 gennaio 2012 n. 372; Sez. V 2 novembre 2011, n. 5843).
In particolare, la violazione delle norme sulla competenza degli organi amministrativi di un ente non configura un difetto di attribuzione poiché, nel caso, questo non pretende di esercitare un potere che non gli è stato attribuito legislativamente, ma dà attuazione ad una potestà che l’ordinamento gli conferisce, sia pure attraverso un organo diverso da quello a tal scopo previsto. Si tratta quindi di un vizio nell’esercizio di un potere che la legge attribuisce ovvero, in altri termini, di un cattivo esercizio del potere ed è una fattispecie sanzionabile con l’annullabilità dell’atto. L’Università avrebbe pertanto dovuto impugnare ritualmente con ricorso incidentale, come correttamente replica la difesa erariale, il provvedimento 24 novembre 2011, prot. 5026, con cui vengono sollevati i rilievi allo statuto.
Per i medesimi motivi l’eccezione formulata dall’Università non può nemmeno essere qualificata come eccezione di nullità ai sensi dell’art. 31, comma 4, c.p.a.
A fini di completezza della trattazione si aggiunge che l’eccezione é infondata anche nel merito, poiché l’attività in questione non attiene alla determinazione dell’indirizzo politico. Quest’ultima infatti, ai sensi dell’art. 4, comma 1, d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, consiste nella definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare e nella conseguente verifica sulla corrispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. L’attività in esame nella presente fattispecie riguarda invece il controllo sul rispetto, da parte dell’Università, dei limiti posti dalla normativa nazionale in tema di definizione delle norme del proprio statuto. Essa assume quindi carattere di “gestione tecnica” (art. 4, comma 2, d.lgs. 165/2001) e non può che rientrare nella competenza dirigenziale.
4. Nel merito il ricorso è – quanto ai tre primi motivi e al settimo - infondato.
Deve essere premesso che l’art. 33, sesto comma, Cost. prevede che le università abbiano diritto di darsi ordinamenti autonomi “nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”. Ciò significa che le limitazioni statali all’autonomia degli atenei rappresentano una eccezione nell’ordinamento, posta a tutela di beni costituzionali altrettanto rilevanti. Ne segue che detti limiti, costituendo eccezioni all’autonomia delle università, non possono essere desunti in via interpretativa in assenza di previsioni legislative espresse e, nei casi dubbi, le leggi regolanti la materia devono essere interpretate in senso favorevole all’autonomia, come correttamente pretende la difesa dell’Università intimata.
4.1 Fatta tale premessa, va respinto, anzitutto, il settimo motivo da cui, in ordine logico, appare opportuno iniziare la trattazione, poiché con esso il Ministero deduce difetto di motivazione dei provvedimenti con cui l’Università ha ritenuto di mantenere ferma la contestata formulazione statutaria.
Il motivo è infondato poiché con i provvedimenti in questione è stato approvato un atto normativo e non si è disposto in concreto su questioni specifiche. Non vi era quindi ragione di dover indicare una particolare motivazione, come correttamente replica la difesa dell’Università, in quanto non è stata espressa una comparazione, né è stato effettuato un bilanciamento di interessi riguardanti una questione concreta e ai sensi dell’art. 3, comma 2, l. 7 agosto 1990, n. 241, la motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale.
4.2 Devono essere, poi, respinti il primo e terzo motivo di gravame, oggetto di trattazione congiunta.
In tema di composizione del Consiglio di Amministrazione la normativa statale (art. 2, comma 1, lett. i] l. 240/2010) pone alle Università i seguenti principi e criteri direttivi: “composizione del Consiglio di Amministrazione nel numero massimo di undici componenti, inclusi il Rettore, componente di diritto, ed una rappresentanza elettiva degli studenti; designazione o scelta degli altri componenti, secondo modalità previste dallo statuto, tra candidature individuate, anche mediante avvisi pubblici, tra personalità italiane o straniere in possesso di comprovata competenza in campo gestionale ovvero di un'esperienza professionale di alto livello con una necessaria attenzione alla qualificazione scientifica culturale”.
Il Ministero ricorrente, alla luce di questa disposizione, ritiene illegittima la previsione statutaria in base alla quale i cinque componenti del Consiglio di Amministrazione appartenenti ai ruoli dell’Ateneo devono essere individuati mediante un sistema di elezione all’interno delle componenti universitarie (docenti e personale tecnico amministrativo) perché, a suo dire, ciò sarebbe escluso dalla previsione legislativa.
Tali doglianze non colgono nel segno.
La norma di legge esaminata stabilisce che i membri del Consiglio di Amministrazione diversi dal Rettore e dal rappresentante degli studenti vengano “ designati o scelti…….. secondo modalità previste dallo statuto”. Il termine designazione evidentemente esclude il ricorso a meccanismi elettivi, ma non altrettanto può dirsi con riferimento all’altro termine, ovvero la “scelta” poiché questa non esclude affatto il ricorso a meccanismi di elezione da parte delle componenti interne universitarie. La “scelta” può infatti essere definita come un processo mentale di pensiero implicante un giudizio sul valore di diverse opzioni a disposizione, che si conclude con la selezione di una di esse. Il meccanismo elettorale rientra quindi appieno nel concetto di scelta.
Non è decisiva la lettura degli atti parlamentari prodotti dalla difesa erariale, innanzitutto perché il testo legislativo è chiaro dal punto di vista letterale e pertanto non sembra necessario il ricorso ad ulteriori elementi ermeneutici; in secondo luogo poiché gli emendamenti “Vita, Bastico, Astore” e “Giambrone Pardi” tendevano ad introdurre la previsione della costituzione elettiva del Consiglio di Amministrazione quale esclusiva, e quindi la sua reiezione ben può interpretarsi come volontà del legislatore di lasciare alle università ogni decisione in proposito, rimettendo loro l’autonomia di decidere per il ricorso a tale sistema o ad un meccanismo non elettivo. Ciò consente quindi di ritenere che ai fini della “scelta” dei consiglieri di amministrazione diversi dal Rettore e dai rappresentanti degli studenti, l’Università possa liberamente prevedere meccanismi di elezione da parte delle proprie componenti ovvero stabilire altre procedure per la loro individuazione, fermi restando i restanti requisiti stabiliti dal medesimo disposto normativo.
L’opposta conclusione, di escludere la possibilità di scegliere i componenti del Consiglio di Amministrazione diversi dagli studenti e dal Rettore mediante un meccanismo elettorale segnerebbe un punto di rottura con la tradizione accademica e la normativa precedente, e potrebbe trarsi solo da una disposizione legislativa espressa anche perché, si ripete, non è dato all’interprete di individuare limiti impliciti all’autonomia statutaria universitaria.
Non si può nemmeno sostenere che la previsione di un meccanismo elettivo sia idonea a compromettere la tecnicità del Consiglio di Amministrazione, poiché ognuno dei candidati alla carica in questione deve superare un preliminare controllo da parte del Senato Accademico (art. 14, comma 7, Statuto) finalizzato a valutarne i requisiti di competenza. Si può quindi affermare che la competenza professionale dell’organo viene assicurata con questa verifica, che è preliminare alla compilazione delle liste dei candidati.
4.3 E’ infondato anche il secondo motivo di ricorso, con cui il Ministero contesta la legittimità della previsione statutaria di una commissione paritetica docenti-studenti nell’ambito dei corsi di studio. In proposito l’art. 1, comma 2, lett. g) della l. 240/2010 recita “istituzione in ciascun dipartimento, ovvero in ciascuna delle strutture di cui alle lettere c) ovvero e), senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica, di una commissione paritetica docenti-studenti, competente a svolgere attività di monitoraggio dell'offerta formativa e della qualità della didattica nonché dell'attività di servizio agli studenti da parte dei professori e dei ricercatori; ad individuare indicatori per la valutazione dei risultati delle stesse; a formulare pareri sull'attivazione e la soppressione di corsi di studio. La partecipazione alla commissione paritetica di cui alla presente lettera non da' luogo alla corresponsione di compensi, emolumenti, indennità o rimborsi spese”.
Il disposto legislativo non esclude che l’Università, nella sua autonomia, possa ritenere di istituire tali commissioni anche nell’ambito dei corsi di studio, fermo restando il divieto di accollarne l’onere alla finanza pubblica. La mancata menzione di questi ultimi non può significare altro che le università sono libere di decidere se istituire o meno commissioni paritetiche anche a tale livello, in base al principio secondo il quale al di fuori dei limiti espressamente previsti dalla legge, vige il principio di autonomia dell’ordinamento universitario.
5. In conclusione, si deve dare atto della parziale cessazione della materia del contendere nel ricorso in esame, che per il resto deve essere respinto per le ragioni sopraevidenziate.
Le spese processuali vengono integralmente compensate in ragione della novità delle questioni affrontate.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte dichiara cessata la materia del contendere e per il resto lo respinge, nei sensi e termini di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Buonvino, Presidente
Riccardo Giani, Consigliere
Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/01/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)