#3490 TAR Toscana, Firenze, Sez. I, 20 aprile 2018, n. 557

Conferimento incarico di lavoro autonomo-Incarico università-Incompatibilità-Vincolo di parentela con un Consigliere di Amministrazione del medesimo ateneo

Data Documento: 2018-04-20
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Rientra nel divieto di cui all’art. 18, co. 1, lett. c), della legge 30 dicembre 2010, n. 240, la procedura che abbia ad oggetto il conferimento di un incarico episodico di lavoro autonomo, laddove il soggetto vincitore abbia un rapporto di parentela con un membro del Consiglio di amministrazione del medesimo ateneo.

Contenuto sentenza
N. 00557/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00309/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 309 del 2018, proposto da 
Silvia Rossi Valenti, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Benussi e Lorenzo Rossi Valenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dello stesso avvocato Domenico Benussi in Firenze, piazza dell'Indipendenza 10; 
contro
Università degli Studi di Siena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberta Giordano e Brigida Piacentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 
per l'annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
della comunicazione della Segreteria del Dipartimento di Giurisprudenza in data 10 gennaio 2018, recante diniego di ammissione ad incarico individuale episodico di lavoro autonomo;
di ogni atto connesso, presupposto o consequenziale, tra cui le comunicazioni della Segreteria del Dipartimento di Giurisprudenza del 7 dicembre 2017;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Siena;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2018 il consigliere Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
1. Con avviso pubblico del 14 novembre 2017, l’Università degli Studi di Siena ha indetto una procedura per il conferimento di un incarico individuale episodico presso il Dipartimento di Giurisprudenza, consistente in “analisi delle recenti modifiche apportate dalla L. n. 103/2017 alla disciplina dell’archiviazione, al fine di verificarne i riflessi sul piano sistematico e l’impatto in termini di tutela della persona offesa, di contenimento dei tempi procedimentali e di deflazione del carico giudiziario”. La durata dell’incarico era stabilita in ventotto giorni, per un compenso di complessivi 5.000,00 euro.
Alla procedura ha partecipato la sola dottoressa Silvia Rossi Valenti, odierna ricorrente, venendone tuttavia esclusa in dichiarata applicazione dell’art. 18 co. 1 lett. c) della legge 30 dicembre 2010, n. 240, che, nell’interpretazione datane dal provvedimento impugnato, farebbe divieto alle Università di stipulare a qualsiasi titolo contratti con parenti o affini di professori appartenenti alla struttura che richiede la stipula, ovvero con il Rettore o con un componente del Consiglio di Amministrazione dell’ateneo interessato.
1.1. L’esclusione è impugnata dalla dottoressa Rossi Valenti, la quale – premesso di essere nipote ex fratre di un consigliere d’amministrazione dell’Università di Siena – con il primo motivo di impugnazione contesta l’applicabilità, nella fattispecie in esame, della disciplina di legge invocata dall’amministrazione procedente; e, in subordine, insiste affinché sia sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18 l. n. 240/2010, cit., in relazione agli artt. 3 e 4 Cost..
Con il secondo motivo, la ricorrente denuncia l’andamento “stravagante” della procedura e la conseguente ambiguità del provvedimento finale. All’iniziale richiesta di integrare la dichiarazione mancante, a pena di esclusione, sarebbe infatti seguita nei suoi confronti la diretta applicazione del divieto di partecipazione, implicante la mancanza (non già della dichiarazione, ma) del requisito sostanziale prescritto dalla legge n. 240/2010, nella lettura rigorosa – ma erronea – dell’Università.
Con il terzo motivo, infine, la ricorrente evidenzia come l’art. 18 della legge n. 240/2010, per poter trovare concreta applicazione, necessiterebbe della mediazione di un atto regolamentare, mai adottato dall’Università di Siena.
1.2. Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata, la quale eccepisce in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione del giudice adito e la tardività del ricorso.
Nel merito, l’Università senese conclude per il rigetto della domanda.
1.3. La causa è stata discussa nella camera di consiglio dell’11 aprile 2018, fissata per la trattazione della domanda cautelare proposta dalla ricorrente, ed è stata trattenuta in decisione previo avvertimento alle parti circa la possibilità di definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata.
2. La manifesta infondatezza delle domande proposte e delle eccezioni sollevate dalle parti autorizza la pronuncia ai sensi dell’art. 60 c.p.a..
2.1. I più recenti indirizzi della Corte regolatrice, condivisi anche dalla giurisprudenza amministrativa, evidenziano la necessità di un’interpretazione estensiva della nozione di “assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni” fatta propria dall’art. 63 co. 4 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nella quale debbono ritenersi incluse non soltanto le procedure concorsuali volte all’assunzione di lavoratori subordinati, ma anche quelle aventi specificamente ad oggetto il conferimento di incarichi ex art. 7 co. 6 del medesimo d.lgs. n. 165/2001, assegnati a esperti mediante contratti di lavoro autonomo di natura occasionale, o coordinata e continuativa, per far fronte alle medesime esigenze cui ordinariamente sono preordinati i lavoratori subordinati della pubblica amministrazione. La giurisdizione del giudice amministrativo va affermata, pertanto, ogniqualvolta la controversia riguardi una procedura concorsuale indetta da un’amministrazione pubblica, quale che sia la tipologia dell’instaurando rapporto lavorativo (cfr. Cass., SS.UU., 1 luglio 2016, n. 13531; Cons. Stato, sez. IV, 15 marzo 2017, n. 1176).
La procedura per cui è causa riguarda, appunto, il conferimento di un incarico episodico di lavoro autonomo avente le caratteristiche indicate dal sopra citato art. 7 co. 6. Il requisito della concorsualità è insito nella natura comparativa della selezione, necessariamente fondata – nonostante la laconicità dell’avviso di indizione, che si limita a rinviare a un “atto di scelta motivata” – sull’obiettivo e argomentato confronto concorrenziale dei curricula e dei titoli presentati dai candidati.
L’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa dell’Università non può dunque trovare accoglimento (l’eccezione di tardività, anch’essa infondata, sarà trattata infra).
2.2. Venendo al merito, l’art. 18 co. 1 della legge n. 240/2010, prevede alla lettera b) il divieto di partecipare ai procedimenti per la chiamata a professore di prima e seconda fascia a carico coloro che abbiano “un grado di parentela o di affinità, fino al quarto grado compreso, con un professore appartenente al dipartimento o alla struttura che effettua la chiamata ovvero con il rettore, il direttore generale o un componente del consiglio di amministrazione dell'ateneo”. La successiva lettera c) del medesimo comma estende il divieto “al conferimento degli assegni di ricerca di cui all'articolo 22 e alla stipulazione dei contratti di cui all'articolo 24 e di contratti a qualsiasi titolo erogati dall'ateneo”.
La ricorrente sostiene che a quest’ultima disposizione non potrebbe riconoscersi un ambito applicativo indiscriminato, che non tenga nella dovuta considerazione “il terreno” in cui essa si colloca.
In questa prospettiva, di per sé condivisibile, occorre in prima battuta verificare se e quali siano i tratti comuni alle due fattispecie nominativamente contemplate dall’art. 18 co. 1 lett c) ai fini del divieto di conferimento, cioè gli assegni e i contratti di cui agli artt. 22 e 24 della stessa legge n. 240/2010. Ed il denominatore comune emerge con facilità, avuto riguardo al fatto che, nell’uno e nell’altro caso, le risorse finanziarie degli atenei vengono destinate allo svolgimento di attività di ricerca universitaria, che, nel caso dei ricercatori, si affianca alle attività di didattica, didattica integrativa e servizio agli studenti.
Se così è, appare del tutto ragionevole che nella nozione residuale di “contratti a qualsiasi titolo erogati dall’ateneo”, fatta propria dalla norma in esame, debbano farsi ricadere quantomeno quei contratti che, pur appartenendo a tipologia diverse da quelle disciplinate direttamente dalla legge n. 240/2010, abbiano parimenti a oggetto lo svolgimento di attività di ricerca o comunque di attività di tipo accademico. È questo il caso dei contratti aventi stipulati ai sensi dell’art. 7 co. 6 del d.lgs. n. 165/2001 per il conferimento di incarichi individuali, aventi ad oggetto prestazioni che debbono corrispondere “alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente” (così la lettera a) dell’art. 7 co. 6 cit.); e che, quando il soggetto conferente sia un’Università, finiscono pertanto per coincidere o essere assimilabili alle tipiche prestazioni accademiche di studio, ricerca, didattica (non ricadono, di contro, nell’applicazione del divieto di cui all’art. 18 i contratti relativi a prestazioni estranee alle competenze istituzionali dell’Università, come le forniture strumentali di beni e servizi).
L’incarico per cui è causa riguarda un’attività di analisi normativa e ricerca, di modo che, alla luce delle considerazioni appena svolte, deve reputarsi corretta la scelta dell’Università di Siena di opporre alla dottoressa Rossi Valenti il divieto di stipulazione sancito dalla legge. La conclusione è imposta, lo si ripete, dal contenuto dell’incarico in questione, come tale da ricondursi all’ampia previsione di chiusura contenuta nell’art. 18 co. 1 lett. c) l. n. 240/2010 e, più in generale, alla ratio del divieto di conferimento e stipulazione, che, com’è noto, risiede nella volontà del legislatore di contrastare il fenomeno del c.d. familismo universitario (Cons. Stato, sez. VI, 4 marzo 2013, n. 1270): finalità perseguita attraverso un modello volto alla prevenzione di possibili fenomeni distorsivi, indipendentemente da eventuali condotte di rilevanza penale, e orientato a un bilanciamento non irragionevole tra il diritto individuale al lavoro e le peculiari esigenze di valorizzazione della trasparenza in ambito universitario, alle quali si è inteso attribuire tutela rafforzata. La questione di legittimità costituzionale che la ricorrente sollecita appare dunque manifestamente infondata.
Una volta assodato che la posizione della ricorrente è immediatamente sussumibile nel divieto legale di partecipazione, l’esclusione dalla procedura non richiede, evidentemente, la mediazione di alcuna previsione regolamentare, non essendo immaginabile che la concreta operatività del divieto sia di volta in volta rimessa all’iniziativa dei singoli atenei. Né è richiesta la mediazione di altri atti amministrativi, a partire dall’avviso di indizione della procedura, che, per inciso, non afferma il divieto di partecipazione, ma si limita a recepire la corrispondente previsione di legge per il tramite del fac-simile della domanda di partecipazione (da qui l’infondatezza dell’eccezione di tardività del ricorso, sollevata dalla difesa dell’Università).
Quanto, infine, alla pretesa ambiguità motivazionale del provvedimento impugnato, la richiesta di integrare la domanda di partecipazione alla procedura selettiva, rivolta dall’Università alla ricorrente con riguardo alla dichiarazione attestante l’assenza di vincoli di parentela o affinità, costituisce espressione del potere-dovere di soccorso istruttorio a garanzia dell’interessata. La successiva nota del 10 gennaio 2018, recante il definitivo diniego di ammissione, non fa altro che prendere atto delle osservazioni svolte dalla dottoressa Rossi Valenti, nel contraddittorio procedimentale, a sostegno della tesi dell’inapplicabilità del divieto di cui all’art. 18 co. 1 lett. c) della legge n. 240/2010; e il diniego si fonda, espressamente, sulla ritenuta infondatezza di quelle osservazioni, senza che vi sia alcun salto logico-giuridico fra la contestazione iniziale e il contenuto del provvedimento finale: è stata infatti la stessa dottoressa Rossi Valenti a confermare, con le sue osservazioni, l’esistenza del rapporto di parentela con il prof. Alessandro Rossi, legittimando con ciò l’Università a fondare l’esclusione non più sulla mera mancanza del requisito formale della dichiarazione, quanto sulla effettiva sussistenza dei presupposti di operatività del divieto di partecipazione (o, se si preferisce, sul mancato possesso in capo alla ricorrente di uno dei requisiti sostanziali di partecipazione alla procedura).
3. Le considerazioni esposte conducono al rigetto del ricorso in ogni sua domanda.
3.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e condanna la ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 1.500,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2018 con l'intervento dei magistrati:
Manfredo Atzeni, Presidente
Gianluca Bellucci, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore
 Pubblicato il 20/04/2018