#4635 TAR Sardegna, Cagliari, Sez. I, 29 maggio 2017, n. 367

Ricercatore-Attività Assistenziale-Sanzione disciplinare

Data Documento: 2017-05-29
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Una volta correttamente inquadrato l’incarico tra quelli che comportano ex lege il collocamento in aspettativa, il Rettore non può che provvedere di conseguenza, senza necessità -perciò di attendere il parere dell’ente preposto.

Contenuto sentenza
N. 00367/2017 REG.PROV.COLL.
N. 00055/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 55 del 2017, proposto da: 
Giuseppe Pulina, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Avino Murgia, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Ariosto n. 11; 
contro
Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca, Università degli Studi di Sassari, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale di Cagliari, ivi domiciliataria in via Dante n. 23; 
per l'annullamento:
- del provvedimento prot. 2826 del 17 novembre 2016, a firma del Rettore dell'Università degli Studi di Sassari, comunicato in data 18.11.2016, con cui il ricorrente, a far data dal 14.6.2016, è stato collocato in aspettativa senza assegni a norma dell'art. 13 del d.p.r. n. 382/80;
- per quanto occorrer possa, della nota prot. 31171 del 17.11.2016, con cui è stato trasmesso il decreto succitato, nonché del provvedimento 1876716 del Rettore dell'Università.
 Visti il ricorso e i relativi allegati.
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca e dell’Università degli Studi di Sassari.
Viste le memorie difensive.
Visti tutti gli atti della causa.
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2017 il dott. Antonio Plaisant e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 FATTO
Il prof. Giuseppe Pulina, ordinario di Zootecnica Speciale presso il Dipartimento di Agraria dell’Università degli Studi di Sassari con regime a tempo pieno, era stato nominato Commissario Straordinario dell’Ente Foreste della Sardegnacon deliberazione della Giunta Regionale 28 ottobre 2014, n. 43/30.
L’interessato aveva, inoltre, chiesto -ai sensi dell’art. 6 del Regolamento di Ateneo su incompatibilità e cumulo di impieghi-l’autorizzazione a svolgere il citato incarico (retribuito) di Commissario Straordinario, ma il Rettore dell’Ateneo, con nota del 25 novembre 2014, aveva ravvisato una situazione di “incompatibilità” ai sensi dell’art. 13, punto 10, del d.p.r. 11 luglio 180, n. 382, e aveva perciò invitato il prof. Pulina a optare entro tre giorni tra il collocamento d’ufficio in aspettativa e la rinuncia all’incarico di Commissario Straordinario dell’Ente Foreste; a ciò il Rettore aveva fatto seguire il decreto 9 dicembre 2014, n. 3391, con cui aveva espressamente negato il richiesto “nulla osta”.
L’interessato, contestataquesta decisione, non aveva però richiesto di essere messo in aspettativa d’ufficio e aveva continuato a svolgere entrambe le funzioni, proponendo il ricorso R.G. n. 55/2015, che questa Sezione aveva respinto con sentenza 22 aprile 2015, n. 737 (ove sono ampiamente descritte le vicende pregresse sin qui esposte), sulla quale pende tuttora il giudizio d’appello, nell’ambito del quale, peraltro, è stata respinta l’istanza di sospensione in via cautelare proposta dall’appellante, con ordinanza della Sez. VI del Consiglio di Stato 31 luglio 2015, n. 3568.
Con decreto 4 giugno 2015, n. 1478, il Rettore aveva poi collocato il prof. Pulina in aspettativa senza assegni per la durata dell’incarico di Commissario Straordinario dell’Ente Foreste.
Successivamente, in virtù di decreto della Giunta Regionale della Sardegna 14 giugno 2016, n. 34, il prof. Pulina è stato nominato Amministratore unico dell’Agenzia Forestas, nel frattempo subentrata nelle funzioni e nei rapporti giuridici già facenti capo all’Ente Foreste, per effetto della legge regionale 27 aprile 2016, n. 8; a seguito di ciò, con nota del 15 giugno 2016l’interessatoha chiesto al Rettore di essere reintegrato nelle funzioni di professore ordinario, tenuto conto delle funzioni di ricerca, innovazione, trasferimento tecnologico e formazione asseritamente assegnate all’Agenzia, il che sarebbe sufficiente a escludere l’incompatibilità tra il suo incarico di Amministratore e le funzioni di professore universitario; il Rettore non ha però condiviso tale prospettazione e con decreto 17 novembre 2016, n. 2826,lo ha nuovamente collocato in aspettativa senza assegni per tutta la durata dell’incarico di Amministratore Unico dell’Agenzia Forestas.
Avverso tale decreto il prof. Pulina propone il ricorso ora all’attenzione del Collegio, sulla base di censure che saranno esaminate nella parte in diritto.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca e l’Università degli Studi di Sassari, sollecitando la reiezione del ricorso.
Alla camera di consiglio del 15 febbraio 2017, fissata per la discussione dell’istanza cautelare, la trattazione della causa è stata, con il consenso delle parti, rinviata al merito.
Dopo lo scambio di ulteriori scritti difensivi, alla pubblica udienza del 10 maggio 2017 il ricorso è stato definitivamente trattenuto in decisione.
DIRITTO
Con il primo motivo di ricorso si deduce la violazione dell’art. 6, comma 10, della 30 dicembre 2010, n. 240 e dell’art. 6 del Regolamento dell’Università sui casi di divieto di cumulo di incarichi in capo al personale docente.
Secondo il ricorrente quest’ultima norma regolamentare, nel ripetere sostanzialmente quanto già previsto dalla sopra citata norma primaria, consentirebbe espressamente al professore universitario in servizio lo svolgimento di compiti gestionali senza vincolo di subordinazione presso enti pubblici privi di scopo lucrativo, previa autorizzazione del Rettore, che potrebbe essere negata solo ove l’attività esterna possa comportare concreto detrimento alle funzioni proprie della docenza; viceversa nel caso in esame il Rettore ha negato tout courtl’autorizzazione richiesta, in ritenuta applicazione dell’art. 13, comma 1, n. 10, del d.p.r. n. 382/80, che, però, sarebbe stato implicitamente abrogatoproprio dall’art. 6, comma 10, della l. 240/2010: su tali presupposti il Rettore avrebbe dovuto, invece, concedere il richiesto nulla osta, tenuto conto che l’incarico di Amministratore unico dell’Agenzia Forestas non sarebbe incompatibile con le funzioni proprie della docenza, non comportando, tra l’altro, compiti di diretta gestione, attribuiti al Direttore Generale.
La censura non merita accoglimento.
Prima di tutto si osserva che la stessa ripropone, in modo sostanzialmente pedissequo, una doglianza già contenuta nel pregresso ricorso R.G. n. 55/2015, già respinto da questa Sezione con sentenza 27 aprile 2015, n. 737 (confermata in sede cautelare dal Consiglio di Stato: vedi narrativa), alla quale, pertanto, si fa rinvio.
In ogni caso, a ulteriore conferma dell’infondatezzadella relativa prospettazione del ricorrente,anche alla luce del nuovo incarico nel frattempo attribuitogli, si osserva che:
l’art. 13, comma 1, n. 10 del d.p.r. n. 382/1980 impone il collocamento in aspettativa del professore universitario (senza distinguere, peraltro, tra incarichi di docenza a tempo determinato e indeterminato) in caso di “10) nomina alle cariche di presidente, di amministratore delegato di enti pubblici a carattere nazionale, interregionale o regionale, di enti pubblici economici, di società a partecipazione pubblica, anche a fini di lucro. Restano in ogni caso escluse le cariche comunque direttive di enti a carattere prevalentemente culturale o scientifico e la presidenza, sempre che non remunerata, di case editrici di pubblicazioni a carattere scientifico”;
l’Agenzia Forestas è senz’altro un “ente pubblico a carattere regionale”, essendo espressamente definita dal legislatore regionale quale “ente di gestione, di promozione e di supporto tecnico e amministrativo, di ricerca e sperimentazione, nel settore forestale e ambientale… dotata di personalità giuridica di diritto pubblico” e di “potere regolamentare”, nonché di “autonomia statutaria, patrimoniale, contabile e finanziaria” (commi 3 e 4 dell’art. 35 della legge regionale n. 8/2016) ed essendo subentrata “nella titolarità dei rapporti giuridici attivi e passivi” del soppresso Ente Foreste (comma 6 della stessa norma dianzi citata);
l’incarico di Amministratore unico dell’Agenzia, attribuito al prof. Pulina, è a tutti gli effetti equiparabile a quello di “Amministratore delegato” (cui fa testualmente riferimento l’art. 13, comma 1, n. 10 del d.p.r. n. 382/1980), considerato che l’art. 42 della citata l.r. n. 8/2016attribuisce proprio all’Amministratore unico un ruolo spiccatamente gestionale, statuendo che lo stesso “a) verifica la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi e alle priorità strategiche fissate dalla Giunta regionale e dall'Assessore regionale competente in materia di ambiente; b) adotta il bilancio di previsione e le sue variazioni e il conto consuntivo; c) adotta, su iniziativa del direttore generale, la proposta di statuto e i regolamenti dell'Agenzia; d) propone la nomina e la revoca del direttore generale dell'Agenzia; e) conferisce gli incarichi di direzione di servizio secondo i criteri stabiliti nel regolamento di organizzazione; f) assegna le risorse umane, finanziarie e strumentali al direttore generale e verifica il loro utilizzo; g) in caso di inerzia del direttore generale nel compimento degli atti di sua competenza, ovvero in presenza di mancato esercizio del potere sostitutivo in caso di inattività dei dirigenti nell'adozione dei provvedimenti rientranti nelle loro attribuzioni, assegna al direttore generale un termine perentorio entro il quale provvedere; trascorso il termine assegnato, esercita il potere sostitutivo attraverso la nomina di un commissario ad acta; h) su proposta del direttore generale, promuove e resiste alle liti, disponendo in merito alle relative conciliazioni, rinunce e transazioni; i) definisce i criteri generali da seguirsi nella determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi; j) adotta gli atti di disposizione del patrimonio eccedenti l'ordinaria amministrazione, anche di carattere finanziario; k) adotta gli atti di costituzione di società e di altre forme associate e sulla partecipazione a esse; l) adotta gli atti di acquisizione e restituzione dei terreni e degli altri beni immobili; m) cura i rapporti istituzionali con la Regione, con gli organi dello Stato, con le amministrazioni locali, con gli enti e organismi esterni, nel quadro della programmazione generale deliberata dalla Giunta regionale; n) cura le relazioni sindacali”;
né può condividersi l’assunto del ricorrente secondo cui il citato art. 13 del d.p.r. n. 382/1980 sarebbe stato implicitamente abrogato, quanto meno in parte qua, dall’art. 6, comma 10, della legge n. 240/2010, a mente del quale “I professori e i ricercatori a tempo pieno, fatto salvo il rispetto dei loro obblighi istituzionali, possono svolgere liberamente, anche con retribuzione, attività di valutazione e di referaggio, lezioni e seminari di carattere occasionale, attività di collaborazione scientifica e di consulenza, attività di comunicazione e divulgazione scientifica e culturale, nonché attività pubblicistiche ed editoriali. I professori e i ricercatori a tempo pieno possono altresì svolgere, previa autorizzazione del rettore, funzioni didattiche e di ricerca, nonché compiti istituzionali e gestionali senza vincolo di subordinazione presso enti pubblici e privati senza scopo di lucro, purché' non si determinino situazioni di conflitto di interesse con l'università di appartenenza, a condizione comunque che l'attività non rappresenti detrimento delle attività didattiche, scientifiche e gestionali loro affidate dall'università di appartenenza”;
depone, infatti, in senso univocamente opposto la precisazione contenuta al precedente comma 9 dell’art. 6 legge n. 240/2010, secondo cui “Resta fermo quanto disposto dagli articoli 13, 14 e 15 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382”: tale disposizione fa, quindi, espressamente salva l’ipotesi radicalmente ostativa di cui all’art. 13 del d.p.r. n. 380/1982, specificamente rilevante ai fini del presente giudizio, il che, peraltro,si inquadra perfettamente nella condivisibile impostazione giurisprudenziale secondo cui è opportuno evitare il cumulo dell’ufficio presso le Università con altri impieghi o cariche pubbliche o private, a tutela dell’efficienza dell’insegnamento universitario (cfr., Corte Costituzionale 15 luglio 1985, n. 204; Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 luglio 1994, n. 1130);
pertanto anche la disposizione di cui all’art. 6, comma 4, del Regolamento universitario sui casi di incompatibilità -che parrebbe testualmente rimettere al regime dell’autorizzazione gli incarichi “conferiti per lo svolgimento di funzioni didattiche e di ricerca, nonché compiti istituzionali e gestionali senza vincolo di subordinazione presso Enti pubblici e privati senza scopo di lucro…”-deve esserenecessariamente armonizzata con il superiore quadro normativo d’insieme e quindi letta alla luce dell’art. 13 del d.p.r. n. 382/1980, come detto espressamente confermato dall’art. 6 della legge n. 240/2010, secondo cui questo tipo di incarichi comporta necessariamente il collocamento in aspettativa del professore universitario, essendo “già compiuta per legge la valutazione comparativa tra interesse dell'Amministrazione di appartenenza e interesse dell'Amministrazione ad quem, per cui è esclusa ogni discrezionalità della prima in ordine alla possibilità di accordare o meno l'aspettativa, che è invece un <atto dovuto> e va disposto per tutta la durata legale dell'incarico” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 marzo 2004, n. 1056).
Con il secondo motivoil ricorrente deduce la violazione dello stesso art. 13, comma 1, n. 10, del d.p.r. n. 382/1980, nella parte in cui esclude dal regime dell’aspettativa obbligatoria “le cariche comunque direttive di enti a carattere prevalentemente culturale o scientifico”; secondo il ricorrente, infatti, l’Agenzia Forestas soddisferebbe questi ultimi requisiti, avendole la l.r. n. 8/2016attribuito compiti prevalentemente culturali e scientifici, divalorizzazione produttiva, turistico-ricreativa e culturale del patrimonio naturale, di promozione delle produzioni artigianali tipiche di qualità e delle attività forestali e silvo-pastorali, nonché di promozione della ricerca scientifica, sperimentazione, innovazione tecnologica e della cultura nel settore forestale e sostegno delle attività di informazione, sensibilizzazione ed educazione ambientale; anche sotto un profilo più concreto la natura di “ente a carattere prevalentemente culturale o scientifico” dell’Agenzia Forestas troverebbe conferma nel fatto che la stessa già ha attivato numerosi progetti e convenzioni di ricerca con universitàe istituti di ricerca italiani, fornito docenti ad atenei sardi e ospitato per finalità didattiche studenti e dottorandi.
La censura è infondata.
Difatti la possibilità riconosciuta all’Agenzia di perseguire i propri compiti istituzionali (anche) mediante attività scientifiche e di docenzadeve essere valutata alla luce del fatto che alla stessa sono stati affidati anche ben altri compiti -e correlativi poteri- spiccatamente gestionali: basti richiamare, al riguardo, il lungo elenco di funzioni operativo/gestionali che le attribuisce l’art. 37 della l.r. n. 8/2016, in specie:1) svolgimento di tutte le attività strumentali finalizzate alla conservazione del patrimonio, con azioni volte alla tuteladella biodiversità e alla promozione dei vivai conservazionistici, nonché al contrasto ai cambiamenti climatici,attraverso una gestione forestale pianificata, orientata alla preservazione e conservazione della qualità dei sistemiecologici in tutte le loro componenti fisiche e biologiche;2) attuazione di piani, programmi e progetti, in collaborazione con altri soggetti, finalizzati al ripristino funzionale estrutturale dei sistemi forestali in contesti litoranei e dunali;3) diffusione faunistica e gestione dei centri di allevamento e recupero della fauna selvatica;4) attuazione di interventi forestali e fitosanitari;5) espressione di pareri obbligatori sugli interventi previsti da terzi che interessano i beni amministrati, nei casiprevisti dal regolamento generale di organizzazione;b) difesa dei sistemi forestali e silvo-pastorali dai rischi ambientali e, in particolare:1) esecuzione di opere di manutenzione ordinaria e straordinaria dei territori a rischio, opere di difesa del suolo,sistemazione idraulico-forestale, rimboschimento e rinsaldamento in ambiti territoriali soggetti a intensa erosione,rischio di desertificazione e dissesto, ovvero sottoposti a regime vincolistico ai sensi del regio decreto n. 3267 del1923;2) attuazione in tutto il territorio regionale delle attività di protezione civile, con particolare riferimento alle campagneantincendio, alle attività di presidio idraulico e idrogeologico di livello regionale e alla lotta contro i parassiti delle pianteforestali;c) valorizzazione produttiva, turistico-ricreativa e culturale del patrimonio naturale e, in particolare:1) esecuzione di opere finalizzate alla crescita economica e al benessere sociale del territorio agroforestaleattraverso la realizzazione di interventi selvicolturali e di arboricoltura da legno, la valorizzazione economica delleforeste e la promozione dell'impresa forestale in un'ottica di gestione forestale sostenibile, con particolare riferimentoalle filiere foresta-legno e foresta-prodotti non legnosi e filiera foresta-sughero, ivi compresa la regolamentazionedell'utilizzo sostenibile delle risorse ambientali gestite (raccolta di prodotti legnosi e non legnosi, fide e concessioni);2) svolgimento di attività vivaistica forestale anche a fini promozionali nei confronti degli enti pubblici e privatiassicurando la gestione, regolamentazione e registrazione del materiale di propagazione forestale, nei termini esecondo le modalità da definirsi con deliberazione della Giunta regionale;3) svolgimento di attività strumentali finalizzate alla valorizzazione e promozione del patrimonio con azioni volte allatutela del paesaggio, della cultura e tradizioni locali quali i sistemi agro-silvo-pastorali tradizionali e i parchi, ancheattraverso interventi di conservazione e valorizzazione delle infrastrutture rurali;4) realizzazione e manutenzione di aree e parchi attrezzati e di opere finalizzate alla promozione di attività di turismorurale e ricreative, quali infrastrutture per la mobilità lenta, la sentieristica attrezzata e le attività sportive e turistico-ricreativeecocompatibili, nonché tutte le attività collaterali utili per il miglior utilizzo economico di beni, opere e risorsedell'Agenzia;5) promozione della certificazione della gestione forestale, partendo dal livello aziendale per estendersi alladimensione territoriale e favorendo le partnership pubblico-private;6) azione di impulso della crescita e dell'associazione delle imprese forestali e dello sviluppo di consorzi, cooperativee forme utili ad accrescere la sussidiarietà pubblico-privato nel settore forestale per l'attuazione delle politiche e deipiani a livello territoriale;7) promozione delle produzioni artigianali tipiche di qualità e delle attività forestali e silvo-pastorali, condotte secondo icriteri di sostenibilità”.
Si tratta, in sostanza, di un ente strumentale della Regione cui sono stati attribuiti, in misura decisamente prevalente, compiti gestionali e corrispondenti poteri d’intervento, come conferma anche l’art. 35, comma 3, della l.r. n. 8/2016, nel prevedere che “L'Agenzia, quale struttura tecnico-operativa della Regione, è un ente di gestione, di promozione e di supportotecnico e amministrativo”, oltre che “di ricerca e sperimentazione”: si è, dunque, ben lontani dalla figura di “ente a carattere prevalentemente culturale o scientifico” cui è dedicata la previsione derogatoria di cui all’art. 13 del d.p.r. n. 382/1980, che alla predetta natura dell’ente -ove il profilo gestionale/operativo è,per definizione,recessivo- ricollega l’eccezionale possibilità di cumulo tra l’incarico direttivo dell’ente e l’esercizio delle funzioni di docenza, certamente non riscontrabile nel caso in esame.
Con il terzo motivo si deduce la violazione dell’art. 7 del Regolamento universitario sui casi di incompatibilità, per avere il Rettore omesso di trasmettere l’istanza di autorizzazione presentata dal ricorrente alla Commissione per la vigilanza sulle attività esterne dei docenti, affinché la stessa rilasciasse il parere previsto dalla citata norma regolamentare.
La doglianza è infondata, giacché, una volta correttamente inquadrato l’incarico tra quelli che comportano ex lege il collocamento in aspettativa, il Rettore non poteva che provvedere di conseguenza-perciò senza necessità di attendere l’invocato parere- chedel resto, come univocamente emerge dalla stessa rubrica dell’art. 7 del Regolamento,è richiesto soltanto in per gli “Incarichi consentiti previa autorizzazione”, cioè per gli incarichi astrattamente cumulabili con lo svolgimento delle funzioni di docenza.
Per quanto premesso il ricorso è infondato e deve essere respinto, con spese di lite che seguono la soccombenza, come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respingeil ricorsoin epigrafe proposto.
Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore dell’Università degli Studi di Sassari, liquidate in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Caro Lucrezio Monticelli, Presidente
Antonio Plaisant, Consigliere, Estensore
Gianluca Rovelli, Consigliere 
Pubblicato il 29/05/2017