#2072 TAR Puglia, Bari, Sez. III, 14 novembre 2016, n. 1286

Selezione per il conferimento dell’incarico di direzione di struttura complessa convenzionata-Esclusione dalla procedura di personale esterno all’Università

Data Documento: 2016-11-14
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’attività assistenziale, lungi dal rappresentare l’espressione di un duplice rapporto d’impiego, né di un lavoro supplementare o aggiuntivo, è piuttosto uno degli aspetti, tra loro integrati ed inscindibili, con i quali si esprime la professionalità del docente universitario di materie cliniche, che appunto vede l’assistenza come momento integrato ed inscindibile con l’insegnamento e la ricerca.

L’attività di assistenza ospedaliera e quella didattico-scientifica affidate dalla legislazione vigente al personale medico universitario si pongono tra loro in un rapporto che non è solo di stretta connessione, ma di vera e propria compenetrazione, anche in considerazione della natura necessariamente teorico-pratica dell’insegnamento medico, a livello universitario e post universitario. Pertanto non si può consentire la scissione tra l’uno e l’altro settore di attività, con la conseguente creazione di figure di docenti medici destinati ad un insegnamento privo del supporto della necessaria attività assistenziale.

In base alle previsioni di legge, su tutte il D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, e ai conseguenti accordi tra atenei e regioni, le procedure di conferimento degli incarichi di direzione di strutture complesse a conduzione universitaria, diverse da quelle a conduzione ospedaliera, possono legittimamente qualificarsi come procedure valutative “interna” agli atenei, riservate alla partecipazione dei soli professori e ricercatori delle singole università “di riferimento” delle varie aziende ospedaliere. Proprio l’esistenza di un protocollo di intesa sottoscritto da regione e università, con previsione dello svolgimento delle attività assistenziali dei docenti presso l’azienda ospedaliera, radica in capo ai docenti dell’ateneo stipulante una posizione qualificata rispetto al conferimento di un incarico di direzione di struttura complessa a direzione universitaria.

È dall’essere strutturato presso una certa università che scaturisce una posizione qualificata rispetto allo svolgimento di attività assistenziale presso l’azienda ospedaliera con l’ateneo, ma non viceversa. Infatti, è lo svolgimento di attività di didattica e di ricerca a “trainare” l’attività assistenziale (da espletare nell’azienda ospedaliera universitaria di riferimento) e non il contrario.

Contenuto sentenza
N. 01286/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01090/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1090 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Aurelio Portincasa, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Vittorio Nardelli C.F. NRDGNN74B05A662N, Giovanni Lucio Smaldone C.F. SMLGNN74B20A662N, con domicilio eletto presso Giovanni Vittorio Nardelli in Bari alla via Melo Da Bari n. 166; 
contro
Università degli Studi di Bari, in persona del Rettore legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Lucrezia Saracino C.F. SRCLRZ77M69A893A, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari alla piazza Umberto I n. 1; 
Azienda Ospedaliero-Universitaria Consorziale Policlinico di Bari; 
Scuola di Medicina dell'Università Studi di Bari;
nei confronti di
Giuseppe Giudice, rappresentato e difeso dall'avvocato Agostino Meale C.F. MLEGTN66R20A662Z, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari alla via Sagarriga Visconti n. 64; 
per l'annullamento
- della nota del Presidente della Scuola di Medicina, prot. n. 2015/V1D del 23.7.2015, avente ad oggetto "disponibilità a ricoprire l'incarico di Direzione di Struttura complessa a direzione universitaria di Chirurgia Plastica e Ricostruttiva presso l'A.O.U.C. Policlinico di Bari";
- di ogni altro atto al medesimo presupposto, conseguenziale e/o connesso, ancorché non conosciuto;
nonché, con il ricorso per motivi aggiunti:
-della deliberazione Policlinico - Giovanni XXIII nr.1962 del 15/12/2015, con cui veniva conferito al Prof. Giuseppe Giudice l’incarico di Direttore di struttura complessa a direzione universitaria di Chirurgia Plastica e Ricostruttiva presso l’A.O.U.C. Policlinico di Bari per la durata di cinque anni;
-di tutti gli atti della relativa procedura valutativa indetta con bando della Scuola di Medicina dell’08/07/15 prot. nr. 1868/V 1 D e, in particolare, dei verbali delle operazioni delle Commissioni designate, rispettivamente datati 05/08/15 e 28/10/2015 e delle relative valutazioni, del successivo parere espresso in data 11/11/15 dal Consiglio del Dipartimento dell’Emergenza e dei Trapianti di Organo (D.E.T.O.), del verbale del Consiglio della Scuola di Medicina dello stesso 11/11/2015 nonché della non conosciuta nota prot. nr. 86097 III/15 del 02/12/15, richiamata nella prefata D.D.G. Policlinico del 15/12/15, con cui il Magnifico Rettore dell’Università degli Studi di Bari avrebbe proposto al Direttore Generale del Policlinico di Bari l’attribuzione del suddetto incarico in favore del Prof. Giudice;
-nonché, in subordine, del bando datato 8 luglio 2015 per il conferimento dell’incarico vacante di Direzione di Struttura Complessa a Direzione Universitaria di Chirurgia Plastica e Ricostruttiva della A.O.U.C. Policlinico - Giovanni XXIII di Bari, prot. nr. 1868/VID dell’08/07/2015, del “Regolamento per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa a direzione universitaria dell’AOU Policlinico - Giovanni XXIII”, del “Protocollo d’intesa sulla Disciplina dell’integrazione fra attività didattiche, scientifiche ed assistenziali della Facoltà di Medicina e Chirurgia nell’azienda Ospedaliero-universitaria Policlinico di Bari” del 03/09/13 e di ogni altro atto ai medesimi presupposto, consequenziale e/o connesso, ancorché non conosciuto;
nonché con il ricorso incidentale:
del verbale datato 28/10/15 relativo alle operazioni di valutazione dei titoli presentati dai candidati, nei limiti dell’interesse del controinteressato;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti, il ricorso incidentale e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Bari e di Giuseppe Giudice;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2016 la dott.ssa Viviana Lenzi e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Con il ricorso notificato il 28/31 agosto 2015, il prof. Aurelio Portincasa (ordinario di chirurgia plastica e ricostruttiva presso l’Università degli Studi di Foggia) impugna in via principale la nota n. 2015/V1D del 23/07/15, a firma del Presidente della Scuola di Medicina dell’Università degli Studi di Bari, con la quale gli è stato comunicato che la selezione per il conferimento dell’incarico di direzione di struttura complessa a direzione universitaria di chirurgia plastica e ricostruttiva presso l’A.U.O.C. Policlinico di Bari (per la quale il ricorrente aveva fatto domanda di partecipazione) era riservata ai soli professori e ricercatori in servizio presso l’Università di Bari e conferiti in convenzione con l’A.U.O.C. Policlinico di Bari.
Con un unico motivo di ricorso, il Portincasa lamenta l’illegittimità della sua esclusione, non esistendo nella legislazione statale e/o regionale alcun fondamento per la disposta “riserva” in favore di candidati interni all’Università o al Policlinico e, comunque, in mancanza di una siffatta limitazione nel bando.
Anche il bando e il regolamento per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa a direzione universitaria del Policlinico di Bari del 5/5/15 sono stati impugnati, in via subordinata, ove da interpretarsi nel senso che prevedano la suddetta riserva per gli interni.
2. L’Università degli Studi di Bari ha resistito alla domanda, evocando le norme statali di settore da cui si evince che il conferimento di incarichi di direzione di strutture semplici o complesse a direzione universitaria può avvenire solo in favore di professori e ricercatori universitari strutturati presso l’Università di riferimento dell’azienda ospedaliera.
3. Ritenuto prevalente, in sede di comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, l’interesse del ricorrente alla partecipazione alla selezione, l’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza n. 553 del 24/9/15, recante ammissione con riserva alla selezione.
4. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 13/14 gennaio 2016, il prof. Portincasa ha poi impugnato la D.D.G. dell’A.O.U.C. Policlinico di Bari con la quale il candidato prof. Giudice è stato a lui preferito per ricoprire l’incarico di direttore della struttura complessa, lamentando l’iniquità delle valutazioni espresse dalla commissione giudicatrice in relazione ai titoli presentati dai due (unici) candidati. Impugnati all’uopo anche i verbali delle operazioni di valutazione dei titoli, il Prof. Portincasa ha chiesto, in conclusione, di annullare tutti gli atti gravati, compreso quello di conferimento dell’incarico al prof. Giudice e di rettificare la graduatoria finale con conseguente conferimento dell’incarico in suo favore, previa declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con il prof. Giudice.
5. Con ricorso incidentale notificato il 10/2/16, il prof. Giudice (vincitore della selezione) ha impugnato i verbali relativi alle valutazioni dei titoli, lamentando un’illegittima sopravvalutazione dei titoli del candidato Portincasa, all’esito della comparazione con i propri. Ha chiesto, pertanto, di annullare, in parte qua, i predetti atti e ordinare alla commissione di rivalutare i titoli del prof. Portincasa.
6. Da ultimo, con memoria del 23/2/16, l’Università di Bari, ribadita l’infondatezza del ricorso principale, ha resistito anche al ricorso per motivi aggiunti ed a quello incidentale, chiedendo il rigetto di entrambi sulla scorta delle controdeduzioni alla diffida del ricorrente del 21/12/15 formulate dalla commissione valutatrice nel verbale del 9/2/16.
7. Alla pubblica udienza del 6/10/16, sulla conclusione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
8. Il ricorso principale è infondato.
8.1 In proposito, giova riportare lo stralcio di una pronunzia del Consiglio di Stato (sez. VI, sent. 11 maggio 2011 n. 2779) che ha sinteticamemte ricostruito il complesso quadro normativo in cui si iscrive la vicenda in esame: “si rinviene nella legislazione l’affermazione della inscindibilità, o compenetrazione, delle funzioni della didattica, di ricerca e assistenziale per l’esercizio della docenza medica, come peraltro statuito dalla Corte Costituzionale (per tutte: sentenza n. 71 del 2001), e, dall’altro, dalla stessa legislazione emerge che la strutturazione in ambito ospedaliero del docente universitario non è automatica dovendo essere definita nel contesto di rapporti convenzionali tra le Università e, essenzialmente, le Regioni, perché sia armonizzata con le esigenze del Servizio sanitario nazionale. Più specificamente, a fronte dell’art. 1, comma 2, della legge 4 novembre 2005, n. 230, per cui “I professori universitari hanno il diritto e il dovere di svolgere attività di ricerca e di didattica ... i professori di materie cliniche esercitano altresì, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, e ferme restando le disposizioni di cui all’articolo 5 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, funzioni assistenziali inscindibili da quelle di insegnamento e ricerca ...”, ed alla previsione delle equiparazioni disposte con i commi 2 e 4 dell’art. 102 del d.P.R. n. 382 del 1980, deve essere specificamente considerata l’evoluzione della normativa regolante il rapporto tra le Università ed il Servizio sanitario nazionale da cui scaturisce un quadro, come detto, più complesso e articolato. Tale evoluzione normativa si avvia con l’art. 39 della legge n. 833 del 1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, che ha introdotto lo strumento delle convenzioni fra le Regioni e le Università, espressamente indicate come facenti parte dei piani sanitari regionali, per disciplinare “l’utilizzazione da parte delle facoltà di medicina, per esigenze di ricerca e di insegnamento, di idonee strutture delle unità sanitarie locali e l’apporto di queste ultime ai compiti didattici e di ricerca dell’università” e quindi individuare “le strutture delle unità sanitarie locali da utilizzare ai fini didattici e di ricerca, in quanto rispondano ai requisiti di idoneità fissati con decreto interministeriale adottato di concerto tra i Ministri della pubblica istruzione e della sanità”, prevedendo altresì che “le cliniche e gli istituti universitari di ricovero e cura che sono attualmente gestiti direttamente dall’università, fermo restando il loro autonomo ordinamento, rientrino, per quanto concerne l’attività di assistenza sanitaria, nei piani sanitari nazionali e regionali”. Il sistema delle convenzioni è poi richiamato nei commi 1 e 3 dell’art. 102 del d.P.R. n. 382 del 1980 precisando che il personale docente universitario che svolge attività assistenziale opera presso cliniche e istituti ospedalieri di ricovero e cura convenzionati e che con la convenzione è anche stabilito il limite finanziario per la corresponsione della già citata indennità perequativa, “De Maria”, di cui al d.P.R. n. 761 del 1979. La previsione di rapporti convenzionali si traduce poi, con il d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517 (recante disciplina dei rapporti fra il Servizio Sanitario nazionale e le università), in quella della stipulazione di protocolli di intesa fra la Regione e le Università del territorio, con i quali, al fine della migliore offerta, insieme, del servizio sanitario e della formazione universitaria, “L’attività assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali delle università è determinata nel quadro della programmazione nazionale e regionale in modo da assicurarne la funzionalità e la coerenza con le esigenze della didattica e della ricerca”, si indicano i parametri per la individuazione delle attività e delle strutture assistenziali complesse definendo “il volume ottimale di attività ed il numero massimo dei posti letto e di strutture assistenziali anche in rapporto al numero degli studenti....” (art. 1, commi 1 e 2), si prevede che “I professori e i ricercatori universitari, che svolgono attività assistenziale presso le aziende e le strutture di cui all’articolo 2 sono individuate con apposito atto del direttore generale dell’azienda di riferimento d’intesa con il rettore, in conformità ai criteri stabiliti nel protocollo d’intesa tra la regione e l’università relativi anche al collegamento della programmazione della facoltà di medicina e chirurgia con la programmazione aziendale” (art. 5, comma 1). Intervengono, infine, le “Linee guida” per la stipulazione dei protocolli (D.P.C.M. 24 maggio 2001), in cui è precisato che le aziende ospedaliero - universitarie, nonché le altre strutture pubbliche e private assicurano lo svolgimento dell’attività assistenziale di cui si tratta “prevedendo, nella propria organizzazione, attività, strutture semplici, strutture complesse e programmi ...” (art. 2, comma 2). La normativa richiamata stabilisce dunque che all’esigenza dello svolgimento dell’attività assistenziale da parte dei docenti universitari, funzionale alla didattica e alla ricerca, si provvede tramite accordi idonei ad armonizzarla con gli obbiettivi dell’offerta del servizio sanitario e con i criteri di efficienza cui devono conformarsi le relative strutture”.
Già dai richiami contenuti nella sentenza che precede si evince che l’attività assistenziale svolta nelle aziende ospedaliere universitarie completa ed integra l’attività di ricerca e didattica di professori e ricercatori.
8.2 L’assunto trova conferma ulteriore in talune norme del d. l.vo 21 dicembre 1999, n. 517 ("Disciplina dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed università, a norma dell'articolo 6 della legge 30 novembre 1998, n. 419”) che giova riportare:
- Art. 1: L’attività assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali delle università è determinata nel quadro della programmazione nazionale e regionale in modo da assicurarne la funzionalità e la coerenza con le esigenze della didattica e della ricerca, secondo specifici protocolli d'intesa stipulati dalla Regione con le università ubicate nel proprio territorio.
- Art. 2 co. 6: Le aziende di cui ai commi 1 e 2 [aziende ospedaliero-universitarie, n.d.r.] operano nell'ambito della programmazione sanitaria nazionale e regionale e concorrono entrambe sia al raggiungimento degli obiettivi di quest'ultima, sia alla realizzazione dei compiti istituzionali dell’università, in considerazione dell'apporto reciproco tra le funzioni del Servizio sanitario nazionale e quelle svolte dalle facoltà di medicina e chirurgia. Le attività assistenziali svolte perseguono l'efficace e sinergica integrazione con le funzioni istituzionali dell’università, sulla base dei principi e delle modalità proprie dell’attività assistenziale del Servizio sanitario nazionale, secondo le specificazioni definite nel presente decreto.
- Art. 3 co. 2: Nell'atto aziendale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni [che disciplina l’organizzazione ed il funzionamento dell’azienda ospedaliera, n.d.r.], sono altresì disciplinati, sulla base dei principi e dei criteri stabiliti nei protocolli d'intesa tra regione e università, la costituzione, l'organizzazione e il funzionamento dei dipartimenti ad attività integrata e sono individuate le strutture complesse che li compongono, indicando quelle a direzione universitaria.
- Art. 5 co. 2: [..omissis..] Dell'adempimento dei doveri assistenziali il personale universitario risponde al direttore generale. Le attività assistenziali svolte dai professori e dai ricercatori universitari si integrano con quelle di didattica e ricerca. L'obbligo dell'esercizio dell’attività assistenziale per i professori e per i ricercatori è sospeso nei casi di aspettativa o congedo ai sensi degli articoli 12, 13 e 17 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382. [..omissis..]
Sulla scorta di tale quadro normativo è stato efficacemente sostenuto da T.A.R. Lazio, sez III, con sent. 31/12/09 n. 13990 che: “L’attività assistenziale, infatti, secondo il consolidato insegnamento della Corte Costituzionale, lungi dal rappresentare l’espressione di un duplice rapporto d’impiego, né di un lavoro supplementare o aggiuntivo, è piuttosto uno degli aspetti, tra loro integrati ed inscindibili, con i quali si esprime la professionalità del docente universitario di materie cliniche, che appunto vede l’assistenza come momento integrato ed inscindibile con l’insegnamento e la ricerca”.
Ed ancora, in termini: “Invero, come ha chiaramente affermato la Corte costituzionale (vedi sent. n. 71/2001),” l’attività di assistenza ospedaliera e quella didattico- scientifica affidate dalla legislazione vigente al personale medico universitario si pongono tra loro in un rapporto che non è solo di stretta connessione, ma di vera e propria compenetrazione, anche in considerazione…..della natura necessariamente teorico - pratica dell’insegnamento medico, a livello universitario e post universitario…”; pertanto (conclude il Giudice delle leggi) non si può consentire la scissione tra l’uno e l’altro settore di attività, con la conseguente creazione di figure di docenti medici destinati ad un insegnamento privo del supporto della necessaria attività assistenziale” (Consiglio di Stato, sez. III, sent. 29/10/13 n. 5210).
Giova, infine, osservare che ai sensi dell'art. 2 comma 2 lett. c) L. n. 240/2010 ("Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario"): i nuovi statuti degli Atenei debbono tra l'altro contenere: "c) ….la previsione che, ove alle funzioni didattiche e di ricerca si affianchino funzioni assistenziali nell'ambito delle disposizioni statali in materia, le strutture assumano i compiti conseguenti secondo le modalità e nei limiti concertati con la regione di ubicazione, garantendo l'inscindibilità delle funzioni assistenziali dei docenti di materie cliniche da quelle di insegnamento e di ricerca".
8.3 Orbene, venendo al caso in esame, va ribadito, che ai sensi del precitato art. 1 “L’attività assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali delle università è determinata nel quadro della programmazione nazionale e regionale in modo da assicurarne la funzionalità e la coerenza con le esigenze della didattica e della ricerca, secondo specifici protocolli d'intesa stipulati dalla Regione con le università ubicate nel proprio territorio”.
Tra la Regione Puglia e l’Università degli Studi di Bari “Aldo Moro” è stato stipulato – da ultimo – il protocollo di intesa del 3/9/13 concernente l’integrazione tra l’attività di didattica, ricerca ed assistenziale della facoltà di medicina e chirurgia della predetta Università nell’azienda ospedaliero-universitaria Policlinico di Bari, che, ovviamente – per quanto attiene alla disciplina delle prestazioni assistenziali - non può che ritenersi limitata ai soli professori e ricercatori dell’Università stipulante, che conferisce in convenzione all’azienda ospedaliera i propri docenti. Sul punto, questa sezione ha di recente affermato che “il rapporto di lavoro ai sensi dell’art. 63 d. lg. 165/01 è unico e fa capo all’Università. L’attività assistenziale infatti postula un rapporto di servizio fra il medico e l’A.O. direttamente derivante della convenzione sottoscritta dall’ Università e l’A.O. alla quale la prima somministra, per così dire, personale medico” (sent. 26/6/15 n. 953).
Sulla scorta di tale protocollo, la Regione e l’Università di Bari hanno sottoscritto in data 5/5/15 un regolamento (cfr. doc. 9 produzione ricorrente del 26/1/16) per la disciplina del conferimento degli incarichi di direzione di strutture complesse a direzione universitaria (diverse da quelle a conduzione ospedaliera).
L’art. 2 di tale regolamento prevede che l’Università e l’azienda ospedaliera (di seguito, anche solo “A.O.”) individuino ogni anno le strutture complesse a direzione universitaria per le quali si debba procedere alla nomina dei responsabili, tenuto conto della “programmazione sanitaria regionale ... della programmazione didattica dell’Ateneo e dell’eventuale attivazione e/o disattivazione di rapporti convenzionali con altre aziende pubbliche o accreditate del S.S.R.”: la previsione di siffatta attività programmatoria congiunta tra ateneo e A.O. nonché l’espresso richiamo alle esigenze della programmazione didattica dell’ateneo confermano la necessaria provenienza dei direttori di struttura complessa a direzione universitaria dalla università “convenzionata” e non da una qualunque università.
8.4 Ulteriori argomenti a sostegno di tale assunto si rinvengono nella disciplina regionale per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa per la dirigenza medico - sanitaria nelle aziende/enti del servizio sanitario regionale, contenuta nel regolamento regionale n. 24/13.
In particolare, gli artt. 4 e ss. dettano una puntuale regolamentazione della procedura selettiva finalizzata al reclutamento dei responsabili di struttura complessa a conduzione ospedaliera, la cui individuazione avviene ad opera del direttore generale che sceglie il responsabile nell’ambito di una terna di candidati idonei selezionata da un’apposita commissione sulla base dei migliori punteggi attribuiti (in conformità a quanto previsto dall’art. 15 co. 7 bis d. lvo 502/92, come modificato dall’art. 4 d.l. 158/12 nella formulazione modificata dalla legge di conversione n. 189/12).
L’art. 5, significativamente, prevede che la selezione sia oggetto di avviso pubblico da pubblicarsi sul Bollettino Ufficiale della Regione, per estratto sulla Gazzetta Ufficiale e, infine, sul sito aziendale.
Per contro, il successivo articolo 8 disciplina in termini del tutto differenti il conferimento dell’incarico di direzione di struttura complessa a direzione universitaria, stabilendo che: “Le Aziende e gli Atenei interessati individuano congiuntamente, con apposite regolamentazioni, i percorsi procedurali più idonei - nel rispetto dei principi di imparzialità, buon andamento e trasparenza - preordinati all’individuazione del responsabile da nominare”. La nomina è di competenza del direttore generale dell’Azienda Ospedaliero- Universitaria, che vi procede d’intesa con il Rettore, ferme restando le specifiche indicazioni contenute nei protocolli d’intesa Regione-Università, sentito il Dipartimento universitario competente, ovvero, laddove costituita, la competente struttura di raccordo interdipartimentale, sulla base del curriculum scientifico e professionale del responsabile da nominare (cfr. art. 8 co. 1).
Orbene, il già richiamato regolamento stipulato (in attuazione del predetto art. 8) dall’Università di Bari e dall’A.O. Policlinico prevede in sintesi:
- la formulazione di una richiesta da parte del direttore generale dell’A.O. indirizzata al rettore;
- l’avvio della procedura da parte della scuola di medicina dell’Università;
- la pubblicazione del bando sul sito dell’Università e dell’A.O.
Trattasi, a parere del Collegio, di una procedura valutativa “interna” all’Ateneo, riservata alla partecipazione dei soli professori e ricercatori dell’ateneo “di riferimento” dell’A.O.: non a caso, come innanzi evidenziato, l’individuazione delle strutture complesse necessitanti di un responsabile presuppone lo svolgimento di un’attività di programmazione concertata tra A.O. e ateneo.
Né può omettersi di considerare che l’esistenza di un protocollo di intesa sottoscritto dalla Regione e dall’Università di Bari, con previsione dello svolgimento delle attività assistenziali dei docenti presso l’.A.O. Policlinico, radica in capo ai docenti dell’università stipulante una posizione qualificata rispetto al conferimento – nei limiti della dotazione organica dell’A.O. – di un incarico di direzione di struttura complessa a direzione universitaria: prova ne sia anche la previsione dell’affidamento della responsabilità o la gestione di programmi, infra o interdipartimentali finalizzati alla integrazione delle attività assistenziali, didattiche e di ricerca in favore dei professori di prima e seconda fascia ai quali non sia stato possibile conferire un incarico di direzione di struttura semplice o complessa (ex art. 5 co. 4 d. lvo 517/99).
8.5 Né dirimente, in senso contrario, appare la previsione (contenuta sia nel bando che nel regolamento per il conferimento degli incarichi) dell’attribuzione di un punteggio “per la tipologia delle istituzioni in cui sono allocate le strutture presso le quali il candidato ha svolto la sua attività ...”: secondo quanto evidenziato dalla difesa di parte ricorrente in sede di discussione, tale previsione non avrebbe ragion d’essere se, effettivamente, la selezione fosse riservata a docenti tutti necessariamente aventi la medesima “provenienza”.
L’assunto non è condivisibile, in quanto il punteggio ben può riferirsi – piuttosto che all’incarico ricoperto al momento della partecipazione alla selezione – ad incarichi in precedenza eventualmente ricoperti presso altre strutture sanitarie.
8.6 Conclusivamente, va affermato che la preclusione dalla partecipazione alla selezione per i docenti “esterni” all’Università di Bari, benché non oggetto di specifica clausola del bando, può ricavarsi dalle previsioni del regolamento regionale pugliese n. 23/13 (espressamente richiamato nel bando), dai principi contenuti nel d. lvo n. 517/99 (recante la disciplina di rango primario dei rapporti fra Servizio sanitario nazionale ed università), nonché dal regolamento di ateneo del 5/5/15 oggetto di apposita norma di rinvio (cfr. art. 12 del bando).
Sul punto, si osserva in diritto che “in base ad un principio generale applicabile sia ai concorsi pubblici che alle gare d’appalto, le regole in base alle quali si svolge la competizione debbono essere sancite in via preventiva dal bando e dagli atti ad esso eventualmente annessi (nelle gare ad evidenza pubblica al bando si affiancano in genere il disciplinare di gara e il capitolato tecnico). A sua volta, il bando richiama solitamente le norme primarie e secondarie che ugualmente si applicano alla procedura in quanto espressive di regole precettive che la pubblica amministrazione non potrebbe non applicare (sempre con riguardo agli appalti, si pensi alle disposizioni dell’art. 38 del D.Lgs. n. 163/2006 o alle norme sulle certificazioni antimafia, etc.). In questo senso, molto spesso, in assenza di specifici e puntuali richiami da parte del bando, si pone il problema della c.d. eterointegrazione automatica degli atti indittivi, la quale, come è noto, è ammessa solo con riguardo a disposizioni di rango legislativo o regolamentare non derogabili o a principi generali che costituiscono l’in sé delle procedure comparative” (T.A.R. Marche, sez. I, sent. 30/6/16 n. 422, nonché Consiglio di Stato, sez. V, sent. 10/6/15 n. 2844).
8.7 Da quanto innanzi esposto, consegue che non si ravvisano né la prospettata illegittimità (per contrasto con la lex specialis) della gravata nota recante l’esclusione del ricorrente, né quella del bando e del regolamento per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa universitaria, conformi, per quanto innanzi detto, alla normativa statale e regionale di riferimento.
8.8 Va, infine, osservato che non appaiono significative ai fini del decidere le convenzioni versate in atti dal ricorrente, stipulate tra le Università di Bari e Foggia ai sensi dell’art. 6 co. 11 l. 240/10, a mente del quale “I professori e i ricercatori a tempo pieno possono svolgere attività didattica e di ricerca anche presso un altro ateneo, sulla base di una convenzione tra i due atenei finalizzata al conseguimento di obiettivi di comune interesse”.
A detta del ricorrente, proprio a mezzo di simili convenzioni potrebbe disciplinarsi l’espletamento dei compiti di didattica e di ricerca da parte sua, ove risultasse vincitore della selezione per la quale è causa.
L’assunto non convince.
La lettura delle convenzioni versate in atti (di durata annuale e rinnovabile, aventi ad oggetto lo svolgimento di attività di didattica, ricerca e assistenza di taluni professori universitari presso un ateneo diverso da quello di appartenenza) rivela che esse presuppongono l’accordo tra i due atenei interessati, cui accede il consenso del docente, al fine del conseguimento di obiettivi di comune interesse quali il rafforzamento e lo sviluppo di forme di intesa e di cooperazione sul piano scientifico e didattico esistenti tra gli atenei.
Tali convenzioni, inoltre, postulano una valutazione degli atenei interessati in ordine alla compatibilità con i vincoli di bilancio, con la dotazione organica e con il rispetto dei requisiti docenza.
Anche il dato normativo di riferimento rivela che siffatte convenzioni si radicano nella volontà di due atenei finalizzata alla realizzazione di obiettivi comuni, individuati a priori. Non pare, quindi, che la stipula di una convenzione possa prescindere da tale “funzionalizzazione”. Del tutto estraneo a questa logica, in definitiva, sarebbe un accordo tra atenei reso sostanzialmente “obbligatorio” dal previo conferimento ad un docente di funzioni assistenziali presso una azienda ospedaliera non “convenzionata” con l’ateneo di provenienza.
In altri termini, non appare conforme al dato normativo (prima ancora che allo spirito della legge) che un docente universitario, divenuto primario in una A.O. possa pretendere – conseguentemente - di essere incardinato come docente presso altra università che con quell’A.O. è “collegata”.
Può affermarsi, conclusivamente, che è dall’essere strutturato presso una certa università che scaturisce una posizione qualificata rispetto allo svolgimento di attività assistenziale presso l’A.O. “convenzionata” con l’ateneo, ma non viceversa; è lo svolgimento di attività di didattica e di ricerca a “trainare” l’attività assistenziale (da espletare nell’azienda ospedaliera universitaria di riferimento) e non il contrario.
8.9. Per le suesposte ragioni, assorbita ogni altra questione, il ricorso va rigettato.
9. Vanno conseguentemente dichiarati improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, tanto il ricorso per motivi aggiunti quanto quello incidentale proposti avverso atti facenti parte della fase valutativa dei titoli dei candidati.
10. La complessità e novità della questione induce a compensare le spese di lite tra tutte le parti del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi come in epigrafe proposti:
-respinge il ricorso principale;
-dichiara improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse il ricorso per motivi aggiunti e quello incidentale;
-compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Gaudieri, Presidente
Viviana Lenzi, Referendario, Estensore
Cesira Casalanguida, Referendario
Pubblicato il 14/11/2016