#3387 TAR Marche, Ancona, Sez. I, 29 marzo 2018, n. 204

Ricercatore in congedo-Recupero somme

Data Documento: 2018-03-29
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

La borsa di studio, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza amministrativa, “è inidonea a dare luogo non solo ad un rapporto di pubblico impiego, ma anche ad un rapporto di lavoro autonomo, sia perché le prestazioni connesse al godimento di una borsa di studio o di specializzazione non comportano un rapporto di lavoro subordinato tra l’Ente concedente ed il beneficiario della concessione sia perché neppure sussiste nei casi anzidetti l’esercizio di un’attività di lavoro autonomo. Anche se l’esercizio dell’attività del borsista comporta l’esecuzione di prestazioni, queste, per la natura dell’attività svolta, non possono configurarsi come prestazioni lavorative perché la causa della concessione (somministrazione finanziaria intesa a consentire di attendere con una certa tranquillità all’esercizio dell’attività borsistica a chi non espleta attività lavorativa) è ben diversa da quella che caratterizza il rapporto di lavoro” (Cons. Stato, Sez. VI, 18 ottobre 1977, n. 812; Id., 20 ottobre 1981 n. 522; Sez. IV, 30 marzo 1987 n. 196)

Contenuto sentenza
N. 00204/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00389/1996 REG.RIC.
N. 00900/1996 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 389 del 1996, proposto da:
Balducci Alberto, in nome e per conto di Balducci Enrico, in virtù di procura generale da questi rilasciata, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Lucchetti e Alessandro Lucchetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alberto Lucchetti in Ancona, corso Mazzini, 156;
contro
Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona del ministro p.t., e Università degli Studi di Camerino, in persona del rettore p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Ancona, piazza Cavour, 29;
sul ricorso numero di registro generale 900 del 1996, proposto da:
Balducci Enrico, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Lucchetti e Alessandro Lucchetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alberto Lucchetti in Ancona, corso Mazzini, 156;
contro
Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona del ministro p.t., e Università degli Studi di Camerino, in persona del rettore p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Ancona, piazza Cavour, 29;
per l'annullamento
quanto al ricorso n. 389 del 1996
- del decreto rettorale n. 343 del 10 gennaio 1996 di modifica del decreto rettorale n. 455 del 16 febbraio 1995, nella parte in cui il periodo di congedo per motivi di studio viene prorogato senza assegni con sospensione dei compensi relativi alla qualifica rivestita;
quanto al ricorso n. 900 del 1996
- della nota prot. n. 14727 del 25 maggio 1996, con cui il ricorrente, in applicazione del decreto n. 343 del 10 gennaio 1996, è stato invitato a restituire quanto indebitamente riscosso e di tutti gli atti connessi, presupposti o comunque correlati;
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visto gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Università e della Ricerca e dell’Università degli studi di Camerino;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2017 la dott.ssa Simona De Mattia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
I. Con il ricorso R.G. n. 389 del 1996, il signor Balducci Alberto, che agisce, in virtù di procura generale, in nome e per conto del dottor Balducci Enrico - all’epoca dei fatti ricercatore universitario confermato presso la Facoltà di Scienze m.f.n. presso l’Università degli studi di Camerino, già collocato in congedo straordinario con assegni per motivi di studio e ricerche presso il National Institute of Health di Bethesda (USA) con decreto rettorale n. 455 del 16 febbraio 1995 - impugna il decreto del Rettore n. 343 del 10 gennaio 1996; con tale ultimo provvedimento, adottato in modifica del precedente decreto n. 455 del 1995, l’Università degli studi di Camerino ha disposto il collocamento in congedo straordinario senza assegni del dottor Balducci Enrico per motivi di studio e di ricerca, a decorrere dall’1 marzo 1995 e fino al 28 febbraio 1996, autorizzando la Divisione Stipendi dell’Amministrazione al recupero delle somme da questi indebitamente percepite nel periodo dall’1 marzo 1995 al 31 dicembre 1995; ciò in quanto è emerso, dalla documentazione prodotta dall’interessato, che egli avrebbe percepito, durante il suo soggiorno in America, un “salary” di 41.000 dollari, ritenuto dall’Università come un vero e proprio compenso per prestazione lavorativa non assimilabile ad una borsa di studio.
Il medesimo ricorrente impugna, altresì, il decreto del Rettore n. 466 del 24 febbraio 1996, con cui è stata disposta, sempre nei confronti del dottor Balducci Enrico, la proroga del congedo per motivi di studio senza assegni e la sospensione dei compensi relativi alla qualifica rivestita sino al 28 febbraio 1997.
A sostegno del gravame il ricorrente deduce, con il primo motivo, violazione dell’art. 8, comma 4, della legge n. 349 del 1958, assumendo che l’Amministrazione avrebbe male applicato tale disposizione normativa, dal momento che avrebbe considerato, per giungere all’impugnata determinazione, solo la denominazione inglese di “salary” e quindi il mero dato formale, omettendo qualsiasi indagine sull’effettiva natura del rapporto lavorativo intercorrente tra il ricercatore e il National Institute of Health di Bethesda, invece caratterizzato dall’assenza del vincolo della subordinazione e dall’assoluta autonomia dei compiti e dell’organizzazione del lavoro.
Con il secondo motivo, lamenta violazione dei principi in tema di ripetizione dell’indebito e dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, nonché eccesso di potere per difetto di motivazione, per non avere l’Amministrazione esplicitato le ragioni di interesse pubblico che hanno condotto all’adozione dei suddetti provvedimenti.
Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio, per resistere, con atto depositato in data 17 maggio 1996.
I.2. Con il ricorso R.G. n. 900 del 1996 il dottor Balducci Enrico impugna la nota prot. n. 14727 del 25 maggio 1996, con cui, in applicazione del decreto n. 343 del 10 gennaio 1996, è stato invitato a restituire quanto indebitamente riscosso a titolo di assegni per motivi di studio e di ricerca per il periodo dall’1 marzo 1995 al 31 dicembre 1995, in base al precedente decreto rettorale n. 455 del 16 febbraio 1995.
A sostegno del gravame il ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento che prevede il recupero sotto distinti profili, sia in via derivata, in conseguenza dell’illegittimità del decreto rettorale n. 343 del 1996 quale atto presupposto, sia in via propria, data la violazione dei principi in materia di ripetizione dell’indebito (assenza di motivazione in ordine alle ragioni di interesse pubblico sottese, omessa considerazione dell’affidamento ingenerato, buona fede del percipiente e incidenza del recupero sulla sua condizione patrimoniale) e data l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.
Anche in questo giudizio si sono costituite, per resistere, le Amministrazioni intimate, con atto depositato in data 25 settembre 1996.
Con ordinanza n. 458 del 23 agosto 1996 il Tribunale ha respinto l’istanza di concessione di misure cautelari proposta dal ricorrente.
I.3. Alla pubblica udienza del 10 marzo 2017 (ruolo aggiunto) il difensore del dei signori Balducci ha dichiarato la persistenza dell’interesse alla decisione di entrambi i ricorsi; essi sono stati quindi chiamati per la trattazione alla pubblica udienza del 20 dicembre 2017, all’esito della quale sono stati posti in decisione.
II. Preliminarmente il Collegio, rilevata la connessione sia oggettiva che soggettiva dei ricorsi n. 389 del 1996 e n. 900 del 1996, ne dispone la riunione.
III. Partendo dall’esame del primo dei predetti ricorsi, si osserva quanto segue.
III.1. L’art. 8 della legge n. 349 del 1958 prevede testualmente: “Il Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica può, per giustificate ragioni di studio o di ricerca scientifica, concedere all'assistente, sentita la competente Facoltà, un congedo straordinario per la durata di un anno solare, prorogabile sino a due anni” (comma 3). “Durante tale periodo l'assistente conserva il trattamento economico di cui è provvisto, qualora non fruisca, ad altro titolo, di assegni in misura corrispondente al trattamento medesimo; conserva, altresì, il trattamento economico in godimento, qualora sia provvisto di borse di studio o premi” (comma 4).
Il ricorrente sostiene che l’Amministrazione avrebbe violato, in particolare, detto ultimo comma della disposizione appena citata, perché non avrebbe considerato che il “salary”percepito dal dottor Balducci presso l’Istituto di ricerca di Bethesda sarebbe in realtà una borsa di studio, come tale compatibile con il trattamento economico già in godimento.
L’assunto non può essere condiviso.
Ed invero, il trattamento economico percepito dal dottor Balducci presso il National Institute of Health di Bethesda, a prescindere dalla natura subordinata o meno del rapporto di lavoro, è corrisposto a titolo di compenso per l’attività di ricerca da questi svolta sotto forma di prestazione lavorativa, come può evincersi dalla documentazione allegata dallo stesso ricorrente in entrambi i ricorsi in esame. La connotazione di “prestazione lavorativa” dell’attività svolta dal Balducci esclude la natura di borsa di studio del compenso ricevuto e quindi non consente l’applicabilità, alla fattispecie, dell’art. 8, comma 4, ultimo capoverso, della legge n. 349 del 1958, ma implica l’applicazione del primo capoverso della medesima disposizione (“Durante tale periodo l'assistente conserva il trattamento economico di cui è provvisto, qualora non fruisca, ad altro titolo, di assegni in misura corrispondente al trattamento medesimo”), in base al quale il trattamento economico in godimento all’assistente non può essere conservato qualora questi fruisca di assegni in misura corrispondente ad altro titolo.
La borsa di studio, infatti, anche secondo quanto affermato dalla giurisprudenza amministrativa, “è inidonea a dare luogo non solo ad un rapporto di pubblico impiego, ma anche ad un rapporto di lavoro autonomo, sia perché le prestazioni connesse al godimento di una borsa di studio o di specializzazione non comportano un rapporto di lavoro subordinato tra l'Ente concedente ed il beneficiario della concessione sia perché neppure sussiste nei casi anzidetti l'esercizio di un'attività di lavoro autonomo. Anche se l'esercizio dell'attività del borsista comporta l'esecuzione di prestazioni, queste, per la natura dell'attività svolta, non possono configurarsi come prestazioni lavorative perché la causa della concessione (somministrazione finanziaria intesa a consentire di attendere con una certa tranquillità all'esercizio dell'attività borsistica a chi non espleta attività lavorativa) è ben diversa da quella che caratterizza il rapporto di lavoro (C.d.S., Sez. VI, 18 ottobre 1977, n. 812; 20 ottobre 1981 n. 522; Sez. IV, 30 marzo 1987 n. 196)” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 ottobre 2008 n. 5432; nello stesso senso, Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 ottobre 1996, n. 1178).
Nel caso in esame, invece, avuto riguardo alle modalità di svolgimento dell’attività di ricerca del ricorrente per come descritte in ricorso e per come emergono dagli atti, nonché all’entità del compenso percepito in relazione ad essa, non può dirsi che detto compenso sia assimilabile ad una borsa di studio nel senso innanzi precisato, come correttamente ritenuto dall’Università di Camerino.
III.2. Posto quanto sopra, legittimi si rivelano gli atti impugnati, anche nella parte in cui dispongono il recupero delle somme indebitamente percepite dal Balducci.
La giurisprudenza, in tema di recupero da parte dell’Amministrazione di somme indebitamente erogate in favore dei propri dipendenti, afferma da tempo i seguenti principi:
- il recupero dell'indebito da parte dell'Amministrazione è atto dovuto privo di valenza provvedimentale e, come tale, non richiede una specifica motivazione, atteso che l'interesse pubblico è in re ipsa; ciò in quanto, a prescindere dal tempo trascorso, l’esborso di denaro pubblico senza titolo produce di per sé un danno per l’erario, sicché nel conflitto tra l'interesse del percipiente alla conservazione dell'indebito e quello pubblico alla buona e corretta amministrazione prevale, senz'altro, quest'ultimo (ex multis, T.A.R. Roma (Lazio), sez. I, 3 novembre 2016, n. 10882; T.A.R. Roma (Lazio), sez. II, 2 settembre 2015, n. 10998 e 31 agosto 2015 n. 10968);
- né costituiscono ostacolo al recupero la buona fede e l'affidamento del privato nel percepire somme a lui non dovute, atteso che l'Amministrazione è obbligata a recuperare le somme indebitamente erogate ai propri dipendenti, in ossequio sia al dovere sancito dall’art. 2033 c.c., sia in omaggio al principio di buon andamento della P.A. stabilito dall'art. 97 Cost. (ex multis, T.A.R. Palermo (Sicilia), sez. I, 22 luglio 2015, n. 1849). Ferma, quindi, la doverosità del recupero, è fatto salvo l'onere di procedervi in modo tale da non incidere sulle esigenze di vita del percipiente in caso di sua buona fede, ad esempio attraverso una rateizzazione (Consiglio di Stato, sez. V, 20 marzo 2000, n. 1515 e Consiglio di Stato, sez. V, 22 ottobre 1997, n. 1174);
- inoltre, la mancata comunicazione dell'avvio del procedimento amministrativo, proprio per la natura di atto vincolato del recupero di somme erroneamente corrisposte dall'Amministrazione, non costituisce causa di illegittimità dell'atto stesso, ferma restando la possibilità per l'interessato di contestare errori di conteggio e la sussistenza dell'indebito, nonché di chiedere, nel termine di prescrizione, la restituzione di quanto trattenuto; la mancanza di detta comunicazione, quindi, non influisce sulla debenza o meno delle somme né sulla possibilità di difesa del destinatario (Consiglio di Stato, sez. V, 30 dicembre 2015, n. 5863).
IV. Le suesposte argomentazioni valgono a sostenere l’infondatezza sia del ricorso n. 389 del 1996, sia del ricorso n. 900 del 1996, quest’ultimo avente ad oggetto l’impugnazione della nota n. 14727 del 25 maggio 1996, con cui l’Università di Camerino, in attuazione del decreto rettorale n. 343 del 1996 (quale atto presupposto), ha invitato il signor Balducci Enrico alla restituzione di quanto indebitamente percepito. Rispetto a detta nota, infatti, non sussistono né i vizi di illegittimità derivata lamentati dal ricorrente, né i vizi propri dallo stesso censurati, alla luce dei principi giurisprudenziali innanzi citati.
Giova solamente aggiungere, ad ulteriore conferma della legittimità degli atti impugnati, che l’Amministrazione, nella medesima nota, ha altresì invitato l’interessato a formulare una proposta di adempimento, anche mediante rateizzazione, in alternativa al pagamento in un’unica soluzione, così assolvendo anche all’onere di procedere al recupero in modo tale da non incidere sulle esigenze di vita del percipiente, stante la sua buona fede.
V. In conclusione, i suddetti ricorsi sono infondati e vanno respinti.
VI. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di entrambi i giudizi tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi R.G. n. 389 del 1996 e R.G. n. 900 del 1996:
- ne dispone la riunione;
- li respinge;
- compensa tra le parti le spese di entrambi i giudizi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Giovanni Ruiu, Consigliere
Simona De Mattia, Consigliere, Estensore
 Pubblicato il 29/03/2018