#4585 TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 2 maggio 2019, n. 987

Accesso a numero programmato corsi a numero chiuso-Fisioterapista

Data Documento: 2019-05-02
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

La disciplina del riconoscimento di competenza delle Università, la Convenzione di Lisbona, ratificata in Italia con legge 11 luglio 2002, n. 148, stabilisce che: “I possessori di titoli di studio rilasciati da una delle Parti su richiesta dell’organismo preposto, avranno adeguato accesso ad una valutazione di tali titoli di studio»; e «Al riguardo non saranno effettuate discriminazioni per alcun motivo, quali sesso, razza, colore, disabilità, lingua, religione, opinioni politiche o di altra natura, origini nazionali, etniche o sociali, appartenenza a minoranze nazionali, proprietà, nascita o altro stato civile, ovvero per motivi di altro genere non attinenti al valore del titolo di studio del quale si chiede il riconoscimento. Per garantire tale diritto, ogni Parte si impegna ad adottare i provvedimenti atti a valutare adeguatamente una richiesta di riconoscimento dei titoli di studio esclusivamente sulla base delle conoscenze e delle competenze acquisite”.

Contenuto sentenza
N. 00987/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00293/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 293 del 2018, proposto da 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Ferraro e Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Milano, via Larga n. 23; 
contro
Università degli Studi Pavia, in persona del Rettore, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata ex lege in Milano, via Freguglia n. 1; 
per l'annullamento
- del decreto n. 3121/2017 dell’1.12.2017 del Presidente della classe delle lauree sanitarie e della riabilitazione, avente ad oggetto: “Corso di Laurea in Fisioterapia: Esecuzione della Sentenza del Tar per la Lombardia n. 2029/2017 – Sig. [rectius dott.] -OMISSIS-”, trasmesso allo scrivente difensore a mezzo pec in data 1.12.2017;
- del provvedimento di estremi ignoti con il quale il Consiglio Didattico ha ratificato il suddetto decreto n. 3121/2017 dell’1.12.2017, ove adottato;
- di ogni altro atto pregresso, consequenziale e connesso in quanto lesivo degli interessi del ricorrente, ivi compresi eventuali atti regolamentari che limitano i crediti formativi attribuibili a titoli conseguiti in Italia o all’estero;
nonché, per l’accertamento dei crediti formativi attribuibili al titolo di laurea conseguito dal dott. -OMISSIS- presso l’Università di Opole in Polonia;
nonché per il risarcimento del danno ingiusto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi Pavia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2019 la dott.ssa Concetta Plantamura e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1) Con istanza depositata in data 7.8.2015 il ricorrente ha richiesto (per l’a.a. 2015/2016) l’iscrizione al terzo anno del corso di laurea in Fisioterapia presso l’Università degli Studi di Pavia nonché la riconversione creditizia di tutti i titoli accademici, di studio e professionali conseguiti ed allegati all’istanza medesima.
Il 6.11.2015 l’Università ha respinto la richiesta, omettendo la valutazione dei titoli.
Con sentenza n. 1441 del 19/7/2016 questo Tribunale ha accolto il ricorso avverso il predetto diniego, condannato l’Università a esprimersi nuovamente sull’istanza (l’Amministrazione ha appellato la sentenza n. 1441/2016 ed è tutt’ora pendente il giudizio n. 2017/1918, con udienza pubblica fissata al 21/5/2019).
Con nota del 28.7.2016 il Dirigente dell’area didattica dell’Università di Pavia ha comunicato l’avvenuta immatricolazione del ricorrente al terzo anno del corso di laurea in Fisioterapia, per effetto del decreto rettorale n. 1308/2016, chiedendo all’istante di produrre ulteriore documentazione.
L’11.10.2016, con decreto d’urgenza n. 97, il Presidente della classe delle lauree n. 2/SNT – Professioni sanitarie della Riabilitazione ha stabilito che l’esponente avrebbe dovuto sostenere nuovamente quasi tutti gli esami del primo e del secondo anno di corso (venivano assegnati 49 CFU sui 180 crediti complessivi del triennio ed imposta la frequenza di 1.500 ore di tirocinio dislocate su tre anni).
Il titolo di studio straniero non è stato considerato ai fini della riconversione.
Con decreto rettorale n. 119, del 2.12.2016, è stato riformato il decreto n. 97/2016, “al fine di consentire l’effettiva ammissione al terzo anno di corso di laurea in fisioterapia del sig. -OMISSIS-, anche alla luce del titolo straniero conseguito dal suddetto presso l’Università Politechnika Opole (Polonia)”.
Su quest’ultimo enunciato è intervenuto il patrocinio ricorrente chiarendo (a pagina 5 del ricorso in epigrafe) che, pur riconoscendosi ottemperato il credito formativo cumulato relativo ai primi due anni di corso “sulla base di un orientamento giurisprudenziale consolidato in materia” (così, il citato decreto n. 119/2016), «nessun credito formativo» è stato riconosciuto, fra l’altro, per il titolo di laurea conseguito in Polonia.
Con ricorso per ottemperanza iscritto al numero di ruolo generale 164/2017 l’esponente è, quindi, nuovamente insorto, ottenendo, all’esito del relativo giudizio, la sentenza n. 2029, del 26.10.2017, notificata in data 29.11.2017, con cui questo TAR ha assegnato all’Università “il termine di 30 giorni per rinnovare la valutazione, tenendo conto del titolo estero e degli altri titoli non espressamente valutati, assegnando un punteggio analitico e motivando in merito”.
Con nota dell’1.12.2017 è stato trasmesso il decreto n. 3121, dell’1.12.2017, che ha così disposto:
- “di non procedere ad alcuna convalida del titolo di laurea magistrale "Magister Fizjoterapia" conseguito dal Sig. -OMISSIS-, dal momento che le materie sostenute per il conseguimento del titolo estero ed i probabili settori scientifico disciplinari di appartenenza non sono compresi all'interno del Regolamento del corso di studio in Fisioterapia abilitante all'esercizio della professione;” e
- “di non riconoscere il tirocinio svolto dal sig. -OMISSIS- come descritto nel Diploma Supplement, in quanto non effettuato presso una struttura sanitaria accreditata come richiesto dalla normativa italiana, bensì presso una struttura socio sanitaria” (così, il decreto citato, allegato da entrambe le parti sub doc. n. 1).
Nessun provvedimento è stato assunto con riguardo agli “altri titoli non espressamente valutati”, di cui alla sentenza n. 2029/2017.
2) L’esponente è insorto avverso il decreto n. 3121/2017 sia col presente ricorso impugnatorio, affidato a tre motivi, che col ricorso in ottemperanza, rubricato al n. 295/2018 r.g., tuttora pendente.
2.1) Più in dettaglio, con il primo motivo l’esponente ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del regolamento didattico del corso di studi in fisioterapia e degli artt. 49 e 51 del regolamento didattico di ateneo, nonché l’eccesso di potere per contraddittorietà, palese illogicità, irragionevolezza manifesta e arbitrarietà, il Collegio osserva quanto segue.
Premette, al riguardo, l’istante come il corso di laurea in fisioterapia, così come da Regolamento Didattico (Coorte anno accademico 2014/2105) sia articolato su tre anni e preveda l’ottenimento di 60 CFU per il primo anno di corso, di 61 per il secondo e di 59 per il terzo (180 CFU complessivi). Quanto ai tirocini, della durata totale di 1.500 ore, essi attribuiscono, nel complesso, 60 CFU.
Riferisce ancora il medesimo patrocinio come, con istanza del 17.7.2014 il ricorrente abbia richiesto al Ministero della Salute il riconoscimento del titolo professionale di “Magister Fizjoterapia” conseguito presso il Politecnico di Opole in esito ad un percorso universitario articolato su 3 più 2 anni (ove, sulla base dei titoli posseduti, era stato ammesso direttamente al biennio). Ebbene, a riscontro dell’istanza in parola l’interpellato Ministero, con decreto del Direttore Generale dell’Ufficio IV del 17.2.2015, avrebbe richiesto, ai fini del riconoscimento del titolo estero, l’espletamento di un tirocinio integrativo della durata di 750 ore e del valore complessivo di 30 CFU. Ne consegue, allora, ad avviso del ricorrente, che il decreto ministeriale predetto avrebbe attribuito al titolo straniero un totale di 150 CFU (180 - 30 = 150).
Il Ministero della Salute avrebbe, in altri termini, consentito al ricorrente di ottenere l’equiparazione del titolo straniero a quello italiano a fronte, a sua scelta, di un tirocinio di adattamento di 750 ore, pari a 30 CFU, da svolgersi presso un polo formativo universitario (e da suddividere nelle seguenti discipline: neurologia, cardiorespiratoria, riabilitazione geriatrica e riabilitazione oncologia), oppure, del superamento di una prova attitudinale nelle medesime predette discipline.
Secondo la prospettazione dell’esponente, da quanto sin qui riportato, non potrebbe non cogliersi un’evidente contraddizione, tra la valorizzazione del titolo estero operata dal Ministero della Salute e quella dell’Università di Pavia, che, invece, non ha riconosciuto al titolo medesimo l’idoneità per la riconversione di alcun credito formativo.
Il decreto impugnato, prosegue lo stesso patrocinio, contraddice, altresì, la stessa dichiarazione di valore rilasciata dall’Ambasciata d’Italia in Polonia, che considera “la valutazione del titolo di laurea magistrale Magister Fizjiterapia conseguito dal sig. -OMISSIS-, titolo corrispondente ad una laurea di II livello presso l’ordinamento universitario italiano così come si deduce dalla Dichiarazione di Valore rilasciata dall’Ambasciata d’Italia di Varsavia”.
2.2) Con il secondo motivo, il ricorrente ha poi dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 1, legge n. 42/1999, la violazione e falsa applicazione del d.M. 27.7.2000 MIUR, la violazione e falsa applicazione della l. 148/2002, di ratifica della Convenzione di Lisbona dell’11.4.1997, la violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del d.M. 270/2004, la violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3, legge n. 241/1990, la violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 51 del Regolamento Didattico di Ateneo e degli artt. 15, 16 e 17 del Regolamento Didattico del Corso di laurea in Fisioterapia, la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., nonché l’eccesso di potere per contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione e comunque perplessa motivazione, arbitrarietà.
Il provvedimento in contestazione sarebbe arbitrario, in quanto non darebbe in alcun modo conto delle concrete ragioni poste a sostegno della scelta di ritenere privo di qualsivoglia valore il diploma di laurea magistrale in fisioterapia conseguito in Polonia, affidandosi, la motivazione in esso riportata, ad una valutazione di probabilità circa l’attinenza delle aree disciplinari che caratterizzano la laurea quinquennale polacca a quelle dell’omologo corso italiano.
Lo sviato (oltreché del tutto irragionevole ed anacronistico, soprattutto nell’ambito delle professioni sanitarie) intento protezionista dell’Università degli Studi di Pavia sarebbe, poi, evidente e non potrebbe che condurre all’annullamento degli atti gravati. Ciò, anche in ragione del contrasto sia con il Regolamento Didattico di Ateneo (artt. 49 e 51), sia con il Regolamento Didattico del Corso di Laurea in Fisioterapia (artt. 15 e ss.), che impongono la valutazione dei titoli e delle esperienze curriculari dello studente a fini di riconversione creditizia.
Anche la motivazione posta a sostegno dell’atto gravato sarebbe di fatto carente e, comunque, perplessa, in quanto affidata ad un giudizio probabilistico circa la corrispondenza delle aree disciplinari polacche con quelle italiane, incompatibile con i canoni della buona amministrazione e con i vincoli motivazionali posti a carico dell’autorità procedente.
Ciò, specie tenuto conto che il ricorrente avrebbe, dal canto proprio, adempiuto a tutte le richieste documentali formulate dall’Amministrazione, depositando sia il diploma c.d. supplement sia i programmi tradotti di tutti i corsi di studio che hanno caratterizzato il biennio di frequenza presso l’Università di Opole.
Sotto un’ulteriore prospettiva, poi, il decreto n. 3121/2017 sarebbe anche gravemente discriminatorio, atteso che al dott. -OMISSIS-, massofisioterapista laureato all’estero in fisioterapia sarebbe stato riservato lo stesso trattamento che l’Università ha adottato con riguardo alla posizione del dott. Germano, massofisioterapista non in possesso di titolo straniero.
2.3) Con il terzo motivo si lamenta, infine, l’erroneità del provvedimento per travisamento dei fatti, illogicità manifesta, irragionevolezza, nonché, l’illegittimità dello stesso per violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 51 del Regolamento Didattico di Ateneo e degli artt. 15, 16 e 17 del Regolamento Didattico del Corso di laurea in Fisioterapia.
L’erroneità del decreto risiederebbe, spiega l’istante, nella parte in cui dispone di “non riconoscere il tirocinio svolto dal sig. -OMISSIS- descritto nel Diploma Supplement, in quanto non effettuato presso una struttura sanitaria accreditata come richiesto dalla normativa italiana”. Il Presidente del Corso di laurea in fisioterapia, prosegue il ricorrente, non avrebbe alcuna competenza a sindacare la validità dell’esperienza formativa da lui stesso maturata ai fini del conseguimento del titolo estero.
Più in generale, ad avviso del medesimo patrocinio, l’Università di Pavia non potrebbe pretendere che gli Atenei esteri si conformino alla disciplina italiana, pena l’impossibilità di valutare l’attività formativa da questi effettuata. I centri polacchi specializzati in riabilitazione fisioterapica presso i quali il ricorrente ha svolto l’attività di tirocinio non possono essere accreditati con il servizio sanitario nazionale “come richiesto dalla normativa italiana” (così il decreto impugnato). Sotto tale profilo, quindi, la motivazione addotta dall’Università a sostegno del provvedimento impugnato è evidentemente pretestuosa e frutto dell’anacronistico ed indimostrato pregiudizio circa la superiorità delle strutture sanitarie locali. Si insiste, quindi, affinché tutte le attività lavorative e formative svolte dal ricorrente trovino spazio nell’ambito della valutazione sulla riconversione creditizia, ivi incluse quelle effettuate presso strutture nazionali non convenzionate. Il secondo punto del decreto impugnato si porrebbe peraltro in stridente contraddizione con quanto in precedenza deliberato dal Consiglio Didattico, che alle attività lavorative e professionali svolte dal dott. -OMISSIS- aveva attribuito 7 CFU (con il decreto n. 97/2016).
Sotto il profilo fattuale, il giudizio probabilistico che ha condotto ad escludere qualsivoglia forma di riconversione dei crediti maturati all’estero dal dott. -OMISSIS- sarebbe del tutto travisato e frutto della presa di posizione incomprensibilmente oppositiva dei competenti organi dell’Università di
Pavia. A conferma di ciò, l’esponente richiama l’attenzione sul confronto fra i programmi in essere presso l’ateneo pavese e quelli dell’Università di Opole, con annesso diploma supplement, per concludere che il titolo universitario polacco, rilasciato a completamento di un corso di laurea articolato su cinque anni (3 + 2), sarebbe comunque idoneo a coprire integralmente i crediti formativi relativi all’intero ciclo di studi italiano, come confermato dal riconoscimento operato dal Ministero della Salute, di ben 150 CFU sui 180 complessivi.
3) Si è costituita l’intimata Università, controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie. Riferisce, in particolare, la resistente che, al fine di dare esecuzione alla sentenza 2029/2017, che imponeva di rivalutare la carriera del ricorrente entro la cornice individuata dal Tribunale giudicante, l'organo didattico dell'Ateneo a ciò deputato vi ha provveduto con il decreto di urgenza adottato dal Presidente del Consiglio Didattico del Corso di Laurea delle Professioni Sanitarie della riabilitazione n. 3121-2017 del 1° dicembre 2017, successivamente ratificato dal Consiglio didattico nella seduta del 19 dicembre 2017.
In precedenza, e precisamente in data 28.7.2016, si rammenta come il Rettore - con decreto n.1308/2016 – in esecuzione della sentenza n. 1441/2016, abbia autorizzato l'ammissione del dott. -OMISSIS- al terzo anno del Corso di Laurea in Fisioterapia, senza previo superamento del test di ingresso e, nel contempo, abbia demandato al Consiglio Didattico competente la valutazione della carriera del -OMISSIS-, nei limiti di quanto stabilito dalla normativa in vigore, al fine della riconversione creditizia delle attività formative e lavorative dallo stesso dichiarate e/o certificate.
Sennonché, puntualizza sempre la medesima difesa, l’attività di riconversione creditizia attiene alla potestà discrezionale dell’Amministrazione e, come tale, essa è sindacabile dall’Autorità Giurisdizionale solamente laddove violi i principi dell’azione amministrativa previsti ex art. 97 Cost., il principio di ragionevolezza e tutti quei principi che trovano la propria fonte nel diritto comunitario. In tale direzione, l’Avvocatura richiama la recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria, di cui alla sentenza n. 16/2018, a tenore della quale “non può non riconoscersi come la riconversione creditizia sia espressione discrezionale dell’università e quindi lo scrutinio del giudice amministrativo deve contenersi nell’ambito della illogicità manifesta o irrazionalità”.
4) Con memoria notificata il 26/4/2018 e depositata il giorno successivo, l’esponente ha esteso l’impugnazione alla delibera di ratifica del decreto 3121/2017, intervenuta ad opera del Consiglio Didattico nella seduta del 22.12.2017, depositata in atti da parte resistente il 28.2.2018, ritenuta affetta in via derivata dai medesimi vizi del decreto 3121.
5) Alla camera di consiglio del 6 marzo 2018 la Sezione, con ordinanza n. 336, ha fissato l’udienza di merito ex art. 55, co. X c.p.a. per la seconda udienza pubblica del mese di gennaio 2019.
6) All’ udienza pubblica del 22 gennaio 2019 la causa, presenti gli avvocati F. Ferraro per la parte ricorrente e A. Pastorino Olmi per l'Università, è stata trattenuta in decisione.
7) Preliminarmente, giova chiarire come nel giudizio in epigrafe si controverta unicamente in ordine alla legittimità della valutazione del titolo di "Magister Fizjoterapia”, conseguito dall’esponente in Polonia, così come effettuata dall’Università di Pavia, col decreto n. 3121/2017.
Il chiarimento s’impone, tenuto conto delle considerazioni spese, specie da parte resistente, in ordine ai vari decreti adottati dall’Ateneo pavese (n. 1308/2016, n. 97/2016 e n. 119/2016) ai fini della riconversione creditizia dei titoli allegati all’istanza d’iscrizione al terzo anno del 7/8/2015, al fine di dimostrare l’ottemperanza del medesimo Ateneo al dictum contenuto nella citata sentenza n.1441/2016.
Qui, preme ribadire, non sono state sollevate questioni di nullità per violazione o elusione di giudicato - questioni affrontate, per vero, dall’istante in altra sede (ricorso n. 295/2018 r.g.) - ma è stato chiesto l’annullamento del solo decreto n. 3121/2017 (e della relativa ratifica) in quanto ritenuto affetto da illegittimità, sotto plurimi profili.
7.1) Nel merito del ricorso, principiando dal primo motivo, con cui si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del regolamento didattico del corso di studi in fisioterapia e degli artt. 49 e 51 del regolamento didattico di ateneo, nonché l’eccesso di potere per contraddittorietà, palese illogicità, irragionevolezza manifesta e arbitrarietà, il Collegio osserva quanto segue.
Il motivo è, nei sensi e nei termini di seguito specificati, fondato.
Ai sensi dell’art. 49 del Regolamento Didattico dell’Università degli Studi di Pavia, «I titoli accademici conseguiti presso università straniere possono essere riconosciuti ai fini della prosecuzione degli studi ai sensi della legge 21 luglio 2002, n. 148», specificandosi, altresì, come - ai fini del «Riconoscimento delle attività formative svolte presso università straniere» - ciò che rileva è la «coerenza dei percorsi svolti» (cfr. art. 51 dello stesso Regolamento).
Orbene, ai sensi della L. 11/07/2002, n. 148, la competenza per il riconoscimento dei titoli di studio stranieri, ai fini dell'accesso all'istruzione superiore, del proseguimento degli studi universitari e del conseguimento dei titoli universitari italiani, è attribuita alle Università (a differenza, come si vedrà, della competenza al riconoscimento dei medesimi titoli «per finalità diverse» che è operata «da Amministrazioni dello Stato», ex art. 5 legge citata).
Quanto alla disciplina del riconoscimento di competenza delle Università, la Convenzione di Lisbona, ratificata in Italia con legge 11/07/2002, n. 148, stabilisce che: «I possessori di titoli di studio rilasciati da una delle Parti su richiesta dell'organismo preposto, avranno adeguato accesso ad una valutazione di tali titoli di studio»; e «Al riguardo non saranno effettuate discriminazioni per alcun motivo, quali sesso, razza, colore, disabilità, lingua, religione, opinioni politiche o di altra natura, origini nazionali, etniche o sociali, appartenenza a minoranze nazionali, proprietà, nascita o altro stato civile, ovvero per motivi di altro genere non attinenti al valore del titolo di studio del quale si chiede il riconoscimento. Per garantire tale diritto, ogni Parte si impegna ad adottare i provvedimenti atti a valutare adeguatamente una richiesta di riconoscimento dei titoli di studio esclusivamente sulla base delle conoscenze e delle competenze acquisite».
Ebbene, avuto riguardo alla documentazione prodotta dall’istante a sostegno della propria domanda di valutazione del titolo (allegati sub docc. 8, 20 e ss. e 32 della produzione ricorrente), non si comprendono le ragioni del mancato riconoscimento di alcun credito in relazione agli esami sostenuti in Polonia per il conseguimento del titolo di Magister Fizjoterapia.
Contrariamente a quanto affermato dal patrocinio resistente, l’iscrizione del ricorrente al terzo anno del CDL di Fisioterapia, peraltro disposta in virtù di decreti (nn. 97 e 119 del 2016) precedenti a quello qui gravato, non risulta affatto poggiare sulla valutazione anche del titolo straniero, come del resto confermato, ora, dal tenore dello stesso decreto n. 3121/2017.
Ebbene, tale negativa valutazione, oltre a non essere adeguatamente motivata, per le ragioni che saranno di seguito evidenziate, si pone in contraddizione con la valorizzazione che del medesimo titolo estero ha operato il Ministero della Salute, nel decreto del 17.2.2015 (allegato sub doc. 15 della produzione ricorrente).
Quale Autorità competente, ai sensi del D.Lgs. 09/11/2007, n. 206, a decidere sull’istanza di riconoscimento del titolo di Magister Fizjoterapia al fine dell’esercizio della professione di Fisioterapista in Italia, infatti, il Ministero – pur rilevando che «la formazione professionale complessiva», in termini di ore di studio e di contenuti, presenta diversità rispetto a quella prevista dall’ordinamento didattico attualmente vigente in Italia per il conseguimento della qualifica di fisioterapista - ha nondimeno subordinato il riconoscimento del titolo in questione «al compimento del tirocinio di adattamento della durata di 750 ore pari a 30 CFU da svolgersi presso un polo formativo universitario da suddividere nelle seguenti discipline: neurologia (15 CFU), cardiorespiratoria (10 CFU), riabilitazione geriatrica (3 CFU) e riabilitazione oncologica (2 CFU) ovvero, a scelta del richiedente, al superamento di una prova attitudinale».
Si tratta, a ben vedere, di misure compensative che, con specifico riguardo al tirocinio di adattamento, nella loro puntuale delimitazione, sia in relazione alle discipline d’interesse che quanto alla durata, denotano l’intento ministeriale di addivenire ad una sia pure parziale valorizzazione del percorso di studi svolto ai fini del conseguimento del titolo di “Magister Fizjoterapia”.
La valutazione totalmente negativa di contro effettuata dall’Università nel decreto 3121/2017 avendo ad oggetto, sia pure a diversi fini, il medesimo titolo, incorre nel lamentato vizio di eccesso di potere, stanti anche le carenze motivazionali del decreto in parola, che ci si accinge ora ad esaminare.
7.2) Passando, dunque, allo scrutinio del secondo motivo, il Collegio reputa fondate le censure di eccesso di potere per motivazione insufficiente e perplessa, avuto riguardo alle ragioni del mancato riconoscimento di crediti, esternate nel provvedimento impugnato.
La considerazione «che le materie sostenute per il conseguimento del titolo estero ed i probabili settori scientifico disciplinari di appartenenza non sono compresi all'interno del Regolamento del corso di studio in Fisioterapia abilitante all'esercizio della professione» non dà conto, in effetti, del confronto che avrebbe dovuto essere svolto fra gli insegnamenti, e i relativi esami, sostenuti nel corso polacco e i corrispondenti insegnamenti del CDL di Fisioterapia.
Detta motivazione è, in altri termini, inidonea a evidenziare l’iter logico seguito dall’Amministrazione per addivenire alla determinazione impugnata, specie tenuto conto della documentazione prodotta – anche su sollecitazione della stessa Università – dall’esponente, al precipuo scopo di evidenziare la «coerenza» dei percorsi svolti (cfr. allegati sub docc. 8, 20 e ss. e 32 della produzione ricorrente).
Al contempo, l’utilizzo di formule ipotetiche sotteso al riferimento ai «probabili settori scientifico disciplinari di appartenenza» conferma le doglienze di eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione ricavabili dal motivo in esame.
Per quanto sopra, previo assorbimento delle censure non scrutinate, il motivo si appalesa fondato.
7.3) Quanto, infine, al terzo motivo, il Collegio osserva quanto segue.
Non può condividersi la tesi dell’esponente, laddove contesta l’erroneità del decreto nella parte in cui dispone di “non riconoscere il tirocinio svolto dal sig. -OMISSIS- descritto nel Diploma Supplement, in quanto non effettuato presso una struttura sanitaria accreditata come richiesto dalla normativa italiana”.
Stando all’orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa (cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. III, 19/03/2018, nn.1699-1702, id., 11/06/2018, nn. 3575-3582 e 3568-3573), condiviso dal Collegio:
«a) il tirocinio - lungi dall'essere un momento meramente pratico, distinto e separato dall'insegnamento teorico - rappresenta viceversa il fulcro della preparazione professionale degli studenti del Corso di laurea in Fisioterapia: il che è piuttosto intuitivo, se solo si pone mente alle evidenti caratteristiche non solo "speculative" di tale professione;
b) non solo, dunque, il tirocinio è inserito a pieno titolo nell'iter formativo ed è strettamente integrato con la didattica (concorrendo alla formazione del CFU di ogni materia), ma integra - a sua volta e al suo interno - momenti "didattici" (stesura di relazioni, elaborati, ecc.) e richiede il superamento di un vero e proprio esame finale;
c) la centralità e la valenza didattica del tirocinio sono sottolineate ed enfatizzate dalla funzione di "sbarramento" per l'accesso al successivo anno di corso che il mancato superamento di detto esame di tirocinio comporta;
d) di qui l'importanza della funzione di tutoraggio e supervisione del tirocinio;
e) così come, in un simile contesto, assume decisivo rilievo la cornice istituzionale e di certezza dei rapporti tra i diversi soggetti preposti all'attività di tirocinio, che si articola, a seconda della natura pubblica o privata dell'ente presso cui il tirocinio di svolge, in protocolli d'intesa generali, tra Regione (quale soggetto cui fa capo localmente il complesso del S.S.N. pubblico/privato accreditato) e Università (quale soggetto responsabile della formazione superiore); e ulteriori convenzioni specifiche, nel caso di strutture private accreditate (nazionali o estere)» (così, ex multis, sentenza n. 1699/2018 citata, a cui si rinvia anche per i pertinenti riferimenti normativi).
Ne consegue che, del tutto correttamente l’Università non ha valutato il tirocinio svolto presso la RSA Don Orione, trattandosi, fra l’altro, di struttura non accreditata con il SSN.
Va, pertanto, ribadita l’infondatezza, in parte qua, del motivo in esame che, per il resto, laddove ripropone la questione del mancato confronto delle discipline del corso pavese con quello polacco, risulta fondato, nei termini già sopra esposti, esaminando il secondo motivo.
8) Conclusivamente, dunque, il ricorso e i motivi aggiunti, come sopra formulati con memoria notificata, previo assorbimento delle censure non espressamente scrutinate, vanno accolti e, per l’effetto, vanno annullati gli atti con essi impugnati (decreto n. 3121/2017 e relativa ratifica), con salvezza del riesercizio del potere, nel rispetto della norma agendi ricavabile dalla suestesa motivazione.
9) Deve, allo stato, respingersi la domanda risarcitoria poiché, anteriormente al riesercizio del potere, non è possibile configurare i presupposti per il suo accoglimento, difettando, fra l’altro, l’elemento del “danno ingiusto”, non essendo stato risolto il problema della spettanza del bene della vita.
Giova rammentare al riguardo che, conformemente al prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa, la fattispecie risarcitoria che viene in rilievo nel caso in esame deve essere ricondotta nell’alveo dell’art. 2043 c.c. (cfr. Cons. Stato, III, 21/06/2017, n. 3058), di cui il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 12/11/2015, n. 5143; id., 18/11/2014, n. 5663; id., 10/6/2014, n. 2964; id., sez. VI, 30/3/2015, n. 1648; id., 04/03/2015, n. 1068; Cons. Stato, IV, 12/09/2018, n. 5351; id., V, 18/06/2018, n. 3730).
Difettando qui la prova dei suindicati elementi (con particolare riguardo al danno ingiusto), va ribadito il rigetto, allo stato, della domanda risarcitoria.
10) In considerazione della reciproca soccombenza, le spese possono essere interamente compensate fra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, previo assorbimento delle censure non espressamente scrutinate, li accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti con essi impugnati.
Respinge allo stato la domanda risarcitoria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Vista la richiesta dell'interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1, D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Ugo Di Benedetto, Presidente
Stefano Celeste Cozzi, Consigliere
Concetta Plantamura, Consigliere, Estensore
Pubblicato il 02/05/2019









In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.