#1925 TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 15 dicembre 2016, n. 2370

Modifica statuto della Fondazione Ente Nazionale per il Diritto allo Studio e per i Servizi agli Studenti ENDISU

Data Documento: 2016-12-15
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

La giurisprudenza pacifica afferma che l’atto di riconoscimento di un ente del libro primo del codice civile è un atto amministrativo che rientra nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.

L’entificazione della fondazione rende l’ente diverso e distinto rispetto ai suoi membri, in particolare nel caso di fondazione di partecipazione, e ciò esclude che la creazione di una nuova figura di amministratori – che si affianchino all’originario fondatore promotore nelle scelte fondamentali relative alla fondazione – comporti necessariamente l’impossibilità del raggiungimento dello scopo impresso dal fondatore promotore.

La possibilità di fornire alle università servizi mancanti non si pone in contrasto con il divieto di scopo di lucro della fondazione. Infatti lo svolgimento di un’attività economica remunerata non si pone in contrasto con il divieto di scopo di lucro, come dimostra la possibilità di costituire imprese senza scopo di lucro anche nella forma degli enti del libro primo del codice civile, e come è dimostrato dalla possibilità, anche per gli enti del libro primo, di svolgere un’attività di impresa in forma accessoria.

Contenuto sentenza
N. 02370/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00946/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 946 del 2015, proposto da: Associazione Nazionale degli Organismi Per il Diritto Allo Studio Universitario - Andisu, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Annalaura Giannelli, Giorgio Vercillo, Giovanni Diele, con domicilio eletto presso Annalaura Giannelli in Milano, viale Bianca Maria, 45; 
contro
Ministero dell'Interno - Prefettura di Milano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distr.le dello Stato di Milano, domiciliata in Milano, via Freguglia, 1; 
nei confronti di
Fondazione Ente Nazionale Per il Diritto Allo Studio e Per i Servizi Agli Studenti - Endisu, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Villata, Andreina Degli Esposti, Gloria Molteni, con domicilio eletto presso Riccardo Villata in Milano, via S. Barnaba, 30; 
Maurizio Natali, Norberto Tonini non costituiti in giudizio; 
per l'annullamento
del provvedimento, mai comunicato alla ricorrente e della cui esistenza quest'ultima ha avuto notizia solo con comunicazione della Fondazione ENDISU pervenuta in data 19 febbraio della Prefettura di Milano, con cui quest'ultima avrebbe approvato in data 22 gennaio 2015 la modifica dello statuto della Fondazione Ente Nazionale per il Diritto allo Studio e per i Servizi agli Studenti ENDISU adottata dal Consiglio di Indirizzo in data ignota, nonchè di tutti gli atti connessi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno - Prefettura di Milano e di Fondazione Ente Nazionale Per il Diritto Allo Studio e Per i Servizi Agli Studenti - Endisu;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 ottobre 2016 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente, associazione fondatrice – promotrice della Fondazione Ente Nazionale Per il Diritto Allo Studio e Per i Servizi Agli Studenti – Endisu, ha impugnato l’atto prefettizio di approvazione delle modifiche statutarie di Endisu, per i seguenti motivi.
Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 del d.p.r. 10 febbraio 2000, n. 361; eccesso di potere nelle figure dello sviamento, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti; violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 7, 12 e 18 dello statuto della fondazione Endisu.
La ricorrente contesta la modifica dell’art. 7 , nella parte in cui ha introdotto la figura dei fondatori attuatori ed ha stabilito che compete al Fondatore promotore e ai Fondatori attuatori nominare, a maggioranza semplice, fino a 7 membri del Consiglio di indirizzo, mentre in precedenza questa nomina era riservata al solo fondatore promotore, che era la ricorrente. La possibilità inoltre che i fondatori attuatori siano più d’uno comporterebbe, in caso di applicazione del principio un soggetto – un voto, la perdita della posizione dominante della ricorrente nella gestione della fondazione.
In secondo luogo la ricorrente contesta la modifica all’art. 2 dello Statuto nel quale ora si legge che tra i nuovi scopi della Fondazione vi sarebbe quello di <<permettere la partecipazione alla Fondazione stessa da parte di enti pubblici ( .. .) nonché di erogare servizi ad essi mancanti, sia in termini di incarichi professionali sia di erogazione di servizi (. . .) erogati a fronte del riconoscimento dei costi vivi e di una remunerazione tale da garantire il principio della sostenibilità della Fondazione stessa>>.
Secondo la ricorrente gli enti pubblici "aiutati" dalla Fondazione attraverso l'erogazione dei cd. “servizi mancanti” potrebbero essere proprio le istituzioni universitarie, ossia i soggetti sul cui operato, secondo le finalità esplicitate dall'originario Statuto, la Fondazione dovrebbe esercitate i propri compiti di monitoraggio e analisi degli standard prestazionali raggiunti, violando l’imparzialità e la terzietà della funzione svolta.
In sostanza la suddetta modifica statutaria, cui inerisce l'approvazione prefettizia, ridisegnerebbe radicalmente la governance della Fondazione e, per questa via, comprometterebbe definitivamente l’imparzialità degli organi della Fondazione e la non lucratività della medesima. Inoltre, la novella statutaria sarebbe affetta da vaghezza, venendo quindi a rappresentare una vera e propria "norma in bianco”, attraverso la quale potrebbero essere alterati, con modi, forme e tempi non prevedibili, gli scopi statutari.
La creazione della figura dei fondatori attuatori di altri soggetti potrebbe parimenti sconvolgere l’assetto di governance con l’ingresso, tra i soci fondatori, di soggetti privati, in quanto orientati a logiche di profitto, con conseguente esautorazione delle finalità di cura dell’interesse pubblico. Il ricorrente sottolinea inoltre come verrebbero concentrati, nelle mani di questi, poteri abnormi, tali da compromettere l'attendibilità delle stesse iniziative della Fondazione ENDISU.
Ne discende pertanto che le modifiche apposte con l'ultima revisione statutaria non avrebbero dovuto essere avallate dall’approvazione prefettizia, la quale avrebbe invece la funzione di esercitare un penetrante controllo delle finalità perseguite dalle soggetti giuridici iscritti nel relativo Registro Prefettizio, nonché la loro non mutabilità nel tempo.
La difesa dello Stato sostiene che i vizi lamentati con i motivi di impugnazione hanno ad oggetto, così come affermato dalla stessa associazione ricorrente, “logiche interne”, che non trovano nello statuto espresse riserve, che non sono tutelate dalle legge e non possono essere oggetto di controllo da parte dei pubblici poteri.
In secondo luogo le modifiche introdotte alla governance dell’ente rientrerebbero tra quelle comunemente ammesse per le fondazioni di partecipazione, caratterizzate da una autonomia statutaria e dalla deliberazione di volontà a base associativa.
In terzo luogo la sostenibilità economica sarebbe un principio generale delle attività poste in essere da enti senza scopo di lucro: questi, infatti, possono porre in essere attività commerciali, purché non prevalenti e con l’obbligo di reinvestire gli utili nell’ente.
La difesa della Fondazione solleva eccezione di difetto di giurisdizione ed in subordine chiede la reiezione del ricorso nel merito.
All’udienza del 19 ottobre 2016 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
2. L’eccezione di difetto di giurisdizione è infondata.
Infatti la giurisprudenza pacifica riconosce che l’atto di riconoscimento di un ente del libro primo del codice civile è un atto amministrativo che rientra nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo (in merito TAR Piemonte, 29 giugno 2012 n. 781; Cons. Stato, parere Commissione Speciale n. 288 del 20 dicembre 2000; TAR Toscana, sez. IV, sentenza n. 5802/04;).
Né può sussistere un difetto di giurisdizione con riferimento ai vizi denunciati, in quanto riferiti allo statuto invece che all’atto approvativo, in quanto questa costituisce questione di merito. Infatti avendo l’atto approvativo per oggetto lo statuto, il controllo pubblico ha per oggetto la conformità di un atto privato alla legge, attraendo così tale verifica, espressa in un atto amministrativo autoritativo, nella giurisdizione del giudice amministrativo.
3. Venendo al merito il ricorso è infondato.
3.1 Secondo l’art. 1 C. 3 del DPR 361/2000 “Ai fini del riconoscimento e' necessario che siano state soddisfatte le condizioni previste da norme di legge o di regolamento per la costituzione dell'ente, che lo scopo sia possibile e lecito e che il patrimonio risulti adeguato alla realizzazione dello scopo”.
I vizi sollevati dalla ricorrente nei confronti dell’approvazione delle modifiche statutarie si appuntano in primo luogo sull’impossibilità di raggiungere lo scopo statutario per l’entrata nella compagine della fondazione dei soci cosiddetti attuatori, che toglierebbero alla ricorrente la posizione dominante prima rivestita e minerebbero la terzietà della funzione dell’associazione rispetto alle Università.
In merito occorre rilevare che la protezione della posizione dominante di ANDISU non costituisce elemento rilevante ai fini del giudizio di approvazione dello Statuto, così come definito dalla legge.
Il fatto che la fondazione ENDISU nasca come costola dell’associazione ANDISU non è elemento indispensabile per il raggiungimento degli scopi di interesse pubblico della fondazione. L’entificazione della fondazione rende infatti l’ente diverso e distinto rispetto ai suoi membri, in particolare nel caso di fondazione di partecipazione, e ciò esclude che la creazione di una nuova figura di amministratori comporti necessariamente l’impossibilità del raggiungimento dello scopo impresso dal fondatore.
In secondo luogo l’entrata nella compagine della fondazione di soggetti privati, oltre ad essere solo eventuale, non contrasta con la supposta terzietà che la fondazione dovrebbe rivestire in quanto anche la stessa fondazione è un soggetto privato, come la ricorrente, con la conseguenza che nessuna conseguenza aprioristica può desumersi dalla natura dei privata dei nuovi fondatori attuatori.
3.2 Anche i supposti vizi dell’approvazione delle modifiche all’art. 2 dello Statuto sono inesistenti.
Infatti la possibilità di fornire alle Università servizi mancanti non si pone in contrasto con il divieto di scopo di lucro della fondazione. Infatti lo svolgimento di un’attività economica remunerata non si pone in contrasto con il divieto di scopo di lucro, come dimostra la possibilità di costituire imprese senza scopo di lucro (D.Lgs. 24 marzo 2006, n.155) anche nella forma degli enti del libro Primo del codice civile, e come è dimostrato dalla possibilità, anche per gli enti del libro primo, di svolgere un’attività di impresa in forma accessoria.
Sulla possibilità poi che le Università diventino fruitori dei servizi da parte dell’ente e siano anche soggette alla valutazione con riferimento agli standard prestazionali raggiunti, occorre rilevare che non si comprende quale sia l’incompatibilità, visto che nelle fondazioni è il negozio di fondazione che garantisce all’ente il su sostentamento e che l’attività di erogazione di servizi alle università viene remunerata dagli stessi enti che ne usufruiscono, sia pur nei limiti della sostenibilità della Fondazione.
3.3 Quanto poi al motivo di cui al n. 28, secondo il quale le modifiche non sarebbero conformi alla “natura della Fondazione” si rileva la genericità del motivo e la mancata indicazione del profilo di contrasto delle modifiche della fondazione con lo schema giuridico adottato.
In definitiva quindi il ricorso va respinto.
4. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali all’amministrazione ed alla controinteressata, che liquida in euro 4.000,00 per ciascuna parte, oltre IVA e CPA, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Ugo Di Benedetto, Presidente
Alberto Di Mario, Consigliere, Estensore
Valentina Santina Mameli, Primo Referendario 
Pubblicato il 15/12/2016