#2408 TAR Lombardia, Milano, Sez. III, 12 dicembre 2016, n. 2334

Diniego trasferimento presso altra scuola di specializzazione

Data Documento: 2016-12-12
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

La determinazione del numero complessivo degli specialisti da formare annualmente e la ripartizione degli stessi tra le diverse scuole di specializzazione sono l’esito di valutazioni che tengono conto del fabbisogno sanitario delle diverse realtà territoriali. Il contingentamento del numero degli specializzandi ha la sua giustificazione non solo nelle esigenze formative dei medici, ma anche in quelle del sistema sanitario, essendovi una stretta connessione, fin dalla determinazione del numero complessivo degli specializzandi, tra il profilo formativo e quello assistenziale. Alla luce di tale quadro normativo, i trasferimenti in entrata e in uscita nell’ambito delle scuole di specializzazione in medicina, in quanto alterano l’equilibrio complessivo del sistema, devono essere supportati da elementi sostanziali idonei, tenuto conto dell’interesse pubblico, come sopra individuato (Nel caso di specie il ricorrente non ha dato conto dell’assoluta necessità del suo trasferimento per le ragioni familiari prospettate, né in sede procedimentale, né in sede giudiziale).

Contenuto sentenza
N. 02334/2016 REG.PROV.COLL.
N. 02708/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2708 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Agata Buonacera, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Ferraù, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar in Milano, Via Corridoni, n. 39; 
contro
Università degli Studi di Pavia, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio eletto in Milano, via Freguglia, n. 1; 
per l'annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
- del verbale del Consiglio della Scuola di Specializzazione in Medicina Interna dell’Università degli Studi di Pavia, relativo alla seduta del 20 ottobre 2015, nella parte in cui ha deliberato di non poter accettare la richiesta di trasferimento della ricorrente presso la Scuola di Specializzazione in Medicina Interna dell’Università di Catania;
quanto al ricorso per motivi aggiunti:
- del verbale del Consiglio della Scuola di Specializzazione in Medicina Interna dell’Università degli Studi di Pavia, relativo alla seduta del 16 febbraio 2016, nella parte in cui ha deliberato nuovamente di non poter accettare la richiesta di trasferimento della ricorrente presso la Scuola di Specializzazione in Medicina Interna dell’Università di Catania.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Pavia;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2016 la dott.ssa Valentina Mameli; nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con istanza del 9 settembre 2015 la ricorrente, medico specializzando in Medicina Interna presso la Scuola di Specializzazione dell’Università di Pavia, ha presentato all’Ateneo richiesta di trasferimento presso la Scuola di Specializzazione in Medicina Interna dell’Università di Catania.
L’Università di Pavia con nota del 27 ottobre 2015 ha comunicato la deliberazione del Consiglio della Scuola di Specializzazione di rigetto della richiesta.
Avverso tale determinazione l’interessata ha proposto il ricorso indicato in epigrafe, chiedendo l’annullamento della deliberazione, previa tutela cautelare.
Con ordinanza n. 1705/2015 questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare, rilevando il mancato rispetto della normativa sul procedimento amministrativo (con riguardo alla omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990), e, conseguentemente ordinando all’Università di riesaminare il diniego di trasferimento impugnato, prendendo in esame la prospettazione fornita dalla parte ricorrente, al fine di verificare l’accoglibilità dell’istanza presentata dalla stessa.
Indi il Consiglio della Scuola di Specializzazione, nella seduta del 16 febbraio 2016, ha deliberato nuovamente di non poter accettare la richiesta di trasferimento della ricorrente presso la Scuola di Specializzazione in Medicina Interna dell’Università di Catania.
Avverso tale nuovo provvedimento l’interessata ha proposto ricorso per motivi aggiunti, con contestuale domanda cautelare.
Si è costituita in giudizio, con memoria di mera forma, l’Università di Pavia, per il tramite dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato.
Con ordinanza n. 319 del 17 marzo 2016 il Tribunale ha respinto la domanda cautelare.
All’udienza pubblica dell’8 novembre 2016 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione.
DIRITTO
I) In via preliminare va dichiarata l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse.
Invero il provvedimento impugnato con l’atto introduttivo del giudizio è stato sostituito da un nuovo provvedimento, assunto sì a seguito dell’ordinanza cautelare, ma che costituisce l’esito di una rinnovata valutazione e che risulta supportato da compiute motivazioni. Va infatti rilevato che il Consiglio della Scuola di Specializzazione, nella seduta del 20 ottobre 2015, aveva deliberato di non accettare la richiesta di trasferimento della ricorrente “in attesa di chiarimenti del Ministero sulla materia in questione”. Tale determinazione, di natura quasi soprassessoria, impugnata con il ricorso introduttivo, è stata sostituita dalla successiva deliberazione - assunta nella seduta del 16 febbraio 2016 e impugnata con il ricorso per motivi aggiunti – con cui il Consiglio ha ampiamente argomentato il rigetto (come meglio si dirà infra)esprimendo, sostanzialmente per la prima volta, le proprie valutazioni sull’istanza presentata dall’interessata.
E’ evidente quindi che la ricorrente non ha più alcun interesse all’annullamento della prima determinazione, con conseguente improcedibilità della relativa impugnazione.
II) Come già evidenziato, con il ricorso per motivi aggiunti è stata impugnata la determinazione del Consiglio della Scuola di Specializzazione, assunta nella seduta del 16 febbraio 2016, di rigetto dell’istanza di trasferimento presentata dalla ricorrente.
II.1) Di seguito si riporta schematicamente il contenuto del provvedimento impugnato:
- l’art. 23 del Regolamento per la formazione specialistica medica prevede che la richiesta di trasferimento in uscita debba essere supportata da motivazione “basata su elementi sostanziali”;
- la Conferenza permanente delle Facoltà delle scuole di Medicina e Chirurgia nella seduta del 16 gennaio 2016 ha suggerito che il trasferimento “sia consentito solo in presenza di documentati gravi motivi di salute o personali dello specializzando” “in ogni caso verificatisi successivamente alla sottoscrizione del contratto”;
- il trasferimento della ricorrente è stato richiesto per necessità di ricongiungimento al nucleo famigliare per malattia neoplastica della madre;
- con nota del 3 febbraio 2016 è stato chiesto alla ricorrente di produrre ulteriore documentazione a supporto, ma l’interessata non ha fatto pervenire nulla;
- alla luce della documentazione, è stato ritenuto come “non sia documentata l’indispensabilità della presenza della specializzanda nel contesto familiare per l’assistenza alla madre e “non sia documentato che i motivi personali addotti si siano verificati successivamente all’immatricolazione della Dottoressa al I anno della Scuola di Specializzazione in Medicina Interna e alla conseguente sottoscrizione del contratto di formazione specialistica”;
- nel nuovo contesto del concorso nazionale per l’accesso alle Scuole i trasferimenti concessi senza una reale, documentata e imprescindibile necessità sono destinati a inficiare la logica della distribuzione su base nazionale degli specializzandi, volta a massimizzare l’appropriatezza e l’efficienza del loro percorso formativo così come a definirne la collocazione sul territorio nazionale in funzione delle necessità assistenziali del Sistema Sanitario.
II.2) Ciò rilevato, il ricorso è affidato ai motivi di gravame di seguito sintetizzati:
1) violazione dell’art. 10 bis L. 241/1990: all’interessata non sarebbe stato comunicato il preavviso di rigetto;
2) eccesso di potere; manifesta irragionevolezza: nell’ampia previsione di cui all’art. 23 del Regolamento per la formazione specialistica dell’Università di Pavia avrebbe potuto rientrare il caso della ricorrente;
3) violazione dell’art. 3 Cost; disparità di trattamento; intervenuti nuovi ulteriori trasferimenti: in passato l’Università avrebbe consentito trasferimenti in uscita senza richiedere particolari motivazioni;
4) motivazione contraddittoria e apparente; eccesso di potere e violazione del bando; travisamento dei fatti: la motivazione del provvedimento laddove fa riferimento al contesto del concorso nazionale per l’accesso alla Scuole di specializzazione non troverebbe corrispondenza nella previsione dell’art. 23 del regolamento. La funzione assistenziale dello specializzando sarebbe marginale rispetto alla funzione formativa.
II.3) L’art. 23 del regolamento della formazione specialistica medica dell’Università di Pavia dispone che in caso di istanza di trasferimento ‘in uscita’ “la motivazione a supporto della richiesta deve essere basata su elementi sostanziali”.
Rilevato che la disposizione non è oggetto di gravame, né formalmente né sostanzialmente, il Collegio osserva che, come profilato in sede cautelare (cfr. ordinanza n. 319/2016), la norma regolamentare ha un contenuto molto ampio, suscettibile di maggiore specificazione in sede applicativa.
Ciò posto, la motivazione a supporto del provvedimento di rigetto appare adeguata e congrua.
Invero da un lato il Consiglio ha evidenziato come la ricorrente non abbia specificato e chiarito “l’indispensabilità della presenza della specializzanda nel contesto familiare per l’assistenza alla madre”, dall’altro ha operato una valutazione sotto il profilo dell’interesse pubblico.
In relazione a tale profilo va rammentato che ai sensi del D.lgs. 368/1999 recante "Attuazione della direttiva 93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CEE" l’ammissione alle scuole di specializzazione avviene in base ad una procedura selettiva all’esito della quale viene formata una graduatoria nazionale; i vincitori sono destinati alle sedi prescelte, in ordine di graduatoria (art. 36). Ai sensi dell’art. 35 del citato D.lgs. 368/1999 “Con cadenza triennale ed entro il 30 aprile del terzo anno, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, tenuto conto delle relative esigenze sanitarie e sulla base di una approfondita analisi della situazione occupazionale, individuano il fabbisogno dei medici specialisti da formare comunicandolo al Ministero della sanità e dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica. Entro il 30 giugno del terzo anno il Ministro della sanità, di concerto con il Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica e con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, sentita la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, determina il numero globale degli specialisti da formare annualmente, per ciascuna tipologia di specializzazione, tenuto conto dell'obiettivo di migliorare progressivamente la corrispondenza tra il numero degli studenti ammessi a frequentare i corsi di laurea in medicina e chirurgia e quello dei medici ammessi alla formazione specialistica, nonché del quadro epidemiologico, dei flussi previsti per i pensionamenti e delle esigenze di programmazione delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano con riferimento alle attività del Servizio sanitario nazionale"” (comma 1). Sulla base di tale decreto che stabilisce il numero globale degli specialisti da formare, il Ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, acquisito il parere del Ministero della Salute, determina il numero dei posti da assegnare a ciascuna scuola di specializzazione accreditata (comma 2).
L’esame delle disposizioni sopra richiamate evidenzia come la determinazione del numero complessivo degli specialisti da formare annualmente e la ripartizione degli stessi tra le diverse scuole di specializzazione siano l’esito di valutazioni che tengono conto del fabbisogno sanitario delle diverse realtà territoriali. Il contingentamento del numero degli specializzandi ha la sua giustificazione non solo nelle esigenze formative dei medici, ma anche in quelle del sistema sanitario, essendovi una stretta connessione, fin dalla determinazione del numero complessivo degli specializzandi, tra il profilo formativo e quello assistenziale.
Alla luce di tale quadro normativo, i trasferimenti in entrata e in uscita nell’ambito delle scuole di specializzazione in medicina, in quanto alterano l’equilibrio complessivo del sistema, devono essere supportati da elementi sostanziali idonei, tenuto conto dell’interesse pubblico, come sopra individuato.
Ora, nel caso di specie la ricorrente non ha dato conto dell’assoluta necessità del suo trasferimento per le ragioni familiari prospettate, né in sede procedimentale (neppure avendo dato riscontro alla richiesta di documentazione ulteriore avanzata dall’Università) né in sede giudiziale.
Alla luce di quanto sopra, il secondo e quarto motivo di gravame non meritano accoglimento.
Ugualmente infondato è il primo motivo di ricorso: non pare che la ricorrente possa dolersi dalla mancata comunicazione del preavviso di rigetto, quando, avutane la possibilità (cfr. la richiesta dell’Università del 3 febbraio 2016 di integrazione documentale), ha ritenuto di non partecipare al procedimento. D’altra parte, come già rilevato, neppure in questa sede la ricorrente ha dimostrato quali elementi avrebbe apportato al procedimento tali da poter modificare il contenuto del provvedimento conclusivo.
Quanto al terzo motivo con cui si deduce la disparità di trattamento, a prescindere dalla sua genericità, non sussistono elementi idonei a dimostrare l’identità di situazioni.
In conclusione il ricorso va rigettato.
Considerato l’andamento processuale della controversia, e tenuto conto della fase cautelare nonché della minima attività difensiva svolta dall’Università intimata, sussistono eccezionali ragioni per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;
- rigetta il ricorso per motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Ugo Di Benedetto, Presidente
Diego Spampinato, Primo Referendario
Valentina Santina Mameli, Primo Referendario, Estensore
Pubblicato il 12/12/2016