#4600 TAR Liguria, Genova, 22 maggio 2012, n. 718

Organi di Governo-Consiglio di amministrazione-Elezione

Data Documento: 2012-05-22
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Non sussiste un principio che impone l’opzione democratico-elettiva per l’individuazione dei membri del consiglio d’amministrazione di un ente qual è un’università statale; tuttavia non può essere esclusa la possibilità che l’ordinamento di un paese fondato sulla democrazia elettiva rimetta a tale metodo anche la provvista dei componenti dell’organo di governo delle scuole di alta formazione italiane.
 

Contenuto sentenza
N. 00718/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00164/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 164 del 2012, proposto dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso dall’avvocatura distrettuale dello Stato di Genova, con domicilio presso l’ufficio; 
contro
Università degli studi di Genova in persona del rettore in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso di lui a Genova in via Macaggi 21/5; 
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
professor Daniele Granara in proprio domiciliato a Genova in via Bosco 31/4 ; 
per l'annullamento
dello statuto dell’Università di Genova adottato con delibera 6.12.2011 del senato accademico ed emanato con decreto rettorale 7.12.2011, n. 490 (g.u. 14.12.2011, n. 290 s.g.)
della delibera 27.6.2011 del consiglio d’amministrazione dell’università di Genova
della delibera 29.6.2011 del consiglio d’amministrazione dell’Università di Genova
della delibera 6.12.2011 del consiglio d’amministrazione dell’università di Genova
della delibera 6.12.2001 del senato accademico dell’università di Genova
visto l’atto di costituzione in giudizio dell’università di Genova
visti gli atti e le memorie depositati
visto l’atto di intervento spiegato;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 maggio 2012 il dott. Paolo Peruggia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Il ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ritenne illegittime talune disposizioni dello statuto dell’università di Genova, per cui nel dichiarato esercizio delle potestà di controllo previste dalla legge notificò l’atto 13.12.2012, depositato il 17.2.2012, con cui denunciava:
violazione e falsa applicazione dell’art. 2 comma 1 lett. i) della legge 30.12.2010, n. 240
violazione e falsa applicazione dell’art. 2 comma 2 lett. b) e c) della legge 30.12.2010, n. 240
violazione e falsa applicazione dell’art. 2 comma 2 lett. f) della legge 30.12.2010, n. 240
violazione e falsa applicazione dell’art. 2 comma 9 della legge 30.12.2010, n. 240
violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della legge 4.11.2010, n. 183.
L’università di Genova si è costituita in giudizio con atto depositato il 24.2.2012 contestando l’ammissibilità e la fondatezza del ricorso.
Nel corso della camera di consiglio di trattazione della domanda cautelare proposta le parti hanno concordemente richiesto la fissazione di una sollecita udienza per la decisione della causa nel merito, istanza alla quale il collegio ha aderito (art. 55 comma 10 c.p.a), rinviando la lite alla data odierna.
Le parti hanno depositato memorie e documenti.
Parte intervenuta ha depositato una memoria notificata.
Preliminarmente va dichiarata l’inammissibilità dell’intervento spiegato dal professor Daniele Granara, ricercatore presso l’Ateneo resistente, in quanto tale atto risulta depositato due giorni prima dell’udienza fissata per la decisione, e così al di là del termine di giorni trenta stabilito dagli artt. 50 e 45 del c.p.a.
Ulteriormente il collegio deve dare atto in via preliminare che il contendere è cessato per la maggior parte delle censure originariamente proposte: l’atto di impugnazione riguardava infatti numerose disposizioni dello statuto dell’Ateneo genovese su cui l’amministrazione statale aveva ritenuto di dover esercitare la funzione tutoria prevista dalla legge, ma nel corso del giudizio l’università ha modificato gli articoli dello statuto sotto elencati:
19 comma 5;
34 comma 3;
44 comma 4;
46 comma 1 lett. c), d), f) ed h);
47 comma 1.
Il mutamento del testo impugnato è avvenuto in senso conforme ai rilievi dell’amministrazione statale, sì che si giustifica la decisione (art. 34, comma 5 del cod. proc. amm.) di pronunciare la cessazione della materia del contendere.
Tale determinazione va assunta anche per quella parte dell’oggetto della lite che riguardava la mancata previsione nello statuto del comitato unico di garanzia: l’Ateneo ha provveduto introducendo il comma 6 dell’art. 28, e l’articolo 28 bis, soddisfacendo anche a questo riguardo le censure proposte dal ricorrente ministero, per cui anche a questo proposito va dichiarata la cessazione della materia del contendere.
L’esame della rimanente questione da decidere va preceduto dalla cognizione dell’eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata dall’università resistente.
Osserva tale parte che l’atto in questione è stato adottato dal direttore generale del ricorrente ministero, e non già dall’organo politico che dovrebbe essere il titolare della funzione di controllo di che si tratta, che ha profili così penetranti da riguardare la predisposizione delle norme che devono disciplinare il funzionamento di un ente a cui la costituzione della Repubblica assegna particolari prerogative (art. 33 cpv). Tale attribuzione di competenza va ritenuta illegittima, in quanto la legge 30.12.2010, n. 240 ha operato un rinvio formale alle tuttora vigenti disposizione introdotte dall’art. 6 della legge 9.5.1989, n. 168; da ciò si deve dedurre che è impropria la determinazione adottata da un organo burocratico senza rilievo politico, ed è a maggior ragione erronea la manifestazione di volontà della p.a. assunta con una nota ministeriale e non già con un decreto.
La difesa dell’amministrazione statale ha contrapposto a queste tesi la correttezza dell’operato del ricorrente ministero, che ha provveduto con la determinazione promanante dall’organo che deve occuparsi della gestione delle funzioni di cui il dicastero è titolare; oltre a ciò anche delle recenti norme regionali hanno confermato l’orientamento che si desume dalla lettura degli atti impugnati, secondo cui il controllo ministeriale sulla correttezza degli statuti universitari spetta agli organi burocratici e non a quelli politici della p.a. centrale.
La scelta di utilizzare lo strumento della nota direttoriale in luogo del decreto ministeriale sarebbe per ciò derivata dalla volontà di ricondurre la vicenda in un ambito collaborativo, evitando l’instaurazione della lite in esame.
Il collegio osserva innanzitutto che la scelta operata all’inizio degli anni novanta del decorso secolo di separare le funzioni amministrative da quelle politiche si connota per la sua natura di carattere generale, sì che la differente indicazione contenuta nelle norme introdotte dalla legge istitutiva del ricorrente ministero (la citata legge 9.5.1989, n. 168) non è rilevante, ancorché richiamata dalla legge sulla riforma universitaria del 30.12.2010, n. 240.
Infatti il legislatore del 2010 non avrebbe potuto attribuire una competenza di tipo amministrativo ad un organo di natura politica senza sovvertire il ricordato principio generale introdotto nel 1993, consolidatosi con i decreti legislativi 18.8.2000, n. 267 e 30.3.2001, n. 165. Ciò non significa che una legge ordinaria non possa derogare in qualche misura al canone generale ricordato, ma per ritenere ciò è necessaria una maggior chiarezza da parte dell’articolato, che nella specie non è ravvisabile.
Deve pertanto concludersi che la legge 30.12.2010, n. 240 non ha istituito una competenza del ministro ad operare nel sindacato degli statuti universitari, per cui la verifica di legittimità di uno statuto d’ateneo non può che spettare al direttore generale; alla stessa stregua non si rileva alcun profilo che induca a considerare necessario il decreto in luogo della nota in questione, che nell’intendimento dell’amministrazione centrale poteva significare la volontà di tenere aperto il dialogo con l’università di Genova, cosa in effetti verificatasi per quel che riguarda le parti dello statuto che sono state conformate a legge.
In conclusione l’eccezione di inammissibilità del ricorso è infondata, e la residua censura può essere apprezzata nel merito.
La questione da risolvere riguarda uno dei precetti introdotti dalla legge di riforma 30.12.2010, n. 240, che demanda (art. 2) alle università statali della Repubblica di riformulare lo statuto per adattarlo alle innovazioni introdotte.
Il ricorrente ministero ritiene illegittime le modalità scelte dall’università di Genova per individuare i componenti del suo consiglio d’amministrazione, che ai sensi dello statuto (art. 19 comma 4) dovranno essere eletti da due collegi elettorali, composti il primo dai docenti ed il secondo dal personale tecnico-amministrativo.
La norma in questione ha conosciuto una complessa elaborazione, nel senso che in alcune precedenti stesure la disposizione per cui è lite era situata nell’art. 20 dello statuto, ed ha poi trovato posto nell’art. 19. Per quanto consta, data la notevole di documentazione prodotta, il testo in contestazione è il seguente:
“ Art. 19 – Composizione
1. Il consiglio di amministrazione, nel rispetto del principio delle pari opportunità, è
composto da:
(a) il rettore;
(b) quattro docenti dell’Ateneo dei quali due appartenenti alle aree scientifiche da 1 a
9 e due alle aree da 10 a 14;
(c) un tecnico-amministrativo dell’Ateneo;
(d) due rappresentanti degli studenti;
(e) tre persone che non siano dipendenti dell’Ateneo né lo siano state nel quinquennio
precedente.
2. I componenti di cui alle lettere b), c) ed e) del comma 1 sono scelti tra persone in
possesso di comprovata competenza in campo gestionale ovvero di un’esperienza
professionale di alto livello con una necessaria attenzione alla qualificazione scientifica e culturale, che abbiano presentato la propria candidatura a seguito di avviso pubblico.
I curricula dei candidati sono pubblicati sul sito web di Ateneo.
3. L’ammissibilità delle candidature per i candidati di cui alle lettere b), c) ed e) del comma 1 è verificata da una commissione nominata e presieduta dal rettore.
4. I candidati di cui alle lettere b) e c) del comma 1 sono eletti in due collegi elettorali costituiti rispettivamente dal personale docente e dal personale tecnico-amministrativo.”
La norma (art. 2 comma 1 lett. i) della legge 30.12.2010, n. 240) con cui tale schema colliderebbe è invece così formulata:
“…1. Le università statali, nel quadro del complessivo processo di riordino della pubblica amministrazione, provvedono, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, a modificare i propri statuti in materia di organizzazione e di organi di governo dell'ateneo, nel rispetto dei principi di autonomia di cui all'articolo 33 della Costituzione, ai sensi dell'articolo 6 della legge 9 maggio 1989, n. 168, secondo principi di semplificazione, efficienza, efficacia, trasparenza dell'attività amministrativa e accessibilità delle informazioni relative all'ateneo, con l'osservanza dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) previsione dei seguenti organi:
1) rettore;
2) senato accademico;
3) consiglio di amministrazione;
4) collegio dei revisori dei conti;
5) nucleo di valutazione;
6) direttore generale;
omissis
i) composizione del consiglio di amministrazione nel numero massimo di undici componenti, inclusi il rettore, componente di diritto, ed una rappresentanza elettiva degli studenti; designazione o scelta degli altri componenti, secondo modalità previste dallo statuto, tra candidature individuate, anche mediante avvisi pubblici, tra personalità italiane o straniere in possesso di comprovata competenza in campo gestionale ovvero di un'esperienza professionale di alto livello con una necessaria attenzione alla qualificazione scientifica culturale; non appartenenza ai ruoli dell'ateneo, a decorrere dai tre anni precedenti alla designazione e per tutta la durata dell'incarico, di un numero di consiglieri non inferiore a tre nel caso in cui il consiglio di amministrazione sia composto da undici membri e non inferiore a due nel caso in cui il consiglio di amministrazione sia composto da un numero di membri inferiore a undici; previsione che fra i membri non appartenenti al ruolo dell'ateneo non siano computati i rappresentanti degli studenti iscritti all'ateneo medesimo; previsione che il presidente del consiglio di amministrazione sia il rettore o uno dei predetti consiglieri esterni ai ruoli dell'ateneo, eletto dal consiglio stesso; possibilità di prevedere il rinnovo non contestuale dei diversi membri del consiglio di amministrazione al fine di garantire un rinnovo graduale dell'intero consiglio;
omissis….”
Lamenta il ministero ricorrente che la legge escluderebbe la possibilità di individuare i componenti del consiglio d’amministrazione con il metodo elettivo, posto che l’utilizzo dei termini ‘designazione’ e ‘scelta’ per determinare i componenti l’organo risulta preclusivo dell’elezione, qualunque sia il corpo elettorale convocato.
L’illegittimità si estenderebbe poi anche alla procedura prevista per individuare i membri esterni del consiglio d’amministrazione che devono essere votati individualmente dal senato accademico, posto che la disposizione statutaria dissimulerebbe anche in questo caso una fase elettiva che la norma non ammette.
La tesi così esposta in ricorso è stata arricchita con argomentazioni addotte nelle memorie successivamente depositate.
L’università di Genova oppone invece che l’impiego da parte del legislatore dei vocaboli ‘designazione’ e ‘scelta’ non sembra escludere la modalità prescelta, posto che:
la mancata indicazione del soggetto a cui spetta la nomina lascia ampia discrezionalità allo statuto nella determinazione delle modalità;
l’assenza della disposizione sulla nomina dei componenti il consiglio d’amministrazione da parte del senato accademico chiarisce ancor di più il margine che la norma ha attribuito allo statuto nel completare le previsioni di legge.
Il tribunale osserva che la norma è di recente introduzione, per cui la sua lettura dovrebbe indurre ad una ricerca il più possibile attenta alla volontà del Parlamento, così come chiariscono i teorici del diritto, allorché notano che l’aderenza dell’interprete all’intenzione del legislatore concreto decresce solo con l’allontanarsi nel tempo dell’approvazione della legge.
Tale metodo di lettura dei precetti deve tuttavia essere utilizzato avendo presenti le pur scarne prescrizioni contenute nelle preleggi sulle modalità di interpretazione delle norme (art. 12), che prescrivono di utilizzare nell’ordine il criterio letterale, ed in caso di necessità l’analogia desumibile dalla legge o dai principi dell’ordinamento.
Nel caso in questione il collegio non ha difficoltà ad assecondare la tesi dell’amministrazione ricorrente, allorché essa osserva che la nozione di ‘designazione’ è incompatibile con il metodo elettorale propriamente inteso. Tale termine presuppone infatti la funzione di un soggetto monocratico o collegiale che indica taluno per un determinato incarico in base a dei requisiti di regola predeterminati; si tratta a ben vedere di un’attività incompatibile con quella che si verifica nei procedimenti elettorali, laddove il corpo chiamato alla scelta deve esprimersi sul soggetto più gradito tra quelli candidatisi ed aventi i titoli.
La nozione di ‘scelta’ sempre contenuta nel capoverso i) della disposizione in questione appare più difficile da ricondurre alla prospettiva delineata dal motivo in rassegna: etimologicamente il vocabolo discende dalla coniugazione al participio passato del verbo scegliere, a sua volta derivato dal latino “ex-eligere”, la cui assonanza con la contrastata modalità elettorale non ha necessità di essere spiegata.
Ne consegue che già dal punto di vista lessicale la tesi sostenuta dall’amministrazione statale non è totalmente persuasiva, posto che almeno uno dei due vocaboli utilizzati dal legislatore non esclude del tutto l’opzione esercitata dallo statuto d’ateneo per individuare i membri del consiglio d’amministrazione.
Tale risultato interpretativo va bensì letto alla luce della ricordata volontà del legislatore, che il tribunale può ricostruire solo dal testo approvato dal parlamento, posto che nessuna delle parti ha prodotto i lavori preparatori che hanno condotto all’approvazione della legge; in proposito non è ovviamente possibile far ricorso alla cosiddetta scienza privata del giudice, che potrebbe solo giovarsi del ricordo del clima di acceso contrasto che accompagnò l’approvazione della legge.
Ne deriva che non è possibile affermare in questo contesto che il legislatore sicuramente ricusò il metodo elettorale per individuare i componenti del consiglio d’amministrazione, avendo piuttosto optato per limitare l’influenza che, in questi anni, hanno assunti i corpi intermedi della società nel delineare la politica universitaria.
La difesa dell’università obietta ancora che la tesi ministeriale collide con il principio democratico, che postulerebbe che l’individuazione dei componenti di ogni organo pubblico sia ricondotto a tale criterio, in difetto di differenti ed espresse indicazioni normative.
La tesi non è persuasiva, posto che il principio democratico discende dalla Costituzione, e si applica sicuramente alla provvista diretta od indiretta del personale per gli organi che hanno un’espressa responsabilità politica od amministrativa; in molti altri settori dell’ordinamento statuale o comunque pubblico, il criterio democratico è espressamente disatteso, ad esempio in favore del metodo concorsuale (art. 97 comma 3 cost); si tratta di un’opzione esercitata dal costituente che va apprezzata in quanto tale nel nostro ordinamento, anche se non può essere considerata alla stregua di un’indicazione assoluta, posto che sono ben noti gli ordinamenti che provvedono alla nomina dei funzionari pubblici più rilevanti (tra essi molti dei giudici) rimettendosi al corpo elettorale.
Tutte le osservazioni svolte permettono una determinazione in ordine alla questione posta dal ministero ricorrente.
Al riguardo il collegio deve rilevare che i principi accolti consentono di affermare che non sussiste nel senso ora indicato un principio che impone l’opzione democratico-elettiva per l’individuazione dei membri del consiglio d’amministrazione di un ente qual è un’università statale; tuttavia non può essere esclusa la possibilità che l’ordinamento di un paese fondato sulla democrazia elettiva rimetta a tale metodo anche la provvista dei componenti dell’organo di governo delle scuole di alta formazione italiane.
La ricordata incongruità delle norma a sovvenire la tesi sostenuta nell’atto di impugnazione va comparata con l’ampiezza della discrezionalità che lo stesso articolo 2 della legge 30.12.2010, n. 240 ha attribuito allo statuto d’ateneo; in altre parole la legge avrebbe potuto escludere in modo espresso quanto l’università di Genova ha stabilito nel proprio atto fondamentale, ma la formazione della volontà del Parlamento non corrobora tale tesi.
Ne discende che nella già rilevata impossibilità di individuare un sicuro orientamento del legislatore, il riferimento al criterio letterale impedisce di escludere la correttezza dell’opzione da cui è derivato l’art. 19 dello statuto impugnato.
La volontà palesata dall’università di Genova non collide pertanto con la norma di riferimento, con la conseguenza che anche la denuncia di illegittimità del comma quinto dell’art. 19 non può ricevere favorevole considerazione.
Va osservato infine che le enunciazioni contenute nel motivo di impugnazione escludono che l’apprezzamento del collegio possa giungere al vaglio di legittimità della individuazione dei due diversi corpi elettorali operata dallo statuto; la censura è infatti limitata alla contestazione della previsione del sistema elettorale, laddove avrebbe dovuto essere individuata una diversa forma per stabilire chi comporrà il consiglio d’amministrazione dell’ateneo genovese.
In tal senso il collegio ritiene (art. 112 cpc) che la formulazione del motivo non imponga né consenta la valutazione della congruità dei due diversi corpi elettorali alla designazione dei membri dell’importante organo di che si tratta.
In conclusione il ricorso va in parte respinto, mentre per la restante parte va dichiarata la cessazione della materia del contendere.
La novità delle questioni proposte induce a ritenere sussistenti i giusti motivi per compensare tra le parti le spese della lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima)
Dichiara inammissibile l’intervento del terzo dichiaratosi controinteressato, respinge in parte il ricorso, ed in parte dichiara la cessazione della materia del contendere.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Santo Balba, Presidente
Roberto Pupilella, Consigliere
Paolo Peruggia, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/05/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)