#4266 TAR Lazio, Roma, Sez. III quater, 3 ottobre 2018, n. 9702

Riconoscimento titolo dottore medico con specializzazione in odontoiatria-Mancato riconoscimento equipollenza

Data Documento: 2018-10-03
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Contenuto sentenza
N. 09702/2018 REG.PROV.COLL.
N. 10335/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10335 del 2017, proposto da Vincenzo Collalti, rappresentato e difeso dall' Avv. Pietro Marsili, presso il cui studio in Roma, alla Via dei Due Macelli, n. 60 elettivamente domicilia,
contro
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 ex lege domicilia; 
per l'annullamento
della nota a prot. DGPROF/2/1.5.h7.4/1190/2011 del 29 agosto 2017 di conferma della nota con cui sono stati opposti i motivi ostativi del 17 luglio 2017 emessa dal Ministero della Salute – Direzione Generale delle Professioni Sanitarie e delle Risorse Umane del Servizio Sanitario Nazionale – DGPROF Ufficio II di reiezione della richiesta di riconoscimento del titolo di odontoiatra conseguito in Messico e successivamente riconosciuto in Portogallo come abilitante all’esercizio della relativa professione in Italia, nonché di ogni altro atto, connesso, presupposto e consequenziale;
 Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Salute;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2018 la dott.ssa Pierina Biancofiore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 FATTO
1.Con ricorso notificato al Ministero della Salute in data 20 ottobre 2017 e depositato il successivo 27 ottobre, parte ricorrente espone di essere titolare del diploma di laurea in odontoiatria conseguito il 21 febbraio 1998 e rilasciato in data 17 marzo 1998 al termine del perfezionamento di un regolare percorso di studi presso l’Università di Guadalajara in Messico.
Rappresenta che il diploma di laurea veniva riconosciuto in Portogallo in data 31 marzo 2008 dopo il superamento di un esame orale, scritto e pratico presso le Facoltà di Odontoiatria delle Università di Coimbra, Porto e Lisbona ed iniziava ad esercitare in Portogallo la professione di odontoiatra.
Espone ancora che in data 6 dicembre 2011 richiedeva al Ministero della Salute italiano il riconoscimento del titolo e che dopo una fase istruttoria in cui il detto dicastero chiedeva un’integrazione della documentazione prodotta in data 10 agosto 2012 gli venivano comunicati i motivi ostativi al riconoscimento del diritto di stabilimento poi formalizzato il 12 settembre 2012 con diniego definitivo.
Quest’ultimo veniva impugnato dinanzi al TAR che con sentenza n. 6318/2013 rigettava il ricorso, con conseguente impugnazione da parte del ricorrente dinanzi al Consiglio di Stato che confermava la sentenza impugnata con motivazione differente e facente riferimento alla carenza della certificazione prodotta dal ricorrente circa i requisiti previsti dalla Direttiva europea 2005/36 per il riconoscimento del titolo di odontoiatra: C. Stato sezione III, 14 luglio 2016, n. 1045.
2. Segue la vicenda oltre esposta che generava il provvedimento al momento gravato avverso il quale parte ricorrente deduce:
1) Violazione delle norme sul procedimento amministrativo di cui all’art. 10 bis della L. n. 241/90.
Con la prima censura parte ricorrente ha lamentato che il Ministero non ha dato minimamente conto delle osservazioni approntate dallo stesso destinatario in ordine ai motivi ostativi al riconoscimento del titolo di odontoiatra.
2) Violazione delle norme sul procedimento amministrativo, mancata convocazione della Conferenza di Servizi ex art. 14 e ss. L. 241 del 1990; violazione del principio di simmetria sul procedimento amministrativo e delle regole di buona amministrazione ex art. 97 Cost..
Con il secondo mezzo parte ricorrente rappresenta che, dopo avere appreso le ragioni di rigetto dell’appello, aveva mandato al Ministero l’integrazione documentale richiesta che attestava i requisiti di cui all’art. 2, comma 2 della Direttiva CE n. 2005/36 e che quindi il Ministero convocava la Conferenza di Servizi che formulava i motivi ostativi. Egli rispondeva con le conseguenziali osservazioni al Ministero e ci si sarebbe aspettato che quest’ultimo riconvocasse la Conferenza di Servizi, ma questo non è avvenuto e di conseguenza il diniego definitivo è stato emesso senza alcuna simmetria tra le valutazioni dell’istanza e la valutazione delle osservazioni ex art. 10 bis della L. n. 241/1990.
3) Ritardo nella definizione del procedimento amministrativo. Violazione dell’art. 2 della L. n. 241/1990.
Con la terza doglianza lamenta l’eccessivo lasso temporale per ottenere la risposta alla contestazione.
4) Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990; mancata corrispondenza tra chiesto e provveduto.
Il ricorrente osserva che alla luce della sentenza del Consiglio di Stato ha chiesto se il certificato rilasciato dall’Ordine dei Dentisti Portoghese fosse idoneo a garantire il suo diritto di stabilimento mentre il Ministero della salute ha risposto tutt’altro, in contrasto con quanto dalla sentenza valutato.
5) Erronea/omessa applicazione dei criteri interpretativi forniti dalla sentenza n. 1045/2016 dell’On. Consiglio di Stato; violazione dei principi di buona fede, correttezza e buona amministrazione.
Col quinto motivo parte ricorrente pone in rilievo le ragioni per cui il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso confermando la sentenza di primo grado ma con diversa motivazione e cioè che, superati i dubbi sulla formazione, le ore e i tirocini l’Alto Consesso ha rigettato la domanda di parte ricorrente solo per l’assenza di un documento, ossia il certificato dell’Ordine Dentistico Portoghese, con la conseguenza che se il certificato è stato prodotto la domanda avrebbe dovuto essere accettata, mentre così non è stato, con conseguente violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990.
6) Erronea valutazione del percorso formativo. Violazione dell’art. 3 L n. 241/1990.
Col sesto mezzo l’interessato fa valere che il Ministero avrebbe posto a sostegno del diniego il mancato raggiungimento delle ore di insegnamento ritenute necessarie dalla normativa di settore, mentre il ricorrente ha evidenziato che il percorso formativo svolto presso l’Università di Guadalajara è stato caratterizzato da un ammontare complessivo di 1938 ore di insegnamento teorico e 3417 ore di insegnamento pratico per un totale di 5355 ore di insegnamento oltre ad un anno di tirocinio obbligatorio presso il Servizio Sociale Multidisciplinare. A fronte di tali notazioni il Ministero si è limitato a richiamare la norma contenuta nell’art. 41 del d.lgs. n. 206/2007 che prevede un percorso di 5 anni senza nulla aggiungere in termini di ore svolte. Oltre a ciò il ricorrente per rendere equipollente il titolo messicano a quello portoghese e abilitante all’esercizio della professione ha dovuto sostenere un esame articolato in prove orali, scritte e pratiche che verte su materie cliniche, precliniche e scientifiche affrontate durante il percorso formativo presso la Facoltà di odontoiatria delle Università di Coimbra, Porto e Lisbona, laddove il Ministero non ha preso in considerazione tale formazione.
7) Violazione dei doveri di cooperazione con il cittadino e di buona amministrazione; violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990; invalidità del provvedimento impugnato.
Osserva infine che il Ministero invece di negare del tutto il riconoscimento del titolo avrebbe potuto ricorrere a misure compensative specificamente richieste ex articolo 21, recante modifiche all’articolo 22 del d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206 di attuazione della Direttiva CE n. 2005/36, quali una prova attitudinale o un periodo di tirocinio, laddove l’amministrazione non ha minimamente motivato l’impossibilità di applicare la misura compensativa.
Conclude dunque con istanza cautelare anche monocratica e per l’accoglimento del ricorso.
3. Il Ministero si è costituito in giudizio.
4. Con decreto monocratico del 30 ottobre 2017 l’istanza cautelare è stata respinta fissando la Camera di Consiglio del 20 novembre 2017 alla quale il ricorso è stato rinviato al merito.
5. Previa ulteriore memoria di parte ricorrente il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 5 giugno 2017.
DIRITTO
1. Il ricorso è fondato e va accolto sotto alcuni dei motivi dedotti, come nel prosieguo esaminato.
2. La vicenda si presenta del tutto peculiare rispetto ad altri casi decisi dalla sezione in senso reiettivo.
Viene qui in esame il provvedimento definitivo con il quale il Ministero della Salute ha “confermato” i motivi ostativi al riconoscimento del titolo di odontoiatra conseguito dal ricorrente presso l’Università di Guadalajara in Messico e riconosciuto come valido titolo per l’esercizio della professione in Portogallo in quanto equivalente alla laurea portoghese conseguibile presso la Facoltà di odontoiatria dell’Università di Coimbra.
Il ricorrente è pure in possesso dell’abilitazione all’esercizio della professione di odontoiatra in Portogallo dal 6 settembre 2008.
Come sopra enunciato sul primo diniego di riconoscimento vi era stata la pronuncia del Consiglio di Stato n. 1045/2016 che aveva sostanzialmente confermato la sentenza di rigetto di primo grado con altra motivazione, atteso che a mente dell’Alto Consesso, l’autorità portoghese non aveva attestato che il “titolo di formazione soddisfa i requisiti previsti dall’art. 2, comma 2 della Direttiva CE n. 2005/36, in quanto l’autorità portoghese non ha attestato che il riconoscimento del titolo messicano sia avvenuto nel rispetto delle condizioni minime di formazione nel capo III della direttiva CE n. 2005/36”. (punto 3.5 della sentenza C. Stato, III, n. 1045/2014).
In breve, dopo tale sentenza il ricorrente si muniva di una dichiarazione in data 16 giugno 2016 rilasciata dall’Ordine dei Medici Dentisti in Portogallo dalla quale testualmente risulta: “Si dichiara che la persona sopra menzionata è legalmente abilitata all’esercizio della professione di odontoiatra nelle stesse condizioni dei titolari della laurea ottenuta in Portogallo menzionate nell’art. 2, comma 2 e nell’allegato V-5.3.2 articolo 34 entrambi della Direttiva 2005-36/CE la cui laurea ottenuta in Messico presso l’Università Autonoma di Guadalajara è equivalente alla laurea portoghese emessa dalla Facoltà di odontoiatria dell’Università di Coimbra”.
In data 14 luglio 2016 il ricorrente presentava una nuova richiesta di riconoscimento producendo l’allegato nuovo atto, richiesta che veniva sottoposta dal Ministero alla Conferenza di servizi in data 11 luglio 2017 e generava la prima risposta negativa da parte del Ministero in data 17 luglio 2017, che faceva riferimento al parere della Conferenza di servizi del precedente 11 luglio 2017.
Quest’ultima aveva espresso parere negativo sostanzialmente perché il percorso formativo effettuato presso l’Università messicana e riconosciuto dal Portogallo (otto semestri) era inferiore a quello minimo richiesto per la formazione degli odontoiatri ex art. 41 del d.lgs. n. 206/2007 pari a cinque anni nonché ai requisiti richiesti dalla Direttiva 2005/36/CE per il riconoscimento dei titoli di formazione rilasciati da un paese terzo.
Il successivo 1° agosto 2017 l’interessato presentava osservazioni ex art. 10 bis in replica ai motivi ostativi e che con la nota in data 29 agosto 2017 gravata col ricorso in esame non venivano minimamente esaminate dall’Amministrazione ma venivano rigettate con la conferma della nota del 17 luglio precedente e sempre col riferimento al parere della Conferenza.
2.1 In effetti come sostenuto da parte ricorrente con il sesto mezzo pure se il diniego si fonda sul sottostante parere della Conferenza dei Servizi dell’11 luglio 2017 che ha preso in considerazione la dichiarazione dell’Ordine dei Medici Dentisti in data 16 giugno 2016 rilasciatagli per dimostrare che la laurea ottenuta in Portogallo rispondeva alle condizioni menzionate nell’art. 2, comma 2 e nell’allegato V-5.3.2 articolo 34 entrambi della Direttiva 2005-36/CE, come dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 1045/2016 osservato, tuttavia la Conferenza non ha svolto alcuna considerazione in merito alla circostanza che ancorchè il percorso formativo svolto in Messico e pari a 5.355 ore benché articolato su otto semestri, fosse in realtà superiore per numero di ore all’analogo percorso formativo previsto in Italia per la formazione universitaria dell’odontoiatra ed articolato in 5.000 ore su cinque anni, limitandosi il ridetto organo a negare il riconoscimento per il divario relativo al numero di anni di corso di laurea.
Deve infatti essere rammentato che il d.lgs. n. 206/2007 all’art. 41 recante la rubrica “Formazione dell’odontoiatra” prevede testualmente al comma 2 che la formazione dell’odontoiatra comprende un percorso di studi teorici e pratici della durata minima di cinque anni svolti a tempo pieno che possono essere espressi in aggiunta anche in crediti ETCS equivalenti e consiste “in almeno 5000 ore di insegnamento”, laddove, appunto parte ricorrente ne ha svolte 5.355.
2.2 E questo deficit motivazionale della pronuncia dell’organo finisce di conseguenza per viziare sia il provvedimento del 17 luglio 2017, sia quello in esame che vi fa riferimento ed adottato in data 29 agosto 2017 nel quale l’Amministrazione, nonostante usi l’espressione “si conferma quanto già rappresentato con la “Comunicazione dei motivi ostativi” inviata in data 17 luglio 2017” finisce tuttavia per violare l’art. 10 bis della legge n. 241/1990, atteso che l’atto adottato si pone come conclusivo delle “osservazioni ex art. 10 bis della legge n. 241/1990 di replica ai motivi ostativi al riconoscimento del titolo di Odontoiatra…” presentate dal ricorrente.
E poiché detto atto in realtà non contiene alcuna risposta alle ridette osservazioni finisce per violare il dictat della norma stante il quale “dell’eventuale mancato accoglimento delle osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale”, pena la inutilità della disposizione stessa, come noto inserita nella Legge sul procedimento per dare spazio nei procedimenti ad istanza di parte all’istituto della partecipazione procedimentale in base al principio che la decisione amministrativa è sempre frutto di una dialettica tra le parti interessate.
2.3 L’assenza di una qualsivoglia motivazione in ordine alla durata oraria del percorso universitario svolto in Messico e riconosciuto in Portogallo va pure coniugata con le osservazioni contenute nella sentenza del Consiglio di Stato riguardante il caso del ricorrente (la n. 1045/2016) dalle cui notazioni non può assolutamente prescindersi per accogliere anche la settima censura proposta in ordine alla sottoposizione di parte ricorrente a misura compensativa ex art. 22 del d.lgs. n. 206 del 2007.
Nella sentenza l’Alto Consesso ha osservato che il Ministero della Salute aveva “rilevato come dal piano di studi svolto dall’interessato in Messico mancavano sette materie, che nell’ordinamento italiano sono considerate obbligatorie: chimica, fisica, biologia, anatomia patologica, igiene, neurologia, psichiatria.
“Inoltre l’Università messicana aveva esonerato l’interessato da ulteriori cinque insegnamenti (anatomia umana, istologia ed embriologia, odontologia preventiva I, anatomia dentale, materiali dentali) grazie al fatto che dette materie avevano fatto parte del corso di studi di scuola secondaria superiore, frequentato dall’interessato in Italia per il conseguimento del diploma di Odontotecnico, mentre notoriamente l’ordinamento italiano non equipara un corso di studi di scuola media superiore ad un corso di studi di livello universitario con la ovvia conseguenza che il possesso del relativo diploma non dispensa lo studente dal frequentare i corrispondenti insegnamenti universitari e dal sostenere i relativi esami.”, concludendo che anche in relazione al tirocinio di un anno effettuato presso il Servizio Sociale Multidisciplinare della città di Guadalajara con la sua supervisione, “nessun tirocinio pratico, per quanto accurato e prolungato, può sopperire alla mancanza delle indispensabili basi teorico-scientifiche.” (C. Stato, sezione III, n. 1045/2016).
E queste basi teorico - scientifiche sono invece proprio quelle che, su valutazione dell’amministrazione, possono essere sottoposte a misura compensativa, posto che il d.lgs n. 206/2007 all’art. 22, comma 1, nella versione ratione temporis applicabile e cioè quella in vigore a decorrere dal 10 febbraio 2016 perché modificata dal d.lgs. 28 gennaio 2016, n. 15 stabilisce “Il riconoscimento di cui al presente capo può essere subordinato al compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni o di una prova attitudinale a scelta del richiedente, in uno dei seguenti casi: lett. c)…e se la formazione richiesta dalla normativa nazionale riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle dell’attestato di competenza o del titolo di formazione in possesso del richiedente;”.
Deve essere precisato che ancorchè non esplicitamente riportato nell’epigrafe del ricorso l’accoglimento seppur parziale dello stesso non può che produrre i suoi rivenienti effetti sul parere della Conferenza di Servizi in data 11 luglio 2017, espressamente richiamato nella nota annullanda, e sul prodromico diniego del 17 luglio 2017, rispetto al quale, è bene chiarire che il ricorso è comunque tempestivo avuto riguardo al termine feriale di sospensione dell’a.g..
3. Per le superiori considerazioni il ricorso va accolto nei termini di cui sopra e per l’effetto va annullato il provvedimento di cui alla nota del Ministero della Salute DGRPROF/2/I.5.h7.4/1190/2011 del 29 agosto 2017 con i rivenienti effetti sull’atto del 17 luglio 2017 di diniego della richiesta del ricorrente di riconoscimento del titolo di odontoiatra conseguito in Messico e successivamente riconosciuto in Portogallo e per il resto va respinto.
4. L’articolazione della vicenda consente di ritenere giustificati i motivi per la compensazione delle spese di giudizio ed onorari tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto annulla il provvedimento di cui alla nota del Ministero della Salute DGRPROF/2/I.5.h7.4/1190/2011 del 29 agosto 2017 con i rivenienti effetti come in motivazione precisato e per il resto lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2018 con l'intervento dei magistrati:
 
Giuseppe Sapone, Presidente
Pierina Biancofiore, Consigliere, Estensore
Massimo Santini, Consigliere

Pubblicato il 03/10/2018