#4681 TAR Lazio, Roma, Sez. III quater, 29 marzo 2017, n. 3981

Studenti-Riconoscimento titoli stranieri

Data Documento: 2017-03-29
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

In assenza di una equiparazione in via legislativa dei titoli, la valutazione sulla completezza del corso di studio, e sulla conseguente adeguatezza della preparazione clinica connessa al conseguimento del diploma nello Stato straniero, non può che scaturire da una valutazione (ampiamente discrezionale) dell’Amministrazione, volta a garantire la professionalità e la qualità delle prestazioni di chi esercita in Italia la libera professione avvalendosi di titoli di studio stranieri che, come tale esula dal sindacato di legittimità del Giudice Amministrativa (in tal senso, TAR Lazio, Roma, Sez. III quater, 27 gennaio 2015, n. 1454).

Contenuto sentenza
N. 03981/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01403/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1403 del 2017, proposto da: 
Davide Gramuglia, rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo De Filippo C.F. DFLLRD56C20I438A, Bruno Santamaria C.F. SNTBRN54L31H703M, con domicilio eletto presso l’avvocato Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone 44
contro
Ministero della Salute, in persona del legale rapp.te p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ope legis in Roma, via dei Portoghesi, 12
per l'annullamento
previa sospensione dell’efficacia:
- del decreto del Ministero della Salute - Direzione Generale delle professioni Sanitarie e delle Risorse Umane del SSN prot. n. 2016/37942 del 22/12/2016;
- del fac-simile allegato al predetto decreto sub a) di dichiarazione obbligatoria in merito alla scelta di una misura compensativa;
- della comunicazione dell’agosto 2016 della medesima Direzione Generale di sospensione del procedimento di riconoscimento, per acquisizione ulteriori elementi;
- di tutti gli atti comunque preordinati, consequenziali e connessi, ivi compreso il parere della Conferenza di Servizi ex art. 16, comma 3, del d.lgs. n. 206/2007 del 29/11/2016.
 Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2017 il dott. Alfredo Storto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
 1. Con ricorso notificato al Ministero della Salute, parte ricorrente espone di avere svolto tutto il percorso di laurea in fisioterapia della Università di Ostrava della Repubblica Ceca presso la Ludes di Lugano che è un ente di formazione di diritto privato autorizzato ai sensi dell’art. 14 della legge cantonale Svizzera sull’Università.
Precisa che l’insegnamento si svolge in lingua italiana presso la Ludes di Lugano e che le commissioni degli esami pratici, nonché degli esami di laurea, sono sempre presiedute da organi accademici dell’Università di Ostrava, come pure il titolo di laurea è sottoscritto dall’organo preposto dalla predetta Università dalla quale è esclusivamente rilasciato.
Rappresenta inoltre che, da oltre 10 anni, il Ministero della Salute ha sempre vagliato e, previo approfondimento e chiarimenti, ha sempre riconosciuto i titoli conseguiti presso tale Università, adottando il relativo decreto di abilitazione; pertanto parte ricorrente, secondo quanto previsto dal d.lgs. n. 206/2007, ha presentato la necessaria documentazione per ottenere il riconoscimento della laurea in fisioterapia, ricevendo invece la comunicazione che sarebbe stata convocata la Conferenza di servizi per svolgere ulteriori verifiche, ai sensi dell’art. 16 del d.lgs. n. 206/2007.
Espone ancora che, alla diffida presentata nel 2016 in assenza di conclusione del procedimento di riconoscimento, il Ministero della Salute rispondeva che si era resa necessaria la Conferenza di servizi ai sensi della norma sopra citata, ma non consentiva la partecipazione di parte ricorrente alla stessa.
2. Alla fine interveniva il provvedimento impugnato, col quale il Ministero, considerata la diversità, in termini di ore di tirocinio, rispetto alla formazione prevista dall’ordinamento didattico attualmente vigente in Italia per il conseguimento della qualifica di fisioterapista, rappresentava che la Conferenza di servizi aveva ritenuto di subordinare il riconoscimento del titolo in questione al compimento da parte del richiedente di un tirocinio di adattamento per il numero di ore nel provvedimento precisato ed avverso il quale l’esponente oggi deduce: 1) errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, eccesso di potere per pretestuosità e contraddittorietà; 2) violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 206/2007, così come modificato dal d.lgs. n. 15/2016; 3) violazione e falsa applicazione degli articoli 21, 22 e 23 del d.lgs. n. 206/2007, come modificato dal d.lgs. n. 15/2016.
Conclude con istanza cautelare e per l’accoglimento del ricorso.
3. Il Ministero intimato si è costituito in giudizio con memoria recante in allegato tutta la documentazione relativa al procedimento in questione e ha rassegnato conclusioni opposte a quelle di parte ricorrente.
4. Pervenuto dunque alla Camera di Consiglio del 21 marzo 2017 il ricorso è stato trattenuto per la decisione in forma semplificata, avendo sentito le parti costituite.
5. Il ricorso è infatti manifestamente infondato.
5.1 Con la prima doglianza l’esponente sostiene che il provvedimento impugnato è fuorviato da una nota del 18 luglio 2016 con la quale l’Ambasciata d’Italia a Praga ha comunicato che il Ministero della Scuola, Gioventù e dello Sport della Repubblica Ceca ritiene validi, ai fini del conseguimento del titolo di che trattasi, esclusivamente gli insegnamenti e i tirocini formativi effettuati in Svizzera. Tale nota, ad avviso di parte ricorrente, non terrebbe in considerazione il fatto che l’Università di Ostrava, nel rilasciare il titolo formale di laurea, aveva sempre verificato preventivamente la correttezza della durata e dei contenuti del percorso formativo oltre che dei relativi tirocini; né vi sarebbe alcuna comunicazione nei rapporti convenzionali tra Ostrava e Ludes in cui si limita lo svolgimento dei tirocini al solo territorio svizzero, atteso che parte ricorrente l’avrebbe svolto anche presso strutture sanitarie italiane, convenzionate con la Ludes.
Con la seconda censura parte ricorrente oppone che, alla stregua dell’art. 16 del d.lgs. n. 206/2007, per il riconoscimento dei titoli conseguiti in un altro stato membro della CE deve essere convocata una Conferenza di servizi e, ai sensi del comma 5, che tale Conferenza non deve, invece, essere convocata quando la domanda di riconoscimento ha ad oggetto titoli identici a quelli su cui il medesimo Ministero ha già precedentemente provveduto con il decreto di riconoscimento. Nel caso in esame, il Ministero da anni riconoscerebbe i tirocini svolti presso le strutture italiane per i laureati dell’Università di Ostrava e di Semmelweis e, quindi, non sarebbe dato comprendere cosa sia in realtà cambiato rispetto alla precedente prassi, tanto più che l’art. 17-bis del d.lgs. n. 206/2007, introdotto dal d.lgs. n. 15/2016, prevede espressamente il riconoscimento dei tirocini professionali effettuati in un altro Stato membro, in attuazione della direttiva UE del 20 novembre 2013, n. 55 resasi necessaria per una maggiore promozione della libera circolazione delle professioni, laddove l’operato del Ministero parrebbe invece porsi in controtendenza rispetto alla Direttiva.
Con il terzo motivo di ricorso parte ricorrente deduce che: a) l’art. 21 del d.lgs. n. 206/2007 prevederebbe le condizioni per il riconoscimento dei titoli professionali in Italia, purché questi siano stati acquisiti presso un altro Stato membro e siano in questo Stato membro della UE ritenuti idonei per accedere alla corrispondente professione ed esercitarla; b) l’Università di Ostrava avrebbe ribadito che il tirocinio svolto in Italia è idoneo per lo svolgimento della professione di fisioterapista, rilasciando di conseguenza il titolo.
Lamenta infine parte ricorrente che non ricorrerebbero le ipotesi per le quali l’art. 22 del medesimo decreto legislativo prevede le misure compensative, perché la laurea rilasciata dall’Università di Ostrava è stata ritenuta, come contenuti e materie svolte, assolutamente conforme e regolare. Non sarebbero state inoltre messe in discussione le materie studiate durante il tirocinio, essendosi il Ministero limitato a rilevare che questi avrebbero dovuto esser frequentati in Svizzera e non in Italia e ciò anche se l’Università ceca riconosce che la formazione degli studenti presso Ludes di Lugano è avvenuta nel pieno rispetto della normativa della Repubblica Ceca e di quella nazionale italiana in quanto il percorso di studi è assolutamente idoneo e legittimo.
5.2 Tali censure, da esaminarsi congiuntamente, non possono tuttavia essere accolte, anche alla luce della memoria di costituzione del Ministero della Salute che ha fondatamente evidenziato come l’istruttoria non sia risultata in alcun modo fuorviata dalla citata comunicazione del 18 luglio 2016 da parte dell’Ambasciata di Praga.
In particolare, da essa è emerso che – poiché il percorso formativo si è svolto anche in parte in Italia e poiché l’Università straniera che voglia tenere corsi o tirocini in Italia deve porre in atto una procedura di “filiazione” presso il MIUR che autorizza l’esecuzione dei detti corsi o di parti di essi da parte dell’Università estera richiedente – la Conferenza di Servizi, tenutasi ex art. 16, comma 3, del d.lgs. n. 206/2007 in data 12 maggio 2016, ha esaminato tale problematica dal punto di vista sia particolare sia generale, nel mentre il rappresentante del MIUR in seno ad essa ha dichiarato a verbale che attualmente non risultavano autorizzate “Filiazioni” ai sensi dell’art. 5 del T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari sulle università (nota del Ministero della Salute prot. n. 1339 del 27 ottobre 2016) sia in generale sia, in particolare, per i corsi di studio esaminati dalla Conferenza.
Espone ancora l’Amministrazione che, a seguito di tale verbalizzazione, si era reso necessario sospendere i lavori, almeno per quanto riguardava i riconoscimenti dei titoli provenienti dall’Università di Ostrava e che, con nota prot. n. 1714 del 18 luglio 2016, la Rappresentanza diplomatica dell’Italia a Praga faceva rilevare che l’Università di Ostrava aveva indicato quale unica sede autorizzata per lo svolgimento del programma di Fisioterapia all’estero quella della L.U.de.S. di Lugano in Svizzera.
Quindi, nessuno sviamento di potere appare predicabile nei confronti dell’operato dell’Amministrazione laddove non sono stati riconosciuti i tirocini svolti, anche da parte ricorrente, parzialmente in Italia.
Fra l’altro, a leggere per intero la nota dell’Ambasciata d’Italia in Praga emerge come questa abbia precisato che, compulsata sul punto, l’Università di Ostrava ha chiarito che «alternativamente ai tirocini previsti e offerti nell’ambito del corso, gli studenti hanno la facoltà di partecipare a proprio carico e responsabilità a tirocini formativi presso un qualsiasi ente in Svizzera, nel paese di provenienza o altrove che li offra. (…) In relazione alla richiesta di codesto Ministero va tuttavia evidenziato che, nonostante la possibilità di successivo riconoscimento, tali tirocini “alternativi” non si configurano come parte del programma di Fisioterapia e non vengono pertanto organizzati, offerti e/o monitorati da parte dell’Università di Ostrava».
In sostanza, comunque è da rilevare che la questione centrale è affrontata dalla stessa motivazione del provvedimento impugnato e non coinvolge né le valutazioni dell’Università di Ostrava in ordine al tirocinio effettuato da parte ricorrente ai fini del conseguimento del titolo sottoposto alla procedura di riconoscimento, né le strutture di cui si serve l’Università Ceca onde consentire agli iscritti il conseguimento del titolo, nell’ambito del suo ordinamento e di quanto previsto dalle norme di quello Stato a tali fini, secondo quanto considerato anche da parte ricorrente.
Detta questione è sinteticamente chiarita dalle premesse del decreto in esame e si fonda sostanzialmente sulla diversità, in termini di ore di tirocinio, rispetto alla formazione prevista dall’ordinamento didattico attualmente vigente in Italia per il conseguimento della qualifica di fisioterapista al punto da portare la Conferenza di servizi a ritenere necessario, nel caso di scelta del tirocinio al posto della sola prova attitudinale, un cospicuo numero di ore. E tanto risulta dal verbale della seduta del 12 maggio 2016 laddove si legge: «(…) il quantitativo delle ore effettuate in Italia non può trovare considerazione da parte dell’Ufficio per il mancato rispetto delle disposizioni normative italiane riguardanti la “filiazione” come meglio sopra descritto. Peraltro neppure l’università ceca che ha rilasciato il titolo considera computabili le ore di tirocinio effettuate in Italia».
Sotto questo profilo, tuttavia, il decreto gravato appare rispondere all’art. 21, comma 1, del d.lgs. n. 206/2007 il quale stabilisce le condizioni per il riconoscimento dei titoli per l’accesso o l’esercizio delle professioni regolamentate. In particolare, poiché tale norma è stata modificata dal d.lgs. n. 15 del 2016 prevedendo che «gli attestati di competenza o i titoli di formazione ammessi al riconoscimento sono rilasciati da un’autorità competente in un altro Stato membro, designata ai sensi delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di tale Stato» e a tal proposito il Ministero della Scuola, Gioventù e dello Sport della Repubblica Ceca ha reso noto, attraverso la nota dell’Ambasciata d’Italia a Praga, di ritenere validi, ai fini del conseguimento del titolo in questione, esclusivamente gli insegnamenti e i tirocini formativi effettuati in Svizzera, la Conferenza di Servizi non ha potuto considerare valide le ore effettuate da parte ricorrente in Italia piuttosto che in Svizzera presso la sede della L.U.de.S, con la quale l’Università di Ostrava ha la convenzione in applicazione della citata disposizione normativa.
Deve pure essere osservato che la richiamata disposizione di cui al d.lgs. n. 15 del 2016 si applica a decorrere dal 10 febbraio 2016 e, poiché a quella data la procedura di riconoscimento dell’esponente era ancora in corso, in base alle regole generali sullo jus superveniens, non risultando il rapporto giuridico ancora esaurito, la fattispecie in esame rimane regolata da tale norma, con le conseguenze sopra descritte in ordine alle censure di illegittimità proposte.
In sostanza, poiché ciò che viene posto in rilievo col provvedimento impugnato è che il titolo conseguito da parte ricorrente è il risultato di un percorso formativo che non coincide, in termini di ore di tirocinio, con quanto previsto in punto di formazione dall’ordinamento didattico attualmente vigente in Italia per il conseguimento della qualifica di fisioterapista – rispetto al quale peraltro l’esponente è chiamato anche a scegliere la prova attitudinale che consente di ottenere il risultato con minore gravosità di impegno temporale – non appare neppure condivisibile il motivo di ricorso col quale si censura il fatto che la scelta ministeriale di far ricorso alle misure compensative sarebbe in contrasto con la Direttiva europea del 20 novembre 2013, n. 55, resasi necessaria per una maggiore promozione della libera circolazione delle professioni. Più nel dettaglio, ad avviso di parte ricorrente l’operato del Ministero sarebbe in controtendenza rispetto alla predetta Direttiva laddove non vengono messe in discussione le valutazioni effettuate dall’Università di Ostrava ai fini del completamento del percorso per il conseguimento del titolo in questione.
La Sezione, in un caso sovrapponibile, ha tuttavia chiarito che «in assenza di una equiparazione in via legislativa dei titoli, la valutazione (…) sulla completezza del corso di studio e sulla conseguente adeguatezza della preparazione clinica connessa al conseguimento del diploma nello Stato straniero, non può che scaturire da una valutazione (ampiamente discrezionale) dell’Amministrazione volta a garantire la professionalità e la qualità delle prestazioni di chi esercita in Italia la libera professione avvalendosi di titoli di studio stranieri che, come tale, esula dal sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo” (TAR Lazio, III-quater, 27 gennaio 2015, n. 1454).
6. Per le superiori considerazioni i provvedimenti esaminati risultano immuni dai vizi dedotti in ricorso con la conseguenza che il ricorso va respinto.
7. La parziale novità delle questioni trattate consente di compensare le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione Terza Quater, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2017 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Sapone, Presidente
Alfredo Storto, Consigliere, Estensore
Massimo Santini, Consigliere 
Pubblicato il 29/03/2017