#3016 TAR Lazio, Roma, Sez. III bis, 9 novembre 2017, n. 11162

Abilitazione scientifica nazionale-Violazione e/o elusione del giudicato. Presupposti

Data Documento: 2017-11-09
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Perchè sia ravvisabile il vizio di violazione o elusione del giudicato non è sufficiente che l’azione amministrativa posta in essere dopo la formazione del giudicato intervenga nella stessa fattispecie oggetto del pregresso giudizio di cognizione o alteri l’assetto di interessi definito, ma è necessario che la Pubblica Amministrazione eserciti la medesima potestà pubblica, già esercitata illegittimamente, in contrasto con il contenuto precettivo del giudicato, così integrando una violazione del giudicato, ovvero che l’attività asseritamente esecutiva della P.A. sia connotata da un manifesto sviamento di potere diretto ad aggirare l’esecuzione delle puntuali prescrizioni stabilite dal giudicato, in tal guisa integrando l’ipotesi di elusione del giudicato. In particolare, l’elusione di giudicato ricorre solo allorquando dal giudicato derivi un obbligo talmente puntuale che l’ottemperanza ad esso si concreta nell’adozione di un atto il cui contenuto, nei suoi tratti essenziali, è integralmente desumibile dalla sentenza.

Contenuto sentenza
N. 11162/2017 REG.PROV.COLL.
N. 13102/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 13102 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Luisa Azzena, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Colombini, Gianluca Maria Esposito, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gianluca Maria Esposito in Roma, Lungotevere Arnaldo Da Brescia, 11;
contro
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca non costituito in giudizio;
nei confronti di
Giulia Avanzini non costituita in giudizio;
Con il ricorso principale
per l'esecuzione del giudicato della sentenza 7930/2016 tar del Lazio sezione III bis
e con i motivi aggiunti proposti in data 11 aprile 2017
per l’annullamento della valutazione negativa della ricorrente al conseguimento dell’abilitazione di prima fascia nel settore D012-Diritto amministrativo di cui al provvedimento pubblicato sul sito del MIUR in data 9 febbraio 2017
 Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2017 la dott.ssa Ines Simona Immacolata Pisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 FATTO
La Prof. Luisa Azzena è ricercatrice dal 2001 e, dalla fine 2002, professore associato di Istituzioni di Diritto Pubblico, settore scientifico disciplinare IUS/09, nell'Università di Pisa.
A seguito della riforma universitaria che aveva inteso eliminare tale settore scientifico disciplinare come settore concorsuale autonomo, accorpandolo con altri, la Prof. Azzena si trovava ad optare per uno tra i settori 12/C1 (Diritto Costituzionale) e 12/D1 (Diritto amministrativo).
Nel partecipare alla procedura per il conseguimento dell’Abilitazione Scientifica Nazionale per il 2013, proponeva domanda per la prima fascia del settore IUS/09 12/D1.
All’esito della procedura la Commissione riteneva la ricorrente non idonea, adducendo come motivazione la maggiore attinenza degli scritti allegati alla domanda al settore diritto costituzionale anziché a quello del diritto amministrativo.
La prof.ssa Azzena proponeva ricorso avverso il giudizio di non idoneità a professore di prima fascia che veniva accolto con sentenza n.7930/2016, pubblicata in data 11 luglio 2016 e passata in giudicato, con cui il TAR Lazio sez. III bis statuiva che "il settore scientifico disciplinare 12/D1 — diritto amministrativo ..." comprende "il diritto regionale e delle autonomie locali, il diritto dell'informazione e della comunicazione e le istituzioni di diritto pubblico" con la conseguenza che "è alla luce della predetta declaratoria che la commissione avrebbe dovuto formulare il proprio giudizio. E invece è comprovato in atti che la valutazione delle pubblicazioni della ricorrente è stata effettuata senza considerare la sua provenienza dal settore delle istituzioni del diritto pubblico e senza considerare, altresì che, come sopra rilevato, comunque, nell'ambito del settore del diritto amministrativo è espressamente ricompreso il settore delle istituzioni del diritto pubblico".
Con il ricorso per l’esecuzione del giudicato in epigrafe, notificato in data 30 novembre 2016, la ricorrente ha chiesto l’esecuzione della richiamata sentenza n.7930/2016, ritenendo che l’amministrazione abbia eluso il giudicato medesimo. Ed invero, sebbene in esecuzione della sentenza richiamata l’Amministrazione abbia provveduto a nominare una nuova Commissione - che, con provvedimento pubblicato sul sito del MIUR in data 9 febbraio 2017, dopo avere effettuato una nuova valutazione, ha giudicato la ricorrente inidonea al conseguimento dell’abilitazione a professore di I fascia- ad avviso della ricorrente, la valutazione negativa conseguirebbe all’illegittima determinazione di “non aver ritenuto valutabile la monografia della ricorrente in quanto afferente al settore di Diritto Costituzionale”.
Avverso tale nuova valutazione negativa la ricorrente ha proposto motivi aggiunti, notificati in data 1.04.2017 e depositati in data 11.04.2017, argomentando che tale giudizio sarebbe inficiato da nullità per violazione del giudicato formatosi sulla pronuncia del TAR n.7930/2016: il riesame, infatti, svolgendosi nell'ambito della stessa procedura e su un provvedimento annullato "per l'effetto" ed essendo volto semplicemente a "rivedere" il precedente giudizio, recuperandone la parte mancante (ingiustamente ed esplicitamente non considerata o non integralmente considerata in quanto riguardante il diritto pubblico) non avrebbe potuto essere integralmente sostitutivo;
inoltre, parte ricorrente ha introdotto un secondo motivo, non dedotto nel primo ricorso, contestando espressamente il criterio della “eccellenza” al fine di conseguire l’abilitazione .
Limitatamente a tale nuovo motivo di censura con ordinanza collegiale 7693/2017 il Collegio ha ritenuto necessario valutare la tempestività dei motivi aggiunti, onerando parte ricorrente di depositare anche in modalità di copia informatica la documentazione relativa al giudizio espresso dalla commissione in sede di rivalutazione e invitando l’amministrazione a fornire documentati chiarimenti.
L’amministrazione ha ottemperato depositando motivata memoria e nell’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere respinti.
Ed invero, in esecuzione della sentenza n.7960/2016 con cui il TAR del Lazio, sezione III bis ha annullato il provvedimento con cui la Commissione ha valutato la ricorrente non idonea e ha ordinato all'Amministrazione di far rivalutare la ricorrente da parte di una commissione in diversa composizione, il Ministero con nota prot. n. 16784 del 6 dicembre 2016 ha provveduto ad incaricare la Commissione nominata con D.D. n. 167 del 20 gennaio 2015 della rivalutazione della candidata Luisa Azzena, dandone comunicazione alla predetta con nota prot. n. 17549 del 23 dicembre 2016 inviata a mezzo pec al difensore costituito.
La nuova Commissione ha provveduto alla rivalutazione della ricorrente concludendo le operazioni previste dall'art. 8, comma 7, del DPR n. 222/2011. La pubblicazione dell'esito della valutazione, ai sensi dell'art. 8, comma 9, del DPR 222/2011, è avvenuta in data 9 febbraio 2017. All’esito, la ricorrente è stata nuovamente dichiarata non idonea all’esercizio delle funzioni di professore di prima fascia nel settore D012-Diritto amministrativo.
In primo luogo, è infondata la prima censura, con cui parte ricorrente contesta l’elusione del giudicato argomentando che il procedimento di riesame, aperto a seguito della sentenza n.7960/2016, avrebbe dovuto limitarsi a constatare che la ricorrente aveva “già ottenuto giudizi positivi in numero tale da farle conseguire l'abilitazione”, al punto che una volta integrato tale giudizio con la valutazione della “parte mancante” (cioè, le pubblicazioni illegittimamente escluse da valutazione perché ritenute afferenti al diritto costituzionale), la nuova Commissione avrebbe dovuto ipso jure riconoscere alla ricorrente l’abilitazione a professore di prima fascia nel settore di cui trattasi.
La censura non coglie nel segno.
Come è noto, perché sia ravvisabile il vizio di violazione o elusione del giudicato non è sufficiente che l'azione amministrativa posta in essere dopo la formazione del giudicato intervenga nella stessa fattispecie oggetto del pregresso giudizio di cognizione o alteri l'assetto di interessi definito, ma è necessario che la Pubblica Amministrazione eserciti la medesima potestà pubblica, già esercitata illegittimamente, in contrasto con il contenuto precettivo del giudicato, così integrando una violazione del giudicato, ovvero che l'attività asseritamente esecutiva della P.A. sia connotata da un manifesto sviamento di potere diretto ad aggirare l'esecuzione delle puntuali prescrizioni stabilite dal giudicato, in tal guisa integrando l'ipotesi di elusione del giudicato. In particolare, l'elusione di giudicato ricorre solo allorquando dal giudicato derivi un obbligo talmente puntuale che l'ottemperanza ad esso si concreta nell'adozione di un atto il cui contenuto, nei suoi tratti essenziali, è integralmente desumibile dalla sentenza.
Nel caso in esame, con la sentenza n.7960/2016 che, in accoglimento del ricorso proposto, ha annullato il primo provvedimento di inidoneità, il Collegio giudicante ha inoltre disposto che la candidata venisse esaminata da una Commissione in diversa composizione. Posto che l’effetto giuridico dell’annullamento di un provvedimento illegittimo – tranne nei casi in cui si tratti di un annullamento parziale- è quello di considerare il medesimo, giuridicamente, tamquam non esset, ne deriva innanzitutto che a seguito di detto annullamento la prof.ssa Azzena non può più pretendere di giovarsi delle valutazioni “positive” precedentemente ottenute nel corso della prima valutazione da parte dei Commissari Ramajoli, Beltran e Carullo.
Né, in mancanza di un preciso vincolo derivante dalla sentenza, può ritenersi che i nuovi commissari fossero tenuti a recepire il giudizio dei precedenti, nella limitata parte in cui la ricorrente ritiene che esso fosse favorevole alla ricorrente (in termini: Cons. Stato, Sez. VI, 1.4.2016 n. 1294).
Ed invero, la sentenza di cui trattasi si è limitata ad acclarare che “la valutazione delle pubblicazioni della ricorrente è stata effettuata senza considerare la sua provenienza dal settore delle istituzioni del diritto pubblico e senza considerare, altresì, che, come sopra rilevato, comunque, nell’ambito del settore del Diritto amministrativo è espressamente ricompreso il settore delle istituzioni del diritto pubblico”.
L’unico vincolo derivante dalla sentenza per la nuova Commissione era pertanto quello di considerare le monografie e le pubblicazioni allegate dalla ricorrente come “afferenti al settore del diritto pubblico”, ma non certo quello di concordare con i precedenti giudizi individuali circa la natura accettabile, buona o addirittura eccellente delle stesse. Né la circostanza che le pubblicazioni fossero da considerarsi “afferenti al diritto pubblico” escludeva la possibilità, per i Commissari, di verificare con rifermento a ciascuna di tali pubblicazioni la maggiore o minore afferenza, avuto riguardo al settore di partecipazione (diritto amministrativo).
Ed in effetti, la Commissione nominata con D.D. n. 167 del 20 gennaio 2015 risulta aver tenuto conto – diversamente da quanto ritenuto dalla ricorrente - delle pubblicazioni allegate dalla Prof.ssa Azzena in quanto anch’esse afferenti al diritto pubblico ma, nel doveroso rispetto di quanto indicato nella sentenza, ha ritenuto la gran parte di tali pubblicazioni non soltanto più afferenti al diritto costituzionale che al diritto amministrativo e inoltre, con riferimento a talune di esse comunque ritenute afferenti al diritto amministrativo, ha valutato le stesse prive delle caratteristiche necessarie per ritenere che la ricorrente abbia raggiunto la “piena maturità scientifica” nel settore del Diritto amministrativo, come si evince sia dall’espresso richiamo contenuto e nel giudizio sintetico collegiale che, soprattutto, nelle singole motivazioni dei Commissari.
Ed infatti dal Giudizio sintetico collegiale emerge che, pur avendo la Commissione dato atto che “Alcuni lavori trattano specificamente di tematiche tipiche del settore scientifico disciplinare del Diritto costituzionale, e quindi presentano un impatto non particolarmente rilevante all'interno del settore concorsuale 12/D1, ai sensi dell'art. 4, commi 2 lett. a), e 3, lett. b), del d.m. n. 76/2012. Si tratta, in particolare, dei lavori sul ricorso alla Corte di giustizia (n. 3), sul sindacato di costituzionalità (nn. 4,11), sul principio di coesione nell'ottica dei rapporti tra ordinamento nazionale ed ordinamento europeo (n. 5), sul principio di eguaglianza nell'ordinamento comunitario (n. 7), sulla tutela dei soggetti deboli (n. 12), sulla costruzione multilivello dei diritti nella prospettiva dei rapporti tra ordinamenti (n. 8), sui rapporti tra Corte costituzionale e Corte di giustizia (n. 14), sulle fonti primarie (n. 13), sulle competenze dell'Unione europea (n. 16), sulle Regioni speciali dopo la riforma del Titolo V (n. 17)”, tuttavia la stessa Commissione ha comunque tenuto conto anche di questi lavori, arrivando alla conclusione che “Nel complesso, dall'esame analitico di tutti i titoli e di tutte le pubblicazioni emerge il profilo di una studiosa seria ed impegnata su tematiche di diritto pubblico afferenti soprattutto al settore del Diritto costituzionale, ma non il raggiungimento di livelli scientifici apprezzabili in termini di quella piena maturità scientifica che è richiesta per l'abilitazione alle funzioni di professore di prima fascia nel presente settore concorsuale 12/D1”.
Si legge, in particolare, che, pur avendo la Commissione tenuto anche conto degli scritti inerenti al settore di diritto costituzionale, la stessa ha ritenuto gli stessi “privi di spunti di originalità, ma nei quali predomina la componente ricognitiva, si da impedire di scorgere, con riguardo specifico al settore scientifico disciplinare del Diritto amministrativo, risultati significativamente apprezzabili. Altre pubblicazioni, precipuamente riconducibili a tale settore scientifico disciplinare (come le mi. 1 e 2 sull'università, la n. 6 sul patrimonio culturale, le nn. 9 e 10 sui poteri Isvap in materia di assicurazioni private, la n. 15 sulla costituzione economica e la n. 18 sull'integrazione delle posizioni giuridiche nell'ottica della giurisprudenza europea) non evidenziano particolari elementi di qualità, rigore, originalità ed impatto nella comunità di riferimento tali da comprovare il raggiungimento di una piena maturità scientifica nella trattazione di tematiche di Diritto amministrativo. Per tutti i lavori l'analisi è per lo più limitata alla trattazione dei principi generali di rango costituzionale e trascura l'approfondimento di aspetti tipici del diritto amministrativo, quali la distinzione tra politica ed amministrazione, i rapporti tra discrezionalità (nelle sue varie manifestazioni) e vincoli anche derivanti dalla tecnica, il funzionamento della contabilità degli enti pubblici, i profili di tutela dei beni pubblici”.
L'operato della Commissione, pertanto, oltre a risultare immune dei profili di legittimità evidenziati, deve essere inteso quale espressione della discrezionalità tecnica di cui godono le commissioni esaminatrici nell'ambito dei concorsi universitari.
Con riferimento, poi, alla motivazione della valutazione di inidoneità espressa dalla Commissione nominata con nominata con D.D. 167 del 20 gennaio 2015, la seconda censura non risulta pertinente.
Infatti, la valutazione della Commissione nominata a seguito dell’annullamento del precedente giudizio non attiene al mancato raggiungimento da parte della ricorrente di un risultato di “eccellenza”, bensì al mancato raggiungimento della “piena maturità scientifica” nel settore del Diritto amministrativo.
Nella sintesi del giudizio collegiale, si legge infatti che “Anche considerando, dunque, le due pubblicazioni del 2013 e quella del 1998 appena citate, la produzione scientifica riconducibile per coerenza e contenuti a tematiche tipiche del presente settore concorsuale non appare tale da fare emergere risultati complessivi di rilevante qualità, originalità ed impatto nella comunità di riferimento (il Diritto amministrativo) e, dunque, il raggiungimento della piena maturità scientifica nel medesimo settore”.
Tale valutazione, peraltro, costituisce espressione degli articolati giudizi individuali (v. ad esempio FRACANZANI, secondo cui “Giudizio complessivo individuale sintetico: due monografie (di cui peraltro una risalente e già valutata in precedente procedura) presentano un certo respiro, ma non dimostrano i caratteri di originalità, completezza informativa del dibattito, rigore metodologico, vigore argomentativo ed attitudine al progresso della disciplina giuridica nel settore del diritto amministrativo. Alcuni lavori a stampa denotano indubbia originalità e spessore, ma anche se affiancati alle esperienze curricolari (peraltro usuali nel percorso di uno studioso, se si esclude lo stage alla Corte di Giustizia) sopra richiamate, inducono a ritenere che la candidata non abbia raggiunto la piena maturità scientifica nel settore concorsuale e scientifico disciplinare di riferimento, tale da non meritare di conseguirne l'abilitazione scientifica nazionale alla prima fascia”; ASTONE, secondo cui, tra l’altro “dal punto di vista ricostruttivo, non sono caratterizzate da originalità ed innovatività nei termini specificamente richiesti dall'art. 4, co. 2 lett. c), D.M. 76/2012. Gli ulteriori scritti della candidata, tra cui figurano vari contributi inseriti in raccolte di studi collettanee di taglio interdisciplinare, confermano, per un verso, che la candidata è studiosa attenta e capace, ma anche che la sua produzione scientifica, complessivamente considerata, non denota un impatto particolarmente significativo all'interno del settore 12/D1, risultando al contrario assai più afferente al diritto costituzionale. Quanto sopra non consente di esprimere un giudizio pienamente positivo sulla candidata, che mostra di non avere ancora raggiunto la piena maturità scientifica necessaria per l'abilitazione alle funzioni di prima fascia per il settore concorsuale 12/D1”; COMPORTI, che rileva come “i lavori citati non possono essere valutati positivamente in questa sede, apparendo limitato il loro impatto, quanto allo sviluppo delle conoscenze nel settore di pertinenza. Ad analogo giudizio si perviene anche per le pubblicazioni sicuramente coerenti con tematiche afferenti al settore concorsuale del Diritto amministrativo, cioè la n. 6 sul patrimonio culturale e lei nn. 9 e 10 sui poteri di vigilanza Isvap in materia di assicurazioni private. Questi ultimi infatti hanno rilevanza limitata, in quanto si riducono ad un commento del dato normativo a carattere prevalentemente ricognitivo, mentre il primo appare di livello solo accettabile quanto all'impatto su consolidate e generali categorie dogmatiche del tema che, proprio nella divisata ottica di sottrarre la pubblicità dei beni alla discrezionalità operativa di amministrazioni e giudici, avrebbero richiesto analisi più approfondite e consapevoli delle ricadute nel settore. Parzialmente coerenti con tematiche tipiche del Diritto amministrativo (organizzazione e funzioni) possono considerarsi anche i lavori nn. 1 e 2 sull'assetto delle università, che sono gemmazione dello stesso Prin 2008 sul tema del "Finanziamento, competizione ed accountability nel governo dell'Università" e rileva inoltre che “pare però evidente che gran parte della ricerca è sbilanciata sul piano dell'assetto costituzionale di principi, organi e fonti, mentre recessiva e non adeguatamente sviluppata è proprio l'analisi sul campo di aspetti propriamente amministrativi (quali l'autonomia, cui è dedicato solo un paragrafo nel cap. 3; o il pure promettente tema della separazione politica-amministrazione, che è però analizzato in astratto e senza particolare approfondimento delle pure problematiche categorie evocate, quali quelle di libertà/vincolo, regole giuridiche/tecniche, con riferimento specifico all'organizzazione ed al funzionamento delle università): sembra pertanto che l'integrazione di prospettive sia proclamata in via di principio ma non compiutamente realizzata nei contenuti e nei risultati”, concludendo infine che è solo “parzialmente coerente con il tema delle garanzie giurisdizionali tipico anche del settore del Diritto amministrativo è la più risalente monografia del 1998” e pertanto “Anche considerando, dunque, le due pubblicazioni del 2013 e quella del 1998 appena citate, la produzione scientifica riconducibile per coerenza e contenuti a tematiche tipiche del presente settore concorsuale non appare tale da fare emergere risultati complessivi di rilevante qualità, originalità ed impatto nella comunità di riferimento (il Diritto amministrativo) e, dunque, il raggiungimento della piena maturità scientifica nel medesimo settore”;
Pertanto, atteso che la valutazione negativa della candidata attiene al mancato raggiungimento della “piena maturità scientifica nel settore D12- Diritto amministrativo- non rileva che il criterio della “eccellenza”, come già incidentalmente rilevato nella richiamata sentenza, sia stato ritenuto dalla giurisprudenza “eccessivo, tenuto conto della natura abilitativa, come suindicato, della procedura in esame e dei giudizi in ogni caso positivi espressi dalla Commissione sulle predette pubblicazioni, secondo quanto previsto nell’all. D del D.M. n.76 del 2012, oltre che dunque immotivato, ex art.6, comma 5 del D.M. n.76 del 2012, …” (TAR Lazio-Roma, sez. III, n. 2904/2016 del 7.3.2016).
In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere respinti.
Il deposito meramente documentale dell’amministrazione giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Compensa spese.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2017 con l'intervento dei magistrati:
 Riccardo Savoia, Presidente
Maria Cristina Quiligotti, Consigliere
Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere, Estensore
 Pubblicato il 09/11/2017