#2333 TAR Lazio, Roma, Sez. III bis, 5 maggio 2016, n. 5232

Istituzione università non statale-Diniego accreditamento della sede e dei relativi corsi di studio-Soccorso istruttorio

Data Documento: 2016-05-05
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’istituto del soccorso istruttorio non può operare in presenza di dichiarazioni non già semplicemente incomplete, ma del tutto omesse, in quanto in tal modo l’amministrazione, lungi dal supplire ad una mera incompletezza documentale, andrebbe sostanzialmente a formare il contenuto di un’istanza. Tuttavia, le circostanze di fatto del caso concreto possono consentire una lettura più aperta della relativa normativa qualora ne ricorrano i relativi presupposti (nel caso di specie il diniego è conseguito alla mancata allegazione da parte dell’istante di documentazione ritenuta essenziale dall’amministrazione, nonostante la procedura informatizzata di presentazione della domanda consentisse il completamento della procedura pur senza l’upload dei summenzionati documenti imprescindibili per l’accoglimento).

Al di fuori delle procedure concorsuali, non operano i limiti applicativi dell’istituto del soccorso istruttorio, rappresentati essenzialmente dal rispetto della par condicio dei concorrenti e dagli elementi essenziali, nel senso che la regolarizzazione non può essere riferita agli elementi essenziali della domanda.

Contenuto sentenza
N. 05232/2016 REG.PROV.COLL.
N. 12678/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 12678 del 2015, proposto dalla: 
società Eui s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Cardarelli e Filippo Lattanzi, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Lattanzi - Cardarelli in Roma, Via G. Pierluigi Da Palestrina n. 47; 
contro
Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca - A.N.V.U.R., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati per legge presso gli uffici, in Roma, Via dei Portoghesi n. 12; 
Comitato di Coordinamento delle Università Toscane Coreco e Consorzio Interuniversitario per il Calcolo Automatico - CINECA; 
per l'annullamento
del d.m. M.I.U.R. n. 579 del 7.8.2015 con il quale è stato negato l'accreditamento della sede e dei relativi corsi di studio concernenti la proposta di istituzione di una università non statale legalmente riconosciuta denominata “Ecole universitaire internationale”;
della relazione tecnica dell’A.N.V.U.R. dell’1.10.2014;
del parere negativo del Comitato regionale di coordinamento delle Università toscane del 6.5.2014 e del realtivo verbale nella parte qua;
nonché di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
e per la condanna delle amministrazioni ai sensi dell’art. 30, comma 2, c.p.a. alla riapertura del procedimento di valutazione della domanda; 
o, in via subordinata, per il risarcimento del danno conseguente all’illegittimità dei provvedimenti impugnati; 
nonché per l'accesso ai documenti di cui all'istanza dell’1.10.2015 ai sensi dell’art. 11 6 c.p.a.; 
e per il risarcimento dei danni conseguenti all’illegittimità del provvedimento impugnato;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e dell’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca - A.N.V.U.R.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2016 la dott.ssa Maria Cristina Quiligotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. 
FATTO e DIRITTO
1 - Con il ricorso in trattazione la società Eui s.r.l. ha impugnato il d.m. M.I.U.R. n. 579 del 7.8.2015, con il quale è stato negato, su concorde parere negativo dell’A.N.V.U.R. e del Comitato regionale di coordinamento delle Università toscane, l'accreditamento della sede e dei relativi corsi di studio concernenti la proposta di istituzione di una università non statale legalmente riconosciuta denominata “Ecole universitaire internationale”, sulla base della motivazione che “la documentazione inerente la predetta istanza è inesistente”.
La ricorrente ha premesso, in fatto, che il Ministero ha optato per la gestione informatica del procedimento di valutazione di cui trattasi ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lett. b), del D.M. del 15.10.2013, n. 827, che ne disciplina altresì i singoli passaggi e le relative modalità, al cui fine si avvale del Cineca che predispone e gestisce il sistema informatico in questione, gestione informatica che è stata introdotta per la prima volta proprio con riferimento alle domande relative agli anni accademici 2013-2016.
Ha, inoltre, ulteriormente dedotto, sempre in punto di fatto, che, in data 27.3.2014, il legale rappresentante della società ha regolarmente presentato in modalità informatica la domanda di istituzione di nuova università corredata di tutta la documentazione necessaria in formato elettronico a seguito dell’inserimento dei relativi files soltanto il sistema dava la dicitura “invio istanza”, invio il quale era attestato dalla ricevuta generata dal sistema in data 27.3.2014 alle ore 15.49.
Ha, quindi, dedotto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’articolo 12 del d.lgs. n. 85/2005 e dell’art. 3 bis della legge n. 241 del 1990 e per eccesso di potere per violazione dell’articolo 3, comma 1, lett. b), del d.m. n. 827 del 2013, per travisamento dei fatti, per difetto dei presupposti, per illogicità, per irragionevolezza e per ingiustizia manifesta (primo motivo) e per violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 6 della legge n. 241 del 1990 e per eccesso di potere per violazione e falsa applicazione dell’articolo 3, comma 1, lett. b), d.m. n. 827 del 2013, per travisamento dei fatti, per difetto di istruttoria e per contraddittorietà (secondo motivo).
In particolare ha rilevato che:
- la domanda di istituzione di una nuova università presentata in via telematica ai sensi del richiamato art. 3, comma 1, lett. b), del d.m. n. 827 del 2013 non avrebbe mai potuto essere validamente caricata nel sistema informatico e risultare, pertanto, inviata senza la materiale allegazione dei filesrelativi alla documentazione ivi indicata proprio in quanto è il sistema informatico che è stato predisposto in tal senso alla luce delle indicazioni contenute nel predetto articolo 3, con la conseguenza che, con la generazione della ricevuta di avvenuta presentazione dell’istanza, deve ritenersi che l’istanza stessa fosse correttamente corredata da tutta la documentazione necessaria;
- la dedotta circostanza sarebbe comprovata dall’immagine della piattaforma informatica relativa all’area riservata della ricorrente laddove nella sezione “carica documenti” le caselle relative a ciascun documento risultano chiuse, a differenza della casella relativa alle controdeduzioni da inviare all’A.N.V.U.R. proprio in quanto mai inviate da parte della ricorrente, non essendo più presenti i link “sfoglia” e “submit”, ossia proprio i link che consentono l’allegazione documentale tramite files;
- la circostanza che i files di cui trattasi non siano risultati visibili e consultabili da parte degli uffici competenti non potrebbe assumere alcuna rilevanza dirimente nella fattispecie in quanto mera conseguenza di un malfunzionamento del sistema informatico non imputabile alla ricorrente e che, pertanto, non può rivolgerglisi contro;
- non sarebbero state adeguatamente predisposte garanzie di sicurezza nella trasmissione dei dati informatici da parte del Cineca che gestisce il sistema informatico, in conseguenza della mancanza del cd. codice hash dei files inviati che attesterebbe, appunto, proprio l’immutabilità e l’impossibilità di manomissione degli stessi;
- il procedimento ha avuto una durata superiore all’anno essendo stato iniziato con la presentazione dell’istanza della ricorrente in data 28.3.2014 ed essendosi concluso soltanto in data 7.8.2014;
- l’amministrazione ha omesso di procedere preventivamente, in sede di soccorso istruttorio, con la formulazione di una richiesta di informazioni e chiarimenti in ordine all’intervenuto riscontro della contestata carenza documentale.
Il M.I.U.R. si è costituito in giudizio in data 19.11.2015 con atto di mera forma.
Con l’ordinanza n. 5430/2015 del 3.12.2015 sono stati disposti incombenti istruttori a carico dell’amministrazione ministeriale resistente al fine di ottenere chiarimenti in ordine all’intera vicenda di cui trattasi ed è stata, altresì, nelle more, accolta l’istanza di sospensione dell’esecutività dei provvedimenti impugnati ai fini del riesame dell’istanza originaria avanzata da parte ricorrente alla luce delle prospettazioni di cui al ricorso introduttivo con contestuale fissazione del merito all’udienza pubblica dell’11.2.2016.
Il M.I.U.R., in esecuzione dell’ordinanza di cui sopra, ha prodotto documentazione in data 22.12.2015 e 31.12.2015.
Con memoria dell’11.1.2016 la ricorrente ha, quindi, dato conto delle vicende sopravvenute e ha diffusamente controdedotto a quanto rilevato in sede difensiva da parte dell’amministrazione, insistendo ai fini dell’accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza dell’11.2.2016 il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla presenza dei difensori delle parti come da separato verbale di causa.
2 - Il d.m. M.I.U.R. n. 579 del 7.8.2015 ha denegato, su concorde parere negativo dell’A.N.V.U.R. e del Comitato regionale di coordinamento delleUniversità toscane, alla società ricorrente l'accreditamento della sede e dei relativi corsi di studio concernenti la proposta di istituzione di unauniversità non statale legalmente riconosciuta denominata “Ecole universitaire internationale”, sulla base della motivazione che “la documentazione inerente la predetta istanza è inesistente”.
In ordine alla motivazione addotta valgono le considerazioni di cui seguito.
Il richiamato D.M. 15.10.2013, n. 827, “Definizione delle linee generali di indirizzo della programmazione delle Università, per il triennio 2013/2015”, dispone all’articolo 3, “Sviluppo Sostenibile del Sistema Universitario”, che “1. Per gli anni accademici 2013/2014, 2014/2015, 2015/16, tenuto conto degli obiettivi definiti ai commi precedenti si prevede altresì: …
b) la possibilità di istituire nuove università non statali legalmente riconosciute, con esclusione di quelle telematiche a seguito di proposta corredata da apposita documentazione che sarà specificata nel sito del Ministero da far pervenire, a pena di esclusione, al competente comitato regionale (ovvero provinciale) di coordinamento entro 60 giorni dalla data di pubblicazione del presente decreto nella Gazzetta Ufficiale. Entro i successivi 20 giorni il comitato trasmette la predetta proposta corredata dal motivato parere ai fini della successiva valutazione da parte degli organi ministeriali competenti e dell'ANVUR, sulla base, in particolare, dei seguenti requisiti:
documentata attività pluriennale di ricerca dei soggetti promotori;
offerta formativa relativa a corsi di laurea e corsi di laurea magistrale, dei quali almeno uno integralmente in lingua straniera, con esclusione di corsi appartenenti alle classi di studio, nelle quali non si ravvisa l'opportunità dell'aumento dell'offerta formativa a livello nazionale relative alle discipline giuridiche, delle scienze politiche, delle scienze della comunicazione, delle disciplina della musica, dello spettacolo e della moda, delle scienze agrarie, della medicina veterinaria; nel caso di corsi di medicina e chirurgia, l'istituzione è altresì subordinata al parere della Regione in cui si colloca l'ateneo, che si esprime avendo valutato le specifiche condizioni dell'offerta formativa nel settore in ambito regionale e la sua interazione con l'assistenza sanitaria;
piena sostenibilità finanziaria, logistica, scientifica, del progetto formativo a prescindere da eventuali contributi statali, prevedendo la verifica annuale dell'attività dell'Università e al termine del primo quinquennio la verifica della completa realizzazione del progetto formativo medesimo il cui esito non positivo comporta la disattivazione e la soppressione dell'Università non statale legalmente riconosciuta. …”.
Con la nota M.I.U.R. n. 5106 del 4.3.2014, avente ad oggetto “Oggetto: Modalità di presentazione delle domande per l'istituzione di nuove università non statali ai sensi dell’art. 3 comma 1 lett. b) del dm 15 ottobre 2013, n. 827”, è stato previsto nella parte relativa alle “Modalità telematica di presentazione delle istanze” che “La maschera di acquisizione delle domande sarà attiva dal 10 marzo al 28 marzo 2014 e gli interessati potranno far richiesta delle credenziali di accesso tramite il sito https://ateneo.cineca.it/miur_domanda_ateneo. Alla domanda dovrà essere allegata la documentazione di cui all'allegato 1 inserendo a sistema 1 file in formato pdf per ogni punto elenco dell'allegato 1, così come predisposto nella maschera informatica.
Entro il 17 aprile 2014, i Comitati regionali (ovvero provinciali) di coordinamento, tramite le credenziali fornite dal Ministero, dovranno accedere alla sezione dedicata del sito in modo da prendere visione del materiale allegato alle istanze e redigerne motivato parere ai fini della valutazione. Tale parere dovrà essere inserito dal Comitato regionale (ovvero provinciale), sempre per via telematica, nella stessa sezione del sito.
Successivamente, il Ministero e l'ANVUR nell'ambito delle rispettive competenze prenderanno visione delle istanze e procederanno alla relativa valutazione.”.
Tanto premesso, l’amministrazione ha reso, in sede di ottemperanza i chiarimenti di cui di seguito e secondo cui, da un alto, risulta la registrazione della ricorrente nonché l’invio della relativa domanda e, dall’altro, la domanda era in concreto priva di allegati in quanto il sistema informatico, contrariamente a quanto rilevato in ricorso, non era stato strutturato in modo tale da non consentire l’invio telematico della domanda se la relativa documentazione non fosse stata tutta caricata a sistema come indicato e, pertanto si tratterebbe non di un errore del sistema informatico ma bensì di un mero errore materiale della ricorrente, come dimostrato dalle registrazioni degli accessi comunicate dal Cineca e nelle quali non vi è traccia delle operazioni di upload ai fini, appunto, del caricamento a sistema dei documenti di cui trattasi.
Anche nella successiva relazione dell’A.N.V.U.R. è stato ribadito che il sistema informatico non era stato strutturato in modo tale da non consentire l’invio telematico della domanda se la relativa documentazione non fosse stata tutta caricata a sistema ed è stato ulteriormente rilevato che “dalle tracce informatiche delle operazioni effettuate dall’account creato per l’invio della domanda e rilevato dal CINECA l’istanza è giunta senza documentazione” e che “da queste tracce si evince come non sia presente alcuna traccia di upload di documento ma semplici accessi alle sezioni del sito, con l’invio dell’istanza avvenuto ma privo di upload”. E’ stato, infine, evidenziato che la circostanza che non fossero presenti i link indicati in ricorso è conseguenza esclusiva della pacifica circostanza che la domanda era stata chiusa ai fini del suo inoltro.
Tanto premesso, valgono nel merito le considerazioni di cui di seguito:
- non è stata acquisita in atti la comprova che il sistema informatico fosse stato effettivamente strutturato in modo tale che la mancata allegazione dei files in pdf relativi alla documentazione richiesta a supporto della domanda di cui trattasi e di cui all’elenco contenuto nel più volte richiamato articolo 3, comma 1, lett. b), del d.m. n. 827 del 2013 per mezzo dell’upload impedisse il materiale invio per via telematica della relativa domanda;
- al riguardo, infatti, la ricorrente ha fornito esclusivamente l’indizio rappresentato dalla mancanza dei link di cui in precedenza, che, tuttavia, non assumono valenza dirimente al riguardo e non può nemmeno fondatamente ritenersi che l’amministrazione non abbia dato riscontro sul punto, nonostante la richiesta di accesso della ricorrente formulata anche nel ricorso introduttivo, proprio in quanto sia il M.I.U.R. che l’A.N.V.U.R., come in precedenza rappresentato hanno dato indicazioni precise in ordine alle modalità di funzionamento della piattaforma informatica per quanto di specifico interesse in questa sede;
- manca, altresì, in atti, la prova concreta che la ricorrente abbia proceduto con l’operazione di upload della documentazione di cui trattasi e la circostanza che dalla traccia informatica risulta un accesso alle ore 15.45.58 e la dicitura invio istanza alle ore 15.49.24 non è dirimente ai fini che interessano atteso che il mero decorso del predetto lasso temporale non è prova dell’effettivo utilizzo dello stesso ai fini dell’allegazione in via informatica dei files in pdf che interessano;
- nemmeno assume valenza dirimente ai medesimi fini la circostanza che il campo relativo alle controdeduzioni risulta ancora presentare i due linkdi cui trattasi, atteso che si tratta, comunque, di un campo il quale assume necessariamente rilevanza soltanto a seguito dell’inoltro della domanda e, pertanto, di conseguenza, rimane aperto pur dopo l’inoltro in via telematica della relativa domanda proprio in considerazione della finalità che persegue e dalla predetta circostanza non si può evincere con un collegamento diretto che, pertanto, anche link relativi alla documentazione che interessa risultano allo stato chiusi in quanto al momento della presentazione in via telematica della relativa domanda erano stati correttamente caricati sulla piattaforma tutti i documenti necessari.
Preso atto di quanto in precedenza rilevato, si tratta, allora, di verificare se, effettivamente, l’amministrazione fosse tenuta o meno a fare ricorso al cd. soccorso istruttorio di cui al richiamato articolo 6 della legge n. 241 del 1990. La predetta norma, rubricata “Compiti del responsabile del procedimento”, dispone, sul punto, che “1. Il responsabile del procedimento: …
b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali; …”.
Al riguardo è assolutamente pacifico l’orientamento giurisprudenziale secondo cui tale soccorso non può operare in presenza di dichiarazioni non già semplicemente incomplete, ma del tutto omesse, in quanto in tal modo l'amministrazione, lungi dal supplire ad una mera incompletezza documentale, andrebbe sostanzialmente a formare il contenuto di un'istanza.
E pur, tuttavia, non ci si può esimere dal rilevare che ci sono circostanze, in punto di fatto, che suggeriscono una lettura più aperta della relativa normativa qualora ne ricorrano i relativi presupposti.
Peraltro, non trattandosi, nella fattispecie, di procedure concorsuali, non operano i relativi limiti applicativi, rappresentati essenzialmente dal rispetto della par condicio e dagli elementi essenziali, nel senso che la regolarizzazione non può essere riferita agli elementi essenziali della domanda.
E, infatti, proprio con specifico riferimento al concreto atteggiarsi della fattispecie che interessa, se è vero che trattasi, appunto, di documentazione assolutamente essenziale ai fini della trattazione dell’istanza avanzata da parte della ricorrente, tanto è vero che, proprio ed esclusivamente a causa della dedotta mancanza documentale, l’istanza è stata rigettata, tuttavia, dall’altro, deve, altresì, rilevarsi che, pacificamente, si trattava della prima applicazione della procedura esclusivamente informatica ai fini della gestione integrale del procedimento di cui trattasi e che, altresì, altrettanto pacificamente, sulla base di quanto in precedenza esposto, il sistema non era stato strutturato in modo di assicurare che la domanda di riconoscimento non fosse inviabile in mancanza del caricamento dei files in pdf relativi alla documentazione necessaria ai fini della trattazione nel merito della relativa istanza.
Il combinato disposto dei predetti fattori contingenti ha, presumibilmente, determinato l’errore materiale in cui evidentemente è incorsa la ricorrente, la quale ha potuto chiudere la sua domanda pur senza avere effettuato l’upload di cui sopra, essenziale ai fini che le interessavano.
Peraltro da quanto dedotto da parte sia dell’amministrazione ministeriale che dell’A.N.V.U.R. al riguardo non è stato nemmeno predisposto uno strumento che consentisse agli interessati di verificare che la documentazione di cui trattasi fosse stata correttamente e integralmente caricata per mezzo del predetto upload.
E, allora, in considerazione di tutti gli elementi che precedono, si ritiene che, effettivamente, l’amministrazione resistente avrebbe dovuto, dapprima, richiedere chiarimenti alla ricorrente e, quindi, chiarite le circostanze, avrebbe, altresì, dovuto consentire alla ricorrente di procedere all’integrazione documentale ai fini dell’esame nel merito, alla luce della predetta documentazione, della relativa istanza.
Quanto al primo, punto, invece, deve rilevarsi che, sulla base di quanto esposto nelle proprie difese da parte dell’amministrazione ministeriale, la stessa, prima di dottare il decreto ministeriale di diniego dell’accreditamento conforme al parere dell’A.N.V.U.R., ha richiesto all’A.N.V.U.R., con la nota di cui al prot. n. 2858 del 6.3.2015, in copia agli atti, di assicurare il necessario contraddittorio con la ricorrente in attuazione dell’articolo 4, comma 2, del d.P.R. n. 76 del 2010 e, tuttavia, con la nota di cui al prot. n. 1398 del 24.6.2015, l’A.N.V.U.R. ha comunicato, in riscontro, che la ricorrente non era stata contattata proprio in quanto la documentazione era risultata inesistente.
In sostanza l’A.N.V.U.R. ha ritenuto che la sola circostanza che la predetta documentazione non risultasse allegata fosse circostanza di per se dirimente ai fini della non necessità e/o opportunità di richiedere alla ricorrente indicazioni al riguardo.
E, purtuttavia, si ribadisce che, proprio in virtù del peculiare atteggiarsi della fattispecie in esame, sarebbe, invece, stato necessario che l’amministrazione avesse esatta contezza di cosa fosse successo e del perché, pertanto, si fosse verificata nel concreto una siffatta evenienza.
Tutto ciò in considerazione, altresì, delle ulteriori peculiarità concrete della fattispecie, rappresentate, da un lato, come già in precedenza accennato, del non essere quella di cui trattasi una procedura comparativa ai fini dell’attribuzione di un beneficio limitato e/o contingentato e, dall’altro, della grave preclusione che ne deriva per la ricorrente, alla luce dell’articolata normativa del settore, ai fini della ripresentazione immediata della relativa domanda di riconoscimento, domanda che, invece, potrebbe essere ripresentata da parte della medesima esclusivamente a seguito dell’adozione del nuovo piano triennale relativo agli anni 2017-2020.
Conclusivamente il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del diniego di riconoscimento in quanto fondato esclusivamente sulla mancata allegazione della documentazione necessaria a corredo della domanda e ai soli fini dell’obbligo dell’amministrazione di verifica della sussistenza dei presupposti di legge per il rilascio del richiesto provvedimento di riconoscimento, una volta acquisita al procedimento la documentazione di cui trattasi.
Attesa la peculiarietà della vicenda di cui trattasi si ritiene che, tuttavia, sussistano giusti motivi per disporre tra le parti costituite la compensazione delle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento finale impugnato in via principale ai fini di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2016 con l'intervento dei magistrati:
Maria Cristina Quiligotti, Presidente FF, Estensore
Vincenzo Blanda, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere 
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/05/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)