#4392 TAR Lazio, Roma, Sez. III bis, 28 novembre 2018, n. 11528

Professori a contratto-Incarichi di insegnamento-Contratti di diritto privato

Data Documento: 2018-11-28
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’art. 23, legge 30 dicembre 2010, n. 240, ha precisato che è possibile commissionare a professori a contratto l’espletamento di mansioni di docenza per fronteggiare “specifiche esigenze didattiche, anche integrative”; ergo la natura integrativa delle esigenze didattiche si giustappone a quella sostitutiva. Ciò chiarito, va rilevato che, nel caso di specie, tutti i docenti sono divenuti affidatari di compiti di docenza sulla scorta di una precisa qualificazione e denominazione di diritto positivo del loro rapporto con gli Atenei, ancorata alle ricordate disposizioni ed hanno consapevolmente e consensualmente sottoscritto i relativi contratti. I quali a loro volta sono preceduti da apposite determinazioni amministrative o delibere di Senato accademico, anch’esse soggette al principio di tipicità degli atti amministrativi. Attribuire, pertanto, a siffatte determinazioni e conseguenti manifestazioni negoziali consensuali la natura di contratti di lavoro subordinato, equivarrebbe da un lato ad infrangere il principio di tipicità degli atti amministrativi e dall’altro a contravvenire all’espressa volontà negoziale delle parti, che hanno voluto la stipula di un contratto di diritto privato e non di un contratto di lavoro subordinato.

Contenuto sentenza
N. 11528/2018 REG.PROV.COLL.
N. 09512/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9512 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Generosa Ed Altri Cacciapuoti, Santo Giunta, Michele Russo, Marco Valerio Masci, Donata Bigazzi, Silvia Pallecchi, Dino Di Blasi, Ofelia La Pila, Nicola Maria Tella, Bruno Osimo, Vincenzo La Vena, Francesco Perrone, Emilio Masina, Daniela Stierlin, Andrea Marco De Luca, Mario Parisi, Pierluigi Zucchi, Roberta Carnevale, Giovanni Manieri Elia, Francesca Romana Tramonti, Giuseppe Verde, Andrea Marco Rocchetti, Alessia Giuffrida, Claudio Palumbo, Linda Barnobi, Alessandro Ripalti, Claudia Cortesi, Flora Andreucci, Fabrizio Stasolla, Giuseppe Mariotta, Bruno Filippo Lapadula, Lorenzo Bandettini, Giovanna Pesavento, Caterina Rampazzo, Claudia Massi, Fabio D'Astore, Lucia Maria Udvari, Leopoldina Landeros De Consolari, Stefania Carpiceci, Maurizio Maturi, Giulia Monaci, Mario Faraone, Luca Paolini, Rocco Turi, Ilaria Rizzato, Roberto Carella, Fabrizio Travedrsa, Mario De Luyk, Renato Pigliacampo, Paolo Della Cort, Serena Giordano, Vittorio Ingegnoli, Fabrizio Pini, Domenico Falcone, rappresentati e difesi dall'avvocato Carlo Rienzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, v.le delle Milizie, 9;
contro
Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca, Universita' della Tuscia di Viterbo, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Universita' degli Studi di Roma "La Sapienza", Universita' di Bologna, Universita' degli Studi di Torino, Universita' degli Studi di Parma, Universita' degli Studi di Firenze, Universita' degli Studi di Genova, Universita' degli Studi di Messina, Universita' degli Studi di Trento, Universita' degli Studi di Alessandria, Universita' degli Studi di Roma "Tor Vergata", Universita' degli Studi di Camerino, Universita' degli Studi di Catania, Universita' di Napoli "Federico Ii", Universita' degli Studi di Reggio Calabria, Universita' degli Studi di Trieste, Universita' degli Studi "Carlo Bo' " di Urbino, Universita' degli Studi di Milano, Universita' degli Studi di Cassino, Universita' degli Studi D'Annunzio di Chieti-Pescara, Universita' degli Studi di Perugia, Universita' degli Studi di Sassari, Universita' degli Studi di Macerata, Universita' degli Studi di Siena, Universita' degli Studi di Palermo, Universita' degli Studi di Udine, Universita' degli Studi di Bari, Universita' degli Studi di Lecce, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Universita' degli Studi "Roma Tre", rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Maresca, Roberto Romei, Marcello Bonomo, con domicilio eletto presso lo studio Arturo Maresca in Roma, via L.G. Favarelli, 22;
Universita' degli Studi Padova, Politecnico di Bari, Universita' degli Studi Roma La Sapienza, Universita' degli Studi Bologna - Alma Mater Studiorum, Universita' degli Studi Torino, Universita' degli Studi Parma, Universita' degli Studi Firenze, Universita' degli Studi Genova, Universita' degli Studi Messina, Universita' degli Studi Trento, Universita degli Studi di Alessandria, Universita' degli Studi Roma Tor Vergata, Universita' degli Studi Camerino, Universita' degli Studi Catania, Universita' degli Studi Napoli Federico Ii, Universita' degli Studi Reggio Calabria, Universita' degli Studi Trieste, Universita' degli Studi di Urbino, Universita' degli Studi Milano, Universita' degli Studi Cassino, Universita' degli Studi D'Annunzio di Chieti Pescara, Universita' degli Studi Perugia, Universita' degli Studi Sassari, Universita' degli Studi Macerata, Universita' degli Studi Siena, Universita' degli Studi Palermo, Universita' degli Studi Udine, Universita' degli Studi Bari, Universita' degli Studi Lecce, Universita' degli Studi Roma Tre, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Universita' degli Studi Padova, Politecnico di Bari, Universita' degli Studi Roma La Sapienza, Universita' degli Studi Bologna - Alma Mater Studiorum, Universita' degli Studi Torino, Universita' degli Studi Parma, Universita' degli Studi Firenze, Universita' degli Studi Genova, Universita' degli Studi Messina, Universita' degli Studi Trento, Universita degli Studi di Alessandria, Universita' degli Studi Roma Tor Vergata, Universita' degli Studi Camerino, Universita' degli Studi Catania, Universita' degli Studi Napoli Federico Ii, Universita' degli Studi Reggio Calabria, Universita' degli Studi Trieste, Universita' degli Studi di Urbino, Universita' degli Studi Milano, Universita' degli Studi Cassino, Universita' degli Studi D'Annunzio di Chieti Pescara, Universita' degli Studi Perugia, Universita' degli Studi Sassari, Universita' degli Studi Macerata, Universita' degli Studi Siena, Universita' degli Studi Palermo, Universita' degli Studi Udine, Universita' degli Studi Bari, Universita' degli Studi Lecce, Universita' degli Studi Roma Tre non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
del D.M. n. 242/08 avente ad oggetto gli incarichi di docenza a contratto con richiesta di pagamento provvisionale e risarcimento danni.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca e di Universita' degli Studi di Roma "La Sapienza" e di Universita' di Bologna e di Universita' degli Studi di Torino e di Universita' degli Studi di Parma e di Universita' degli Studi di Firenze e di Universita' degli Studi di Genova e di Universita' degli Studi di Messina e di Universita' degli Studi di Trento e di Universita' degli Studi di Alessandria e di Universita' degli Studi di Roma "Tor Vergata" e di Universita' degli Studi di Camerino e di Universita' degli Studi di Catania e di Universita' di Napoli "Federico Ii" e di Universita' degli Studi di Reggio Calabria e di Universita' degli Studi di Trieste e di Universita' degli Studi "Carlo Bo' " di Urbino e di Universita' della Tuscia di Viterbo e di Universita' degli Studi di Milano e di Universita' degli Studi di Cassino e di Universita' degli Studi D'Annunzio di Chieti-Pescara e di Universita' degli Studi di Perugia e di Universita' degli Studi di Sassari e di Universita' degli Studi di Macerata e di Universita' degli Studi di Siena e di Universita' degli Studi di Palermo e di Universita' degli Studi di Udine e di Universita' degli Studi di Bari e di Universita' degli Studi di Lecce e di Universita' degli Studi "Roma Tre" e di Universita' degli Studi Padova e di Politecnico di Bari e di Universita' degli Studi Roma La Sapienza e di Universita' degli Studi Bologna - Alma Mater Studiorum e di Universita' degli Studi Torino e di Universita' degli Studi Parma e di Universita' degli Studi Firenze e di Universita' degli Studi Genova e di Universita' degli Studi Messina e di Universita' degli Studi Trento e di Universita degli Studi di Alessandria e di Universita' degli Studi Roma Tor Vergata e di Universita' degli Studi Camerino e di Universita' degli Studi Catania e di Universita' degli Studi Napoli Federico Ii e di Universita' degli Studi Reggio Calabria e di Universita' degli Studi Trieste e di Universita' degli Studi di Urbino e di Universita' degli Studi Milano e di Universita' degli Studi Cassino e di Universita' degli Studi D'Annunzio di Chieti Pescara e di Universita' degli Studi Perugia e di Universita' degli Studi Sassari e di Universita' degli Studi Macerata e di Universita' degli Studi Siena e di Universita' degli Studi Palermo e di Universita' degli Studi Udine e di Universita' degli Studi Bari e di Universita' degli Studi Lecce e di Universita' degli Studi Roma Tre;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'Udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2018 il dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in trattazione, pletorico e a tratti pleonastico, i ricorrenti, tutti professori a contratto in servizio presso diverse Università italiane, agiscono, nel quadro della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, per il riconoscimento della subordinazione sostanziale del loro rapporto, a dispetto dell’espressa qualificazione del medesimo in termini di contratto di insegnamento di diritto comune.
1.1. Si è costituita l’amministrazione centrale.
Alla pubblica Udienza del 23 ottobre 2018 il ricorso p passato in decisione sulle conclusioni delle parti.
2. I primi due motivi vanno esaminati congiuntamente poiché svolgono contermini censure e vano altresì sintetizzati in ossequio al principio di sinteticità scolpito all’art. 2 del c.p.a.
Si dolgono gli esponenti che l’art. 25 del d.P.R. n. 382/198 costituente la fonte normativa della figura negoziale del contratto di insegnamento universitario, non è di ostacolo alla configurazione del rapporto in termini di lavoro subordinato, avendo la Corte di Cassazione affermato che non può essere negato che ove sia incaricato di un insegnamento ufficiale, il professore a contratto debba essere considerato lavoratore subordinato (Cass., 24.11.1993 n. 11609) e che ove lo strumento contrattuale venga eccezionalmente usato per conferire un incarico di insegnamento universitario, il predetto professore si trova in posizione subordinata e le relativa controversie appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo (SS.UU. 12.3.2001 n. 98).
2.1. Siffatte censure declinano nel secondo motivo nei termini, noti alla giurisprudenza civile lavoristica e recepiti da quella amministrativa, del riconoscimento della subordinazione sostanziale laddove constino i consueti indici di essa rivelatori costituiti dall’inserimento del lavoratore nella stabile organizzazione dell’ente, dalla soggezione al potere disciplinare del datore di lavoro, dall’osservanza di uno orario predefinito e dalla retribuzione predeterminata e corrisposta per periodi ti tempo predefiniti, solitamente ogni mese.
Parte ricorrente invoca all’uopo la decisione d’appello n. 7621/2005, resa proprio in materia di docenza universitaria a contratto, secondo cui i compiti di assistenza agli studenti, di partecipazione alle commissioni d’esame di profitto e di laurea importano un impegno costante pressoché quotidiano del prestatore d’opera e il conseguente suo stabile inserimento nella compagine organizzativa dell’ateneo militanti a sostegno della natura subordinata e di dipendenza del docente.
3. A parere della Sezione le sintetizzate doglianze non si prestano a favorevole considerazione e vanno disattese, sulla scorta di una essenziale ricognizione del dato formale e normativo.
Invero, dirimente si profila all’uopo la considerazione che l’art. 25 del d.P.R. n. 382/1982 ha istituito la possibilità che le Università stipulino contratti di insegnamento di diritto privato “per l’attivazione di corsi integrativi di quelli ufficiali” onde acquisire “significative esperienze teorico – pratiche di tipo specialistico provenienti dal mondo extrauniversitario ovvero di risultati di particolari ricerche o studi di alta qualificazione”.
Su tale scia poi l’art. 1 del D.M. 21 maggio 1998 n. 242 ha previsto che “Per sopperire a particolari e motivate esigenze didattiche, le università e gli istituti di istruzione universitaria statali (…) possono stipulare con studiosi o esperti anche di cittadinanza straniera di comprovata qualificazione professionale o scientifica, non dipendenti da università italiane, contratti di diritto privato per l’insegnamento nei corsi di diploma universitario, di laurea o di specializzazione per lo svolgimento di attività didattiche integrative”. Il decreto interministeriale 16.9.1999 n. 94 stabilisce indi la misura del trattamento economico dei docenti a contratto, fissata nel 120% della retribuzione e iniziale dei ricercatori confermati e a tempo pieno.
Siffatte disposizioni regolamentari hanno poi ricevuto sanzione di fonte primaria con il sostanziale recepimento nell’art. 23 della L. 30.12.2010 n. 240 (c.d. Legge Gelmini), significativamente rubricato “Contratti per attività di insegnamento”, nella parte in cui tale norma dispone che “Fermo restando l’affidamento a titolo oneroso o gratuito di incarichi di insegnamento al personale docente e ricercatore universitario le università possono, altresì, stipulare contratti a titolo oneroso, nell’ambito delle proprie disponibilità di bilancio, per far fronte a specifiche esigenze didattiche, anche integrative, con soggetti in possesso di adeguati requisiti scientifici e professionali”; di poi precisando che “I contratti sono attribuiti previo espletamento di procedure comparative disciplinate con regolamenti di ateneo, nel rispetto del codice etico, che assicurino la valutazione comparativa dei candidati e la pubblicità degli atti”.
3.1. E’ ora da osservare che l’insieme del tratteggiato quadro normativo delinea un figura di prestatore d’opera intellettuale tipizzata e differenziata dalla generalità dei prestatori d’opera intellettuale, qualificandola in ben definiti termini giuridici quale prestatore d’opera con contratto di diritto privato e non quale prestatore di lavoro dipendente.
Non ignora il Collegio che la giurisprudenza sia civile che amministrativa ha riconosciuto cittadinanza anche nel settore del pubblico impiego alla figura del lavoratore dipendente di fatto, attribuendo pregnanza anche nel pubblico impiego privatizzato alla sussistenza degli indici di riconoscimento della subordinazione, quali l’inserimento stabile nell’organizzazione dell’ente, la sottoposizione al potere di direttiva e di disciplina del datore di lavoro, l’osservanza di un orario di lavoro prefissato e la commisurazione della retribuzione ad una paga periodica more solito mensile.
Purtuttavia la rilevanza di siffatti indici, ad avviso della Sezione necessariamente recede di fronte all’espressa qualificazione e sussunzione del rapporto di lavoro nell’alveo di una ben definita e tipizzata figura negoziale qual è il contratto di insegnamento universitario, tipizzato agli artt. 25, d.P.R. n. 382/1980, 1 del D.M. 21 maggio 1998 n. 242, 23, L n. 240/2010.
3.2. Né si prospetta più dirimente la circostanza che al docente a contratto vengano affidati compiti di insegnamento non meramente integrativi del programma istituzionale ma sostitutivi, integranti in sostanza l’assegnazione di un vero e proprio corso.
L’art. 23, . n. 240/2010 ha infatti precisato che è possibile commissionare a professori a contratto l’espletamento di mansioni di docenza per fronteggiare “specifiche esigenze didattiche, anche integrative”; ergo la natura integrativa delle esigenze didattiche si giustappone a quella sostitutiva.
3.3. Ciò chiarito, va rilevato che tutti i docenti odierni ricorrenti sono divenuti affidatari di compiti di docenza sulla scorta di una precisa qualificazione e denominazione di diritto positivo del loro rapporto con gli Atenei, ancorata alle ricordate disposizioni ed hanno consapevolmente e consensualmente sottoscritto i relativi contratti. I quali a loro volta sono preceduti da apposite determinazioni amministrative o delibere di Senato accademico, anch’esse soggette al principio di tipicità degli atti amministrativi.
Attribuire pertanto a siffatte determinazioni e conseguenti manifestazioni negoziali consensuali la natura, invece, di contratti di lavoro subordinato, equivarrebbe da un lato ad infrangere il principio di tipicità degli atti amministrativi e dall’altro a contravvenire all’espressa volontà negoziale delle parti, che hanno voluto la stipula di un contratto di diritto privato e non di un contratto di lavoro subordinato.
3.4. Si è posto sulla stessa sostanziale linea ermeneutica il Giudice d’appello che ha significativamente affermato che l’eventuale presenza di indici rivelatori del rapporto di lavoro dipendente rileva quoad processum, valendo ad attribuire la controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo, ma non determina ricadute sostanziali in chiave di qualificazione del rapporto di lavoro.
Si è infatti al riguardo sancito che “Agli eventuali indici rivelatori di un rapporto di pubblico impiego (vincolo di subordinazione gerarchica, mansioni corrispondenti a quelle della qualifica rivendicata, inserimento stabile nell'organizzazione dell'ente, stabilità e continuità del corrispettivo, esclusività della prestazione lavorativa, assenza di obbligazione di risultato e del relativo rischio economico) può attribuirsi soltanto una funzione di astratta qualificazione - ai fini della determinazione della giurisdizione, nonché della disciplina economica e previdenziale delle prestazioni lavorative di fatto erogate - essendo comunque nullo e improduttivo di effetti un rapporto di lavoro instaurato al di fuori dei parametri legislativi che, nel rispetto dell'art. 97 comma 3 cost., regolano l'accesso al pubblico” (“Consiglio di Stato sez. VI 15 novembre 2011 n. 6021 ).
Già in precedenza altra Sezione del Consiglio aveva espresso il medesimo principio precisando che “Il rapporto di lavoro instaurato con l'Amministrazione sanitaria in contrasto con le disposizioni che lo disciplinano nasce e vive come rapporto di fatto, rispetto al quale gli indici rilevatori del pubblico impiego assumono soltanto funzione di astratta qualificazione al fine della determinazione della giurisdizione e della disciplina economica e previdenziale cui debbono essere sottoposte le prestazioni lavorative, e a tal fine occorre aver riguardo non tanto alle connotazioni formalistiche del rapporto, quanto alla presenza dei presupposti sostanziali del rapporto medesimo, quali la subordinazione gerarchica, la non provvisorietà della prestazione, l'inserimento del lavoratore nell'organizzazione interna dell'Ente, il rispetto di un preciso orario di lavoro; segue da ciò l'infondatezza della domanda per quanto concerne la conversione del rapporto in rapporto di lavoro a tempo indeterminato per effetto della legge 18 aprile 1962 n. 230 atteso che, anche ove si trattasse di rapporto di pubblico impiego, nullo "ex lege" in quanto instaurato in violazione di norme imperative, non potrebbe comunque trovare applicazione l'art. 2 l. 18 aprile 1962 n. 230, che ha previsto i casi in cui un rapporto di lavoro a tempo determinato si converte in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, atteso che l'art. 97 comma 3, cost. e le leggi di settore impongono che la trasformazione dei rapporti "de quibus" sia configurabile solo in presenza di uno degli atti genetici previsti dalla normativa specifica; di conseguenza l'Amministrazione non potrebbe trasformare il rapporto di lavoro subordinato a termine del dipendente in uno a tempo indeterminato, ostandovi l'art. 9, d.P.R. 20 dicembre 1979 n. 761 che vieta, al pari di quanto già previsto per l'impiego statale dall'art. 3, t.u. 10 gennaio 1957 n. 3 e per il personale degli enti locali dall'art. 5 l. 8 gennaio 1979 n. 3, l'assunzione di personale non di ruolo a tempo indeterminato senza il prescritto concorso, con la conseguenza che al g.a. è preclusa la statuizione di accertamento sull'esistenza di un rapporto prodotto da un atto nullo per violazione delle norme sulle assunzioni.” (Consiglio di Stato sez. V 18 marzo 2010 n. 1580).
4. Il rigetto dei primi due cruciali motivi importa la reiezione automatica anche del terzo, inteso a far valere la nullità dell’apposizione del termine di durata al preteso contratto di lavoro subordinato, stante l’impossibilitò di giuridica dianzi illustrata di ricondurre a siffatta figura giuridica il rapporto di prestazione d’opera dei professori a contratto.
5. La questione di legittimità costituzionale dell’art. 23, l. n. 240/2010 articolata con il quarto mezzo per contrasto con l’art 3 della Costituzione ed il principio di uguaglianza nella misura in cui i docenti a contratto sono discriminati anche a livello economico rispetto ai professori di ruolo, è manifestamente infondata sol che si consideri che la violazione del principio di uguaglianza postula che le due situazioni poste a confronto siano uguali.
Viceversa è dato osservare che la situazione dei docenti a contratto e quella dei docenti di ruolo non sono uguali, differenziandosi profondamente per regime giuridico, scaturigine negoziale, qualificazione normativa oltre che per il percorso di accesso.
Sotto tale ultimo profilo valga osservare che se è vero che l’art 23 L. n. 240/2010 stabilisce che i contratti di insegnamento vengano attribuiti in base a valutazioni comparative, altrettanto è vero che le valutazioni comparative per l’assunzione di professori sia di prima che di seconda fascia si differenziano nettamente da quelle meramente curricolari cui fa evidentemente riferimento l’art, 23 cit., laddove quelle per i professori di ruolo consistono nello svolgimento di prove ancorché meramente orali (simulazione di una lezione universitaria e discussione dei titoli scientifici).
5.1. La violazione della normativa della CEDU è poi solo adombrata nella seconda parte del motivo ma non illustrata e declinata in specifiche infrazioni e si palesa pertanto inammissibile.
In definitiva, al lume delle svolte argomentazioni il ricorso si prospetta infondato e va respinto.
6. La domanda risarcitoria, in tutte le angolazioni articolate, va respinta per effetto dalla reiezione della domanda principale.
Le spese possono essere compensate per la novità delle questioni affrontate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di lite tra le costituite part.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2018 con l'intervento dei Magistrati:
Riccardo Savoia, Presidente
Alfonso Graziano, Consigliere, Estensore
Emiliano Raganella, Primo Referendario
 Pubblicato il 28/11/2018