#1779 TAR Lazio, Roma, Sez. III bis, 19 gennaio 2016, n. 539

Scuole specializzazione area sanitaria-Remunerazione specializzandi in possesso di laurea diversa da quella in medicina e chirurgia

Data Documento: 2016-01-19
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Il d.m. 1 agosto 2005 (Gazzetta Ufficiale n. 176/2005) è legittimo nella parte in cui riserva la corresponsione borsa di studio e della copertura assistenziale ai soli specializzandi laureati in medicina, anche in relazione alle Scuole di specializzazione in “psicologia clinica”. Con il D.M. 1 luglio 2010 (Gazzetta Ufficiale n. 151/2010), infatti, il d.m.. 1 agosto 2005 è stato modificato, sopprimendo le suddette scuole di specializzazione istituite presso le Facoltà di Medicina e sostituendole con quelle istituite presso le Facoltà di Psicologia, accessibili esclusivamente ai laureati in tale facoltà e non più anche ai medici. È venuta meno, così, la disparità di trattamento tra i partecipanti alla medesima scuola di specializzazione.

Non trova spazio la questione di legittimità costituzionale degli artt. 39 e 41 D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368 in considerazione della diversità dei presupposti, atteso che solo per gli specializzandi in medicina è previsto l’obbligo di non svolgere alcuna attività lavorativa né libero professionale, ancorché saltuaria, durante lo svolgimento della formazione per mezzo della partecipazione alle scuole di specializzazione.

Contenuto sentenza
N. 00539/2016 REG.PROV.COLL.
N. 05393/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5393 del 2010, proposto da: 
Codacons - Coordinamento delle Associazioni e dei comitati di tutela dell'ambiente e dei consumatori, in persona del legale rappresentante pro tempore, e Graziano Sonia, entrambi rappresentati e difesi dagli avv. Carlo Rienzi e Gino Giuliano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Rienzi, in Roma, viale delle Milizie n. 9;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, Ministero della Salute, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero dell'Economia e delle Finanze e Università degli Studi di Roma La Sapienza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge presso gli uffici, in Roma, Via dei Portoghesi n. 12; 
per l'annullamento
della nota del M.I.U.R. - Dipartimento per l'Università, l'alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca - Direzione Generale per l'Università, lo studente e il diritto allo studio universitario - Ufficio II, di cui al prot. n. 1545 del 22 aprile 2010, con la quale è stata rigettata la richiesta presentata dalla dott.ssa Graziano ed avente ad oggetto il pagamento della remunerazione per la frequenza al corso di specializzazione di area sanitaria "Psicologia Clinica" presso l'Università La Sapienza di Roma ed il versamento dei relativi contributi previdenziali;
della nota Ministero della Salute - Dipartimento della qualità - Direzione generale delle risorse umane e delle professioni sanitarie, di cui al prot. n. 18753 del 17.4.2010, avente il medesimo contenuto;
nonché di tutti gli atti presupposti, susseguenti o comunque connessi, e, in particolare del D.M. 1 agosto 2005, avente ad oggetto il “Riassetto delle Scuole di Specializzazione di Area Sanitaria”, nella parte in cui non prevede la corresponsione della remunerazione e dei contributi previdenziali anche in favore degli specializzandi in possesso di laurea diversa da quella in medicina e chirurgia;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, del Ministero della Salute, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e dell’Università degli Studi di Roma La Sapienza;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2015 la dott.ssa Maria Cristina Quiligotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Il Codacons premette la propria legittimazione ed il proprio interesse all’azione annullatoria avanzata congiuntamente alla dott.ssa Graziano avente ad oggetto la nota del M.I.U.R. - Dipartimento per l'Università, l'alta formazione artistica, musicale e coreutica e per la ricerca - Direzione Generale per l'Università, lo studente e il diritto allo studio universitario - Ufficio II, di cui al prot. n. 1545 del 22 aprile 2010, con la quale è stata rigettata la richiesta presentata dalla predetta dottoressa Graziano inerente il pagamento della remunerazione per la frequenza al corso di specializzazione di area sanitaria "Psicologia Clinica" presso l'Università La Sapienza di Roma ed il versamento dei relativi contributi previdenziali nonché la nota Ministero della Salute - Dipartimento della qualità - Direzione generale delle risorse umane e delle professioni sanitarie, di cui al prot. n. 18753 del 17.4.2010, avente il medesimo contenuto e, altresì, il D.M. 1 agosto 2005, avente ad oggetto il “Riassetto delle Scuole di Specializzazione di Area Sanitaria”, nella parte in cui non prevede la corresponsione della remunerazione e dei contributi previdenziali anche in favore degli specializzandi in possesso di laurea diversa da quella in medicina e chirurgia.
Il Codacons specifica che, pertanto, intende agire a fianco degli specializzandi che hanno conseguito una laurea diversa da quella in medicina e chirurgia i quali, a decorrere dall'a.a. 2008-2009, frequentano le scuole di specializzazione di area sanitaria, senza venire remunerati, diversamente dai medici specializzandi.
Dopo avere brevemente illustrato la normativa concernente la materia ed antecedente l’adozione del predetto D.M. 1 agosto 2005, avente ad oggetto il “Riassetto delle Scuole di Specializzazione di Area Sanitaria”, i ricorrenti si sono, in particolare, soffermati proprio sulla disciplina di cui al predetto D.M., entrato in vigore a decorrere dall'a.a. 2008/2009 a seguito di apposite disposizioni del Ministero dell'Università e della Ricerca, di cui alle note 14 gennaio 2009 e 12 marzo 2009.
Nello specifico i ricorrenti hanno rilevato al riguardo che:
- nel regolare in modo unitario ed identico l'assetto delle scuole di specializzazione di area sanitaria, il D.M. in questione prevede che, mentre in alcune è consentito l'accesso sia a laureati in medicina sia a laureati non in medicina, in altre, invece, possono accedere solamente i non-medici;
- sotto il profilo degli obblighi e dei doveri, nella specie sotto il profilo del percorso formativo da seguire - che è unico per ciascun corso di specializzazione - e, altresì, sotto il profilo dei diploma di specializzazione al quale si giunge a conclusione del predetto corso di specializzazione, non vi è alcuna differenziazione tra le scuole del primo tipo e quelle del secondo tipo di cui in precedenza, atteso che ivi si parla genericamente di "studente" ovvero di "specializzando" o, ancora, di "specialista in formazione" ed i medici e non medici specializzandi sono tutti colleghi di corso e di formazione;
- in particolare, l'identità degli obblighi e dei doveri che incombono sugli specializzandi medici e non medici deriva da un rinvio che il D.M. di cui trattasi opera alle disposizioni di cui al D. Lgs. n. 368/1999 e, specificatamente, all’articolo 3, comma 3, del D.M. agli articoli 34 e ss. del predetto D. Lgs. n. 368/1999, all’articolo 4, comma 4, del D.M. all’articolo 43 del D. Lgs. n. 368/1999 e all’articolo 5, comma 4, del D.M. all’articolo 38, commi 2 e 5, del D. Lgs. n. 368/1999;
- e, invece, l'identità del percorso formativo seguito dagli specializzandi medici e non-medici, dei docenti le cui lezioni seguono, delle sedi presso le quali si svolge la loro formazione ecc. nonché del diploma di specializzazione che conseguono, emerge chiaramente dall’insieme delle disposizioni del predetto D.M. impugnato;
- e, nonostante siano identici i doveri e gli obblighi per gli specializzandi, tuttavia, ugualmente non può dirsi per il diritto alla remunerazione - ed alla copertura previdenziale - la quale è corrisposta esclusivamente agli specializzandi medici, per i quali unici, peraltro, è, altresì, prevista la copertura previdenziale, in conseguenza del mancato rinvio agli artt. 39 e 41 del D.Lgs. n. 368/1999;
- la ricorrente rientra nella categoria degli specializzandi non medici, in quanto in possesso di una laurea diversa da medicina - essendo laureata in "Psicologia dinamica e clinica dell'infanzia, dell'adolescenza e della famiglia" - ed è iscritta, a decorrere dall'anno accademico 2008-2009, alla specializzazione di area sanitaria "Psicologia clinica" di cui al D.M. impugnato ed è stata ammessa alla suddetta scuola di specializzazione a seguito dei superamento di apposito concorso, in forza dell'articolo 8 della legge n. 401/2000, che consente l'accesso dei laureati non-medici a talune scuole di specializzazione di area sanitaria rinviando, ai fini della determinazione del numero dei soggetti annualmente iscrivibili, all'articolo 35 del D.Lgs. n. 368/1999 che, peraltro, contiene, tra l'altro, la disciplina relativa ai medici specializzandi;
- la ricorrente, la quale dà quotidianamente, insieme ai suoi colleghi specializzandi non medici, un apporto decisivo alla tutela del diritto alla salute della collettività, contribuendo all'espletamento del predetto fondamentale servizio pubblico, a fronte dello svolgimento di attività mediche a tutto vantaggio degli utenti del servizio sanitario nazionale, non è remunerata, diversamente dai suoi colleghi di corso specializzandi medici e, pertanto, con istanza indirizzata al Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e al Ministero della Salute nonché all’Università degli Studi di Roma La Sapienza ha chiesto il pagamento della remunerazione per la frequenza al predetto corso di specializzazione e, tuttavia, in riscontro alla predetta istanza, i due Ministeri hanno risposto rispettivamente con le note di cui al prot. n. 1545 del 22 aprile 2010 e di cui al prot. n. 18753 del 17.04.2010 rigettando l'istanza formulata e rappresentando che “...Il pagamento della remunerazione (...) indicata nell'art. 1 del D.P.C.M. 7 marzo 2007, è prevista soltanto con riferimento ai contratti di formazione specialistica dei medici”.
Con il ricorso in trattazione i ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità degli atti e dei provvedimenti impugnati per molteplici motivi di censura.
Alla pubblica udienza del 7 maggio 2015 il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla presenza dei difensori delle parti come da separato verbale di causa.
L’articolo 1 del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 marzo 2007, rubricato “trattamento economico”, dispone testualmente che “A decorrere dall'anno accademico 2006/2007 il trattamento economico relativo al contratto di formazione specialistica dei medici è costituito da una parte fissa lorda eguale per tutte le specializzazioni e per tutta la durata del corso e da una parte variabile lorda, così come indicato nei successivi articoli.”.
Il predetto D.M., il quale fa esplicito riferimento esclusivamente ai soli laureati in Medicina e Chirurgia, è stato adottato in attuazione di quanto previsto dagli artt. 37 e ss. del d. lgs. n. 368/1999, decreto con il quale è stata data “Attuazione della direttiva 93/16/CE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli e delle direttive 97/50/CE, 98/21/CE, 98/63/CE e 99/46/CE che modificano la direttiva 93/16/CE”.
Ne consegue che sia il D.M. richiamato che la presupposta normativa nazionale fanno esclusivo riferimento proprio alla categoria dei medici ed alle relative scuole di specializzazione.
Con il D.M. 01/08/2005 del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, avente ad oggetto il “Riassetto delle Scuole di specializzazione di area sanitaria”, è stata inclusa, tra le scuole di specializzazione dell’area medica, la scuola di specializzazione in Psicologia clinica, conseguentemente aprendosi ai laureati in medicina un settore di attività di competenza esclusiva dei laureati in Psicologia.
Con la sentenza n. 8780 del 19 settembre 2006, confermata in appello dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 4483/2007 del 23 agosto 2007, è stato accolto il ricorso proposto da parte dell’Ordine degli psicologi del Lazio avverso il predetto D.M. nella parte indicata, per violazione dell’articolo 2 della legge 18 febbraio 1989, n. 56, il quale regola, appunto, l’esercizio della professione di psicologo (alla luce dell’orientamento in materia già espresso con la precedente sentenza del C.d.S. n. 981 del 2 marzo 2004).
In particolare, si è ritenuto che non sia necessaria una previsione normativa espressa al fine di escludere i laureati in medicina dall’esercizio della Psicologia clinica e che, comunque, il combinato disposto degli articolo 2 e 3 della richiamata normativa di cui alla legge 18 febbraio 1989, n. 56, depone proprio nell’indicata direzione. Si è, infine, ritenuta destituita di fondamento la adombrata e nemmeno prospettata illegittimità costituzionale della normativa invocata.
Nelle more della trattazione del merito del ricorso è stato, quindi, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 151 dell’1 luglio 2010 il Decreto del M.I.U.R. avente ad oggetto le "Modifiche al decreto Ministeriale 01 agosto 2005 per la soppressione della Scuola di specializzazione di Psicologia clinica e l'integrazione del Decreto 24 luglio 2006 con l'iscrizione della stessa Scuola tra quelle di area psicologica"; con il predetto decreto la Scuola di Specializzazione di Psicologia Clinica è stata definitivamente inscritta tra le scuole di area psicologica.
Il richiamato D.M. del 2010, infatti, dopo avere nelle premesse rilevato che “Visto il decreto ministeriale 1° agosto 2005 relativo al Riassetto delle Scuole di Specializzazione di area sanitaria;
Vista la Sentenza del Consiglio di Stato n. 4483/2007 che ha annullato il predetto decreto 1° agosto 2005 nella parte in cui prevede l'ammissione di medici alla specializzazione in Psicologia clinica;
Visto il decreto ministeriale 24 luglio 2006 relativo al Riassetto delle scuole di specializzazione di area psicologica;
Visti i pareri del Consiglio Universitario Nazionale (CUN), resi nelle adunanze dell' 8 aprile e del 6 maggio 2009;
Sentito il Ministero della salute ed il parere del Consiglio Superiore di Sanità in data 15 dicembre 2009;
Visto il parere favorevole dell'ordine degli psicologi;
Ritenuta la necessità di modificare il citato decreto ministeriale 1° agosto 2005 con riguarda alla soppressione della tipologia di specializzazione in Psicologia clinica dall'area medica-classe neuroscienze e scienze cliniche comportamentali;
Considerata la necessita' di integrare gli ordinamenti didattici delle Scuole di specializzazione di cui al citato decreto ministeriale 24 luglio 2006 dell' area psicologica con la ulteriore tipologia di «Psicologia clinica»;
Ritenuta, altresì, la necessità di correggere un errore materiale all'art. 2, comma 7, lettere a) e b), del sopracitato decreto ministeriale 24 luglio 2006;” ha decretato che “1. Il decreto ministeriale 1° agosto 2005 (Gazzetta Ufficiale n. 176 del 5 novembre 2005), relativo al riassetto delle scuole di specializzazione di area sanitaria, e' modificato per quanto riguarda l'area medica, classe Neuroscienze e scienze cliniche del comportamento, nel senso che viene soppressa la tipologia di «Psicologia clinica».
2. Sono fatti salvi i diritti dei medici specializzati e specializzandi presso le preesistenti scuole di Psicologia clinica afferenti alle Facoltà di medicina e chirurgia, purché
immatricolati entro e non oltre l'anno accademico 2006/2007.”.
Al giudizio svoltosi dinanzi al C.d.S. in sede di appello ha preso parte anche La Sapienza Università di Roma la quale è intervenuta nel predetto giudizio al fine di sostenere la legittimità dell’impugnato D.M. del 2005 nella parte di specifico interesse; a seguito del giudicato formatosi sull’indicata sentenza del C.d.S. nonché sulla coeva sentenza della medesima sezione n. 4490/2007, il M.I.U.R., con l’indicata lettera di cui al prot. n. 6624 dell’11.11.2008, indirizzata alla predetta università, ha comunicato che “le scuole di psicologia clinica esistenti presso la Facoltà di Psicologia possono essere mantenute in vita anche per l’a.a. 2008-2009 con l’ordinamento vigente e con l’accesso ai soli psicologi, nelle more della revisione dell’ordinamento stesso”. Conseguentemente la Scuola di specializzazione in Psicologia Clinica istituita presso la Facoltà di Medicina e l’accesso alla quale era consentito anche ai laureati in Psicologia, non è più stata attivata a decorrere dall’a.a. 2008-2009. La ricorrente è, pertanto, stata iscritta alla Scuola di specializzazione in Psicologia Clinica istituita presso la Facoltà di Psicologia, alla quale, tuttavia, potevano accedere esclusivamente i laureati in Psicologia. E, infatti, dall’esame dell’autodichiarazione della ricorrente in ordine all’iscrizione alla predetta Scuola di specializzazione in Psicologia Clinica risulta l’iscrizione presso l’Università La Sapienza di Roma a decorrere dall’anno 2009 senza la specificazione della facoltà di riferimento.
Tanto premesso, con il ricorso in trattazione, nella sostanza, viene dedotta l’illegittimità del D.M. del 2005 per contraddittorietà, per illogicità e per disparità di trattamento, nella parte in cui non richiama gli articoli 39 e 41 del d.lgs. n. 368/1999 aventi ad oggetto la disciplina del trattamento economico degli specializzandi, nella considerazione che, potendo essere ammessi alla frequenza della predetta scuola di specializzazione sia i medici che i non medici, nello specifico i laureati in Psicologia, non sarebbe legittimo riservare a questi ultimi un trattamento deteriore, concretizzantesi dell’omesso riconoscimento della borsa di studio nonché della copertura previdenziale, nella ritenuta equivalenza di funzioni svolte e di conseguenti responsabilità.
Alla luce delle considerazioni che precedono, in ordine alle conseguenze delle richiamate sentenze del C.d.S., ne consegue che, tuttavia, il ricorso nella predetta parte è destituito di fondamento quanto alla posizione della ricorrente singola. In sostanza, atteso che la stessa è risultata iscritta nei termini di cui in precedenza, alcuna contraddittorietà, illogicità e disparità di trattamento è stata consumata nei suoi confronti nei termini prospettati in ricorso.
Per quanto attiene, poi, alla posizione del Codacons – premesso che lo stesso dichiara di agire a tutela dei laureati non medici che si sono iscritti alle scuole di specializzazione dell’area sanitaria a decorrere dall’a.a. 2008-2009 e che, pertanto, valgono le medesime considerazioni di cui precedenza e che, peraltro, non appare sussistere una sua effettiva legittimazione alla proposizione del ricorso in trattazione che non può essere ricondotto al compito statutario della tutela del diritto alla salute o del regolare svolgimento di un servizio pubblico - atteso che, comunque, la sentenza di primo grado è stata adottata nel settembre 2006 e che non risulta in atti che la sua esecutività sia stata sospesa, ne consegue che la prova che le disposizioni di cui si lamenta in questa sede l’illegittimità abbiano effettivamente prodotto gli effetti lamentati è a carico della ricorrente.
Allo stato manca, invece, la prova in atti in ordine all’esistenza di soggetti che si trovino effettivamente nella situazione lamentata da parte della ricorrente.
E, pur tuttavia, se anche così fosse, comunque, non varrebbe, ai fini che interessano, l’invocazione della normativa comunitaria richiamata in ricorso atteso che, come correttamente rilevato nelle proprie difese da parte dell’amministrazione resistente, le predette direttive comunitarie attengono specificatamente ai soli laureati medici che frequentano le scuole di specializzazione. Non trovano appiglio, conseguentemente, le difese della ricorrente laddove invoca il danno da mancato corretto recepimento della normativa comunitaria nella materia.
In sostanza ciò che la ricorrente lamenta, in definitiva, è, pertanto, la mancanza di una disciplina comunitaria che disponga espressamente nei confronti dei non medici che frequentino le scuole di specializzazione un trattamento economico equivalente a quello dei medici.
Né ancora si ritiene che, al riguardo, trovi spazio la dedotta questione di legittimità costituzionale degli artt. 39 e 41 del d.lgs. n. 368/1999 proprio in considerazione della diversità dei presupposti, atteso che, solo per gli specializzandi in Medicina è previsto l’obbligo di non svolgere alcuna attività lavorativa né libero professionale, ancorché saltuaria, durante lo svolgimento della formazione per mezzo della partecipazione alle scuole di specializzazione.
Per le considerazioni tutte che precedono il ricorso deve essere respinto siccome destituito di fondamento.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo che segue.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna i ricorrenti, in solido tra di loro, al pagamento in favore delle amministrazioni resistenti, in solido tra di loro, al pagamento delle spese del presente giudizio che si liquidano in complessivi euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Caruso, Presidente
Maria Cristina Quiligotti, Consigliere, Estensore
Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/01/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)