#2562 TAR Lazio, Roma, Sez. III bis, 14 dicembre 2016, n. 12506

ANVUR-Classificazione riviste-Criteri-Rinnovo valutazione

Data Documento: 2016-12-14
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Le norme del d.m. 7 giugno 2012, n. 76, danno una definizione dei requisiti che devono possedere le riviste per ascendere alla fascia “A”, mentre la delibera dell’AMVUR del 21 giugno 2012, n. 50, prevede un percorso per le istruttorie, ma entrambe richiedono talune specificazioni, ossia una normativa integrativo-attuativa che specifichi la portata dei requisiti, nel rispetto del principio di legalità e delle attribuzioni conferite dalle norme. In particolare, i criteri di valutazione adottati dal Gruppo di Lavoro Riviste e libri scientifici per il triennio 2014-2016 non appaiono meramente integrativo-attuativi, ma sembrano esorbitare rispetto alle attribuzioni dei Gruppi di Lavoro, i quali hanno compiti istruttori: si legga ad esempio il punto 3) dei Criteri di valutazione, ove si afferma che “verrà dato rilievo alle percentuali dei tipi di prodotti scientifici mediamente pubblicati, mediante il ricorso ausiliario a criteri discretivi quali: a) presenza di un sommario e suddivisione in paragrafi, lunghezza dei saggi, ampiezza tematica, apparati di note e bibliografici; B) apertura ai contributi della comunità scientifica ed internazionale (non autoreferenzialità della Rivista); c) presenza di contributi in lingua straniera o di studiosi stranieri, ecc…Si tratta di procedere ad una ricognizione dei contenuti della rivista “rispetto all’organizzazione editoriale in atto al momento dell’entrata in vigore della normativa di riferimento in base alle citate regole di sistema sulla valutazione della qualità della ricerca (…) non invece di rivalutare i contenuti dei singoli prodotti pubblicati”. Analogamente il punto 5) fissa il criterio della omogeneità dei contenuti standard, che tuttavia appare un criterio non necessariamente confacente a tutte le tipologia di riviste (quale quella in esame) in quanto vi sono alcuni campi del sapere che non implicano una omogeneità di contributi, ma, al contrario, per raggiungere picchi di eccellenza scientifica implicano una diversificazione dei contributi, che devono spaziare in modo ampio per dare contributi di originalità e novità (si pensi, ad esempio, alle scienze umane). Ed ancora, i criteri di cui al punto 7) sono ulteriori e certamente non integrativo-attuativi rispetto a quelli previsti dal d.m. succitato.

Contenuto sentenza
N. 12506/2016 REG. PROV.COLL.
N. 12707/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 12707 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da Luigi Moccia, in proprio e quale Direttore della Rivista Cittadinanza Europea, nonché dai prof.ri Guido Alpa, Antonio Papisca, Marco Mascia, Maria Luisa Maniscalco, Giacomo Marramao, Silvio Gambino, rappresentati e difesi dall'avvocato Federico Freni C.F. FRNFRC80L01H501E, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Panama, 58; 
contro
L’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario - Anvur, il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
l’Università degli Studi di Roma Tre, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Freni C.F. FRNFRC80L01H501E e Simona Barchiesi C.F. BRCSMN85E69H501V, con domicilio eletto presso Federico Freni in Roma, via Panama, 58; 
per l'annullamento
del provvedimento con cui l’ANVUR ha respinto l’istanza di revisione della classificazione della rivista “Cittadinanza europea” e della delibera con cui l’ANVUR ha recepito i pareri anch’essi impugnati espressi dal GdL ANVUR e dai tre esperti all’uopo nominati;
del verbale con cui il GEV Area 12, ha respinto la domanda di revisione della classificazione avanzata dalla rivista Cittadinanza Europea;
nonché delle linee guida in tema di classificazione delle riviste nell’ambito delle VQR dell’area 12;
della delibera n. 89/2012 con cui il Consiglio direttivo ANVUR ha approvato la prima lista delle riviste scientifiche di area giuridica incluse in classe A;
del D.M. n. 76/2012, e di tutti i suoi allegati;
degli eventuali provvedimenti di carattere regolamentare emanati dall’ANVUR allo scopo di disciplinare le procedure di classificazione delle riviste ai fini dell’ASN;
di ogni altro atto a questi ultimi conseguente, connesso e comunque coordinato.
Quanto ai motivi aggiunti, per l’annullamento:
del verbale del Gruppo di Lavoro Libri e Riviste scientifici per l’area 12 del 26 maggio 2015, recante “Criteri e metodologie per la classificazione delle Riviste scientifiche”;
di ogni altro atto a questo conseguente, connesso e comunque coordinato.
 
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario – Anvur - e del Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 3 novembre 2016 la dott.ssa Emanuela Loria e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 FATTO e DIRITTO
Con ricorso notificato il 19 ottobre 2015, il prof. Moccia, in proprio e in qualità di Direttore della Rivista “Cittadinanza Europea”, impugnava il provvedimento di rigetto dell’istanza di revisione della classificazione della Rivista che era stata da lui stesso presentata a distanza di tre anni dalla prima collocazione al fine di far rientrare la rivista medesima nel novero di quelle di eccellenza.
Parte ricorrente si duole per una diversificata serie di motivi, a fondamento dei quali vi è la circostanza che il Gruppo di Lavoro che ha valutato la rivista avrebbe operato in assenza di precisi parametri di riferimento, non essendo ancora in vigore il regolamento adottato dall’ANVUR nell’aprile del 2015.
In particolare, viene sollevato dagli istanti il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, atteso che la rivista Cittadinanza Europea è stata valutata non meritevole della classificazione superiore poiché non rispetterebbe una serie di parametri, i quali tuttavia non sono stati considerati nei casi di altre riviste a cui è stata riconosciuta la classificazione superiore (A).
Si segnala, in primo luogo, il parametro costituito dal fatto che “il numero dei lavori pubblicati in seguito a referaggio supera considerevolmente il numero dei lavori rigettati (quattordici e tre nei due anni antecedenti la richiesta)”. Tale parametro non sarebbe stato individuato da nessuna fonte normativa e/o regolamentare e comunque non sarebbe indicativo di alcunchè: il giudizio dovrebbe, infatti, avere ad oggetto la qualità dei lavori pubblicati e non il mero rapporto tra lavori rigettati e accettati.
In secondo luogo, la rivista avrebbe “una diffusione discreta”. Tale assunto sarebbe smentito dalla circostanza che è ricevuta in abbonamento in quasi 40 biblioteche italiane e in 20 biblioteche straniere e comunque, anche in tal caso, mancherebbe del tutto un parametro di riferimento.
In terzo luogo, il grado di internazionalizzazione della Rivista non sarebbe elevato. In assenza di parametri generali e anche particolari per lo specifico parametro della “internazionalizzazione”, non si potrebbe dedurre il grado di internazionalizzazione dagli autori stranieri o dal mero numero di contributi in lingue straniere, ma occorrerebbe desumere tale aspetto dalle tematiche affrontate.
In quarto luogo, si afferma nel giudizio impugnato che la rivista pare avere una limitata capacità di incidere nel dibattito internazionale. Anche in questo caso non sarebbe chiaro sulla scorta di quale ancoraggio normativo sia stato dato il giudizio; il parametro citato è, inoltre, molto opinabile e di difficile apprezzamento e non risulterebbe essere stato utilizzato in altri casi.
In quinto luogo, la rivista in questione non avrebbe un ruolo di eccellenza nel dibattito scientifico nazionale. Secondo parte ricorrente, non è chiaro quale sia il parametro di valutazione e non consta quale sia la base documentale, parametrata e accertata su cui fonda il rilievo.
In sesto luogo, la rivista sarebbe eterogenea nella specializzazione disciplinare dei contributi. Anche qui, oltre a non essere chiaro il parametro di riferimento, che non risulta essere stato utilizzato per altre riviste classificate in fascia “A” (eccesso di potere per disparità di trattamento), parte ricorrente rappresenta che il campo degli studi europei è particolarmente ampio e multidisciplinare per cui la specializzazione poco si addice a tale ambito.
L’ultima considerazione ha riguardo alla “presenza incerta nel panorama scientifico nazionale e internazionale”. L’espressione “presenza incerta” avrebbe una vaghezza semantica eccessiva nel caso di una rivista che è presente in un significativo numero di copie acquistate in libreria o di singoli articoli acquistabili on line, anche all’estero.
Sostanzialmente, il giudizio dato dal GdL sarebbe palesemente irragionevole e soprattutto in contrasto con quanto emerge dalla documentazione che certificherebbe l’assoluto valore della rivista.
Vi sarebbe, altresì, un evidente disparità di trattamento con altre riviste afferenti allo stesso settore scientifico.
Viene, infine, dedotta l’illegittimità per violazione dell’art. 10 bis legge 241/1990 s.m.i., poiché trattasi di un procedimento da considerare “ad istanza di parte”, in quanto iniziato a seguito della domanda di riclassificazione della Rivista medesima.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione a mezzo di memoria dell’ANVUR, chiedendo che il ricorso sia respinto in quanto infondato.
L’Università degli Studi di Roma Tre ha presentato un atto di intervento ad adiuvandum, rappresentando di avere interesse all’accoglimento del ricorso poiché la rivista di cui si tratta è la principale delle pubblicazioni avviate dal Centro di eccellenza Altiero Spinelli, per l’Europa dei popoli e la pace nel mondo (d’ora innanzi CeAS), istituto sulla base di un’apposita convenzione tra l’Università di Roma Tre e la Commissione Europea, sottoscritta a seguito di una selezione pubblica relativa all’area dei Paesi membri dell’Unione Europea, nell’ambito del programma di azione comunitaria Jean Monnet per la costituzione di poli di eccellenza universitari e a sostegno delle attività scientifiche e formative nel campo dell’integrazione europea. La rivista in questione rappresenta il frutto degli studi della cattedra di diritto Jean Monnet e la più qualificata espressione del raggiungimento degli obiettivi di ricerca che l’Università Roma Tre si è prefissa e per i quali ha istituto il CeAS: da qui si desume il chiaro interesse processuale a intervenire a sostegno delle ragioni di parte ricorrente.
Con motivi aggiunti notificati l’8 gennaio 2016 parte ricorrente, venuta a conoscenza del verbale del GdL del 26 maggio 2015 a seguito del deposito agli atti del giudizio, lo impugnava chiedendone l’annullamento per illegittimità sotto vari profili di violazione di legge ed eccesso di potere.
L’ANVUR replicava ai motivi aggiunti e, in vista dell’udienza di merito, fissata per il 3 novembre 2016, le parti depositavano ulteriori memorie esplicative delle proprie ragioni.
Alla pubblica udienza del 3 novembre 2016 la causa è stata spedita in decisione.
Il ricorso e i motivi aggiunti sono fondati e devono essere accolti per le seguenti motivazioni.
Dalle allegazioni delle parti è emerso, in primo luogo, che la valutazione delle rivista è stata condotta in base ai criteri dettati dal Gruppo di Lavoro nell’ambito della riunione del 26 maggio 2015.
Rispetto a detti criteri parte ricorrente censura la mancanza di una norma attributiva del potere all’ANVUR in ordine alla emanazione di atti regolamentari che disciplinino l’attività valutativa di classificazione delle riviste, per cui vi sarebbe la violazione e falsa applicazione dell’art. 2, lett. A) dell’allegato B al D.M. n. 76/2012 e la nullità dell’atto regolamentare emanato per difetto assoluto di attribuzione.
Inoltre, vi sarebbe una violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, buon andamento e partecipazione poiché, anche volendo ipotizzare che vi sia un’attribuzione di potere all’ANVUR in ordine all’adozione dell’atto regolamentare, esso sarebbe stato emanato in dispregio dei principali requisiti testè indicati che sono preposti all’attività amministrativa e diretta derivazione dell’art. 97 Cost.
In terzo luogo, anche laddove si reputasse legittimo tanto il se quanto il quomodo dell’adozione dei criteri contenuti nel verbale del 26 maggio 2015, essi appaiono comunque illegittimi in quanto in contrasto con i “macro-criteri” indicati nell’art. 2, lett. A) dell’all. B al D.M. n. 76/2012, di cui i primi potevano costituire una specificazione ma non una integrazione dei secondi, come invece risulta essere avvenuto.
In via subordinata, parte ricorrente pone comunque la tematica del mancato rispetto dei criteri che lo stesso GdL si è dato poiché, laddove li avesse tenuti in debita considerazione, avrebbe dovuto certamente riconsiderare la classificazione della rivista Cittadinanza Europea il cui sistema di referaggio è “doppiamente cieco” ed effettuato da revisori scelti in base a competenze specifiche e approfondite, rispetto all’anonimato dell’autore e a tutti i prodotti. Una delle motivazioni poste a fondamento del rigetto è costituita dalla circostanza che il numero dei lavori pubblicati in seguito a referaggio supera considerevolmente il numero dei lavori rigettati. Tale criterio non avrebbe riscontro nel verbale del 25 marzo 2015 del GdL per cui sostanzialmente l’ANVUR avrebbe operato in modo arbitrario, al di fuori anche dei criteri che essa stessa si è data.
In merito alla mancata attribuzione del potere all’ANVUR in ordine alla predeterminazione di parametri e criteri per la valutazione delle riviste scientifiche, il Collegio ritiene che la censura sia infondata nei seguenti limiti.
Ai sensi del D.M. 76/2012 “Le riviste di classe A sono quelle dotate di ISSN, riconosciute come eccellenti a livello internazionale per il rigore delle procedure di revisione e per la diffusione, stima e impatto nelle comunità degli studiosi del settore, indicati anche dalla presenza delle riviste stesse nelle maggiori banche dati nazionali e internazionali.” L’Allegato B) del D.M. prevede, al comma 2, che l’ANVUR proceda alla classificazione delle riviste “anche avvalendosi dei gruppi di esperti della Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR) e delle società scientifiche nazionali”. L’ANVUR h adottato la delibera n. 50 del 21 giugno 2012, in cui, si disciplinano ruolo e funzioni del “Gruppo di lavoro Riviste e libri Scientifici”, in relazione, tra l’altro, alla definizione di “indicazioni metodologiche circa la definizione di rivista scientifica”. I gruppi di lavoro effettuano, pertanto, l’istruttoria della procedura di classificazione delle riviste ai fini dell’abilitazione scientifica nazionale, formulando un parere al Consiglio direttivo dell’ANVUR. L’art. 12 della delibera citata detta la disciplina dell’istruttoria che deve essere effettuata sulle riviste ai fini della loro classificazione e stabilisce che il Gruppo di Lavoro, ricevuto ogni altro parere acquisito dall’ANVUR, formuli un parere sulle riviste rilevanti per i settori concorsuali non bibliometrici. L’ANVUR, tenuto conto del parere del GdL, delibera in merito alla classificazione delle riviste.
Come sostenuto nella memoria di parte resistente, le norme del D.M. danno una definizione dei requisiti che devono possedere le riviste per ascendere alla fascia “A”, e la delibera dell’ANVUR citata prevede un percorso per le istruttorie, ma entrambe richiedono talune specificazioni, ossia una normativa integrativo-attuativa che specifichi la portata dei requisiti, nel rispetto del principio di legalità e delle attribuzioni conferite dalle norme. E proprio la verifica di tale carattere integrativo-attuativo delle norme di dettaglio che sono state dettate dal verbale del Gruppo di Lavoro Riviste e libri scientifici per il triennio 2014-2016 impugnato con i motivi aggiunti, che desta plurime perplessità.
I criteri di valutazione adottati non appaiono meramente integrativo-attuativi, ma sembrano esorbitare rispetto alle attribuzioni dei Gruppi di Lavoro, che, come scritto più sopra, hanno compiti istruttori: si legga ad esempio il punto 3) dei Criteri di valutazione, ove si afferma che verrà dato rilievo alle percentuali dei tipi di prodotti scientifici mediamente pubblicati, mediante il ricorso ausiliario a criteri discretivi quali: a) presenza di un sommario e suddivisione in paragrafi, lunghezza dei saggi, ampiezza tematica, apparati di note e bibliografici; B) apertura ai contributi della comunità scientifica ed internazionale (non autoreferenzialità della Rivista); c) presenza di contributi in lingua straniera o di studiosi stranieri, ecc…Si tratta di procedere ad una ricognizione dei contenuti della rivista “rispetto all’organizzazione editoriale in atto al momento dell’entrata in vigore della normativa di riferimento in base alle citate regole di sistema sulla valutazione della qualità della ricerca (…) non invece di rivalutare i contenuti dei singoli prodotti pubblicati”. Analogamente il punto 5) fissa il criterio della omogeneità dei contenuti standard, che tuttavia appare un criterio non necessariamente confacente a tutte le tipologia di riviste (quale quella all’esame, come sottolineato dai ricorrenti) in quanto vi sono alcuni campi del sapere che non implicano una omogeneità di contributi, ma, al contrario, per raggiungere picchi di eccellenza scientifica implicano una diversificazione dei contributi, che devono spaziare in modo ampio per dare contributi di originalità e novità (si pensi, ad esempio, alle scienze umane). Ed ancora, i criteri di cui al punto 7) sono ulteriori e certamente non integrativo-attuativi rispetto a quelli previsti dal D.M. 76/2012.
Sotto questo profilo il ricorso è fondato.
E’ meritevole di positiva delibazione anche il motivo n. 2, relativamente alla mancanza di pubblicità e al difetto di istruttoria del verbale che ha fissato i criteri il quale si è tradotto in un vero e proprio provvedimento di cui i destinatari non erano a conoscenza.
Se è vero quanto affermato nella memoria dell’ANVUR in relazione alla assenza di obblighi di consultazione pubblica preventiva con gli “stakeholders” per questo tipo di procedimenti (come ammesso anche da parte ricorrente nell’ultima memoria), è pur vero che un siffatto atto, avente incidenza sui legittimi interessi di plurimi soggetti della comunità scientifica, avrebbe dovuto essere reso pubblico preventivamente rispetto alla presentazione delle stesse domande di classificazione delle riviste in base a canoni di buona ed imparziale amministrazione insiti sia nel sistema ordinamentale alla luce dell’art. 97 Cost. e della legge 241/1990 s.m.i.
In merito, poi, alla motivazione del diniego di classificazione relativamente alla carenza di filtro sui lavori rifiutati (eccessivamente basso il numero dei lavori scientifici rigettati, secondo la tesi del GdL e quindi dell’ANVUR), elemento che attesterebbe uno scarso rigore della procedura adottata dalla rivista ricorrente, la censura sollevata è fondata poiché tale criterio non si rinviene nei Criteri dettati nel verbale più volte citato, a cui il Gruppo di lavoro (e quindi l’ANVUR) si era autovincolato. Non si rinviene infatti alcun criterio riconducibile alla percentuale di lavori pubblicati rispetto al totale di quelli sottoposti a referaggio.
Il ricorso e i motivi aggiunti devono alla luce delle motivazioni enunciate, essere accolti con un remand all’amministrazione di rivalutazione, in base a criteri chiari, trasparenti e predeterminati, della classificazione della rivista ricorrente.
Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate in ragione della complessità della fattispecie all’esame.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis) definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati e ordina all’amministrazione resistente di rivalutare la classificazione della rivista in questione nei sensi di cui in motivazione.
Compensa integralmente tra le parti costituite le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Riccardo Savoia, Presidente
Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere, Estensore 
Pubblicato il 14/12/2016