#2252 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 5 novembre 2014, n. 11096

Abilitazione scientifica nazionale-Commissioni esaminatrice-Giudizio-Obbligo motivazione

Data Documento: 2014-11-05
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’articolo 16, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, ha istituito l’abilitazione scientifica nazionale, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima ed alla seconda fascia dei professori universitari. L’abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso sulla base di criteri e paramenti differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro.
 
Le commissioni chiamate a valutare l’idoneità dei candidati all’abilitazione scientifica possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione a candidati che, pur avendo superato le mediane prescritte, siano valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo. La disciplina detta in materia, del resto, è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che siano al di sopra della media nazionale degli insegnanti del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.

Contenuto sentenza
N. 11096/2014 REG.PROV.COLL.
N. 02064/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2064 del 2014, proposto da: 
Mario Miscali, rappresentato e difeso dagli avv.ti Riccardo Villata, Andreina Degli Esposti e Laura Sommaruga, con domicilio eletto in Roma, via G. Caccini, 1; 
contro
Il Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e delle Ricerca, in persona del Ministro in carica, e l’Universita' degli Studi di Venezia "Ca' Foscari", in persona del rettore in carica, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
per l'annullamento
- degli atti della "Procedura per il conseguimento dell'Abilitazione Scientifica Nazionale alle funzioni di professore universitario di prima e seconda fascia per il settore concorsuale 12/D2, indetta con Decreto direttoriale n. 222 del 20 luglio 2012", compresi i verbali dal n. 1 al n. 8, relativi ai lavori della Commissione svoltisi nelle riunioni del 11 marzo, 9 e 22 aprile, 4 luglio, 11 settembre, 9, 10 e 30 ottobre e, infine, nei giorni 25, 26 e 27 novembre 2013 e, in particolare, del verbale n. 8 nei limiti in cui la Commissione giudicatrice ha deliberato la non attribuzione al ricorrente dell'Abilitazione Scientifica Nazionale (A.S.N.) per la prima fascia;
- di ogni atto presupposto, preparatorio, consequenziale o comunque connesso;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca e dell’Universita' degli Studi di Venezia "Ca' Foscari";
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2014 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con decreto direttoriale 20 luglio 2012 n. 222 è stata indetta la "prima tornata" della procedura per il conseguimento dell'abilitazione alle funzioni di professore universitario di prima e seconda fascia per ciascun settore concorsuale, tra cui il settore 12/D2, corrispondente a “Diritto tributario”, di cui all'art. 16 della legge 30 dicembre 2010, n. 240.
La procedura si è svolta presso l'Università "Ca' Foscari" di Venezia.
Il 19 novembre 2012 il ricorrente ha presentato, per via telematica, la domanda di ammissione alla procedura per il conferimento dell'abilitazione alle funzioni di professore universitario di prima e seconda fascia nel settore concorsuale 12/D2 - Diritto tributario.
La Commissione esaminatrice ha avviato i lavori in data 11 marzo 2013 definendo, per la prima e per la seconda fascia, i criteri e i parametri per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche e dei titoli presentati dai vari candidati.
Nelle successive riunioni del 25 e 26 novembre 2013, la Commissione alla luce dei giudizi individuali espressi da ciascun membro ha svolto l’esame collegiale delle singole domande di ammissione, ha redatto il giudizio collettivo su ogni candidato e, quindi, ha deliberato in ordine al conseguimento dell'abilitazione.
Nella seduta del 27 novembre 2013 è stata predisposta la relazione finale di abilitazione per i candidati ritenuti idonei.
Il ricorrente non ha ottenuto l’abilitazione, sebbene avesse conseguito un giudizio di piena maturità scientifica in un precedente concorso per professore universitario ordinario.
Avverso gli atti della procedura in epigrafe ha quindi proposto ricorso l’interessato deducendo i seguenti motivi:
1) violazione di legge per erronea e falsa applicazione della l. 30 dicembre 2010 n. 240 e, in particolare, dell'art. 16. violazione di legge per erronea e falsa applicazione del d.m. 7 giugno 2012 n. 76 e, in particolare, degli artt. 3, 4 e 6. eccesso di potere per inosservanza della circolare del ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca 11 gennaio 2013, prot. n. 754; eccesso di potere per carenza e/o insufficienza di motivazione. violazione dell'art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241. violazione del principio di buon andamento, trasparenza e imparzialità nonché dell'art. 97 della Costituzione.
La Commissione ha individuato i criteri e i parametri di valutazione nella prima riunione dell’11 marzo 2013, confermandoli a seguito degli intervenuti mutamenti nella sua composizione, nell'ambito della successiva riunione del 4 luglio 2013.
La Commissione si sarebbe limitata a ripetere pedissequamente i criteri previsti dalle disposizioni ministeriali (art. 4 del DM 76/2012), senza ponderarli, né dettagliarli;
2) violazione di legge per erronea e falsa applicazione della l. 30 dicembre 2010 n. 240 e, in particolare, dell'art. 16; erronea e falsa applicazione dell'art. 8 del d.p.r. 14 settembre 2011 n. 222; violazione e falsa applicazione dell'art. 3 del d.m. 7 giugno 2012 n. 7; eccesso di potere per inosservanza della circolare del ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca dell'11 gennaio 2013; eccesso di potere per difetto e/o insufficienza di motivazione e carenza di istruttoria; violazione dell'art. 3 della l. 7 agosto 1990 n. 241; violazione del principio di buon andamento, trasparenza e imparzialità di cui all'art. 97 della Costituzione.
La Commissione non avrebbe motivato il proprio giudizio, né avrebbe esaminato analiticamente i titoli del candidato, come previsto dalle norme citate.
I giudizi collegiali riferiti alla prima e alla seconda fascia sarebbero identici e si distinguerebbero soltanto per il numero di lavori presentati dal candidato (18 per la prima fascia e 12 per la seconda) e di voti espressi dai commissari (5 voti contrari per la prima fascia e 4 voti contrari e 1 voto favorevole per la seconda fascia).
I giudizi individuali relativi all'Avv. Miscali coinciderebbero quasi del tutto, ad eccezione di quello del commissario Colli Vignarelli, che in relazione al medesimo lavoro monografico redatto dal ricorrente esprimerebbe due differenti valutazioni.
Gli altri commissari, preso atto del positivo superamento degli indicatori e del (prevalentemente) negativo giudizio di merito, concludono che "il candidato non può essere valutato favorevolmente ai fini dell'abilitazione scientifica nazionale", senza specificare a quale procedura abilitativa (prima o seconda fascia) detto giudizio si riferisca. Ciascun commissario quindi avrebbe espresso due giudizi identici, sebbene questi si riferiscano a due distinte fasce di docenza universitaria (I e II) e siano il frutto dell'applicazione di differenti criteri.
I giudizi individuali sarebbero del tutto generici, non si riferirebbero alle singole opere per cui sarebbero privi della necessaria analiticità;
3) eccesso di potere per difetto e/o insufficienza della motivazione e carenza di istruttoria; violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241; violazione del principio di buon andamento e imparzialità di cui all'art. 97 Cost.; eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti. eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità e incongruità manifeste.
Il giudizio non terrebbe conto del curriculum e degli altri titoli indicati dal ricorrente, essendosi soffermato soltanto sulle pubblicazioni, in violazione delle previsioni di legge e del D.M. 76/2012.
L’amministrazione intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.
Con ordinanza assunta nella camera di consiglio del 7 aprile 2014 con ordinanza n. 1604 questa Sezione ha accolto la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato disponendo la rivalutazione del ricorrente da parte della Commissione in diversa composizione, avendo rilevato “la limitatezza della valutazione operata dalla commissione, dalla cui lettura risulta che è stata effettuata esclusivamente con riguardo alle pubblicazioni scientifiche e senza che emerga dal giudizio collegiale una considerazione anche dei titoli e del curriculum del candidato”.
Con ordinanza 28 maggio 2014, n. 2202, il Consiglio di Stato, ha accolto l’appello interposto dall’Amministrazione ai “ai soli fini della sollecita trattazione della causa nel merito”.
All’udienza del 15 ottobre 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Con il ricorso in esame il dott. Mario Miscali, ha impugnato l’esito del concorso per l’abilitazione nazionale per professori di seconda fascia indetto con d.d. n. 222 del 20 luglio 2012, per la prima fascia del settore 12/D2 – diritto tributario.
Ritiene il Collegio, in considerazione del loro carattere assorbente, di esaminare previamente il secondo e terzo motivo, con i quali il ricorrente deduce che la Commissione non avrebbe attribuito l’abilitazione facendo esclusivo riferimento ai lavori presentati ai fini delle valutazione, senza tener conto in alcun modo degli altri titoli ed, in particolare dell’attività di docenza svolta dall’interessato e della idoneità conseguita in un precedente concorso a docente di prima fascia conseguita nel 2009 nella materia del settore concorsuale di riferimento.
Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre descrivere in sintesi il quadro normativo che regola le procedure di abilitazione scientifica.
L'art. 16 della Legge n. 240/2010 (“Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario”) ha istituito l’ “abilitazione scientifica nazionale”, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima ed alla seconda fascia dei professori universitari.
L'abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), L. n. 240/2010).
Il D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 definisce i suddetti criteri, parametri e gli indicatori di attività scientifica utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati all'abilitazione, nonché le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e parametri indicatori di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all'abilitazione per la prima fascia dei professori universitari.
Per le procedure di abilitazione all'accesso alle funzioni di prima e di seconda fascia, la valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate si basa sui criteri ed i parametri definiti, per l'accesso a ciascuna fascia, rispettivamente agli artt. 4 e 5 del D.M. n. 76/2012, i quali, per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche, stabiliscono che la Commissione si attiene, tra gli altri parametri, all'impatto delle pubblicazioni all'interno del settore concorsuale.
Per la valutazione dei titoli, la commissione si attiene, tra gli altri parametri, all'impatto della produzione scientifica complessiva valutata mediante gli indicatori di cui all'art. 6 e agli allegati A e E.
L'art. 6 del menzionato D.M. n. 76/2012 (“Indicatori di attività scientifica”) fa riferimento agli indicatori bibliometrici, stabilendo che “i valori delle mediane degli indicatori di cui agli allegati A e B” siano definiti dall'ANVUR “secondo modalità stabilite con propria delibera”.
Gli indicatori di tipo bibliometrico (cd. mediane), distinti per fascia, sono definiti nell'Allegato A del regolamento approvato con D.M. n. 76/2012.
La disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che sia al di sopra della media nazionale degli insegnati del settore di riferimento. Ciò all’evidente scopo di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e, quindi, del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.
L’art. 3 del menzionato D.M. n. 76/2012 prevede che “nelle procedure di abilitazione per l'accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate. La valutazione si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5”.
Il successivo art. 5 che individua i criteri e i parametri per l'attribuzione dell'abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, stabilisce che “nelle procedure di abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche è volta ad accertare la maturità scientifica dei candidati, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca. Sono ulteriori criteri di valutazione la comprovata capacità di coordinare o dirigere un gruppo di ricerca, la capacità di attrarre finanziamenti competitivi almeno in qualità di responsabile locale e la capacità di promuovere attività di trasferimento tecnologico. La commissione può stabilire, con le modalità di cui all'articolo 3, comma 3, di non utilizzare uno o più di tali ulteriori criteri in relazione alla specificità del settore concorsuale”.
Le commissioni, ai sensi dell’art. 6, comma 5, del citato D.M. possono discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal decreto, incluso quello della valutazione dell'impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi.
Alla luce di tali premesse la tesi del ricorrente, secondo cui la valutazione dei singoli candidati non si risolverebbe nella mera verifica del superamento dei parametri bibliometrici e delle singole pubblicazioni, merita adesione, posto che come evidenziato le Commissioni sono chiamate a valutare anche numerosi altri profili.
Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16 della legge n. 240/2010 il legislatore ha chiarito più volte che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (cd. mediane) misurate dall’Anvur.
In particolare l’articolo 16, comma 3, nel delineare i principi generali sulla base dei quali l’Amministrazione avrebbe dovuto adottare il regolamento di attuazione riguardante i criteri di valutazione, alla lett. a) prevede espressamente che l’abilitazione si sarebbe dovuta basare su “un motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte, ed espresso sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del ministro”.
Quindi la stessa norma, che ha introdotto l’abilitazione scientifica, ha stabilito espressamente che le commissioni avrebbero dovuto esaminare non solo le pubblicazioni scientifiche ma anche i titoli e il contributo individuale alle attività di ricerca dei candidati.
La stessa amministrazione con la circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754 ha chiarito le modalità di valutazione alle quali devono attenersi le commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale dei candidati, affermando, in particolare, che la valutazione complessiva del candidato deve fondarsi sull’analisi di merito della produzione scientifica dello stesso.
Secondo la menzionata circolare, quindi, il superamento degli indicatori numerici specifici non costituisce di per sé condizione sufficiente ai fini del conseguimento dell’abilitazione.
Di norma, pertanto, l’abilitazione deve essere attribuita esclusivamente candidati che abbiano soddisfatto entrambe le condizioni (superamento degli indicatori di impatto della produzione scientifica e positivo giudizio di merito). Tuttavia, le commissioni, come già osservato, ai sensi dell’art. 6, comma 5 del decreto ministeriale 76/2012, possono discostarsi da tale regola generale.
Ciò comporta che le commissioni possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione candidati che, pur avendo superato le mediane prescritte, siano valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
La disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che sia al di sopra della media nazionale degli insegnati del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.
Nel caso di specie, dunque, la Commissione non poteva limitarsi a valutare le pubblicazioni presentate, ma avrebbe dovuto procedere ad un esame degli altri titoli allegati dal ricorrente.
Come del resto la stessa commissione si era obbligata a effettuare nella prima seduta dell’11.3.2012 in cui, come risulta dal verbale n. 1/2012 ha determinato i criteri di valutazione delle pubblicazioni scientifiche, stabilendo (a pag. 3) che “il giudizio di sintesi motivato sulla base dei criteri e parametri definiti dagli artt. 3, 4, 5, 6 e 7 del DM n. 76/2012 è fondato sulla valutazione analitica dei titoli posseduti e delle pubblicazioni scientifiche pubblicate…”.
In conclusione il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento di diniego dell'abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore di prima fascia nel settore concorsuale settore 12/D2 – diritto tributario e delle valutazioni operate dalla commissione per l’abilitazione scientifica nazionale in questione.
Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.lgs. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessato debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione in via amministrativa della pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e con le modalità di cui in motivazione e, per l’effetto:
- annulla il provvedimento che ha giudicato inidoneo il ricorrente;
- ordina all’amministrazione di rivalutare l’interessato entro 90 (novanta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza;
- condanna il Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e delle Ricerca al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente che liquida complessivamente in € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre I.V.A. e C.P.A.-.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Silvio Lomazzi, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/11/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)