#2300 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 30 dicembre 2014, n. 13288

Abilitazione scientifica nazionale-Obbligo di motivazione del diniego

Data Documento: 2014-12-30
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’articolo 16, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, ha istituito l’abilitazione scientifica nazionale, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima ed alla seconda fascia dei professori universitari. L’abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso sulla base di criteri e paramenti differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro.
 
Le commissioni chiamate a valutare l’idoneità dei candidati all’abilitazione scientifica possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, oppure, al contrario, attribuire l’abilitazione a candidati che, pur avendo superato le mediane prescritte, siano valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo

Contenuto sentenza
N. 13288/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01371/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1371 del 2014, proposto da: 
Stefano Benussi, rappresentato e difeso dall'avv. Saverio Profeta, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alfredo Placidi in Roma, Via Cosseria, 2; 
contro
Il Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro in carica, l’Universita' degli Studi di Messina, in persona del rettore in carica, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Colella Roberto, rappresentato e difeso dall'avv. Giorgio Trono, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar Lazio in Roma, Via Flaminia, 189; 
per l'annullamento
- del diniego all'abilitazione nazionale del dott. Benussi alle funzioni di professore di seconda fascia per il settore concorsuale 06/E1 "Chirurgia Cardio-Toraco-Vascolare", indetta con Decreto Direttoriale n. 222 del 20 luglio 2012;
- dei risultati dei lavori della Commissione Nazionale per il settore concorsuale citato, tornata 2012, pubblicati in data 4.12.2013 sul sito ministeriale (http://abilitazione.m iur.it/pubblic/pubblica risultati.php);
- dei verbali delle sedute della commissione esaminatrice, avente sede presso l'Università degli Studi di Messina a seguito del sorteggio delle sedi delle procedure di abilitazione effettuato in data 20 luglio 2012;
- della nota circolare del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca addì 11 gennaio 2013 “su alcuni aspetti applicativi della nuova disciplina per il conseguimento dell'abilitazione scientifica nazionale introdotta dalla legge 30 dicembre 2010, n. 240”;
- di ogni atto e provvedimento, comunque connesso, consequenziale e presupposto rispetto a quelli impugnati;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e dell’Università degli Studi di Messina;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2014 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il dott. Benussi, laureato in medicina presso l'Università degli Studi di Milano, ha conseguito una Specializzazione in Chirurgia Toracica e, successivamente, una in Cardiochirurgia.
L'esito della valutazione è stato sfavorevole.
Avverso gli atti in epigrafe ha quindi proposto ricorso l’interessato deducendo i seguenti motivi:
1) violazione dell'art.16, della legge 30 dicembre 2010, n. 240. violazione del D.M. 7 giugno 2012, n.76; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di diritto.
La commissione nella prima seduta del 16 maggio 2013 ha riprodotto le previsioni di cui all’art.5 del D.M. 76/2012 omettendo ogni riferimento alla necessità di una valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni.
La commissione avrebbe violato l’art. 5, comma 3, del DM 76/2012, richiamato nella predetta seduta del 16.5.2013 secondo cui il superamento di due mediane concorsuali su tre implicherebbe una valutazione positiva dell'importanza e dell'impatto della produzione scientifica del candidato, avendo valutato in modo negativo la produzione scientifica del candidato, nonostante il possesso di indicatori bibliometrici superiori alle mediane.
La circolare ministeriale n. 754 dell'11.1.2013, secondo cui le commissioni possono non attribuire l'abilitazione quando il candidato raggiunge gli indicatori stabiliti dal D.M. 76/12 (le mediane calcolate dall'ANVUR) violerebbe l'Allegato A, n. 3, lett. b) del D.M. 76/12 secondo cui il superamento delle mediane su almeno due indicatori è condizione necessaria e sufficiente per conseguire l'abilitazione;
2) violazione dell'art.16, della legge 30 dicembre 2010, n. 240. Violazione del D.M. 7 giugno 2012, n.76; eccesso di potere per difetto di istruttoria; eccesso di potere per motivazione apparente, generica, insufficiente ed incongrua; eccesso di potere per disparità di trattamento.
Il giudizio della commissione sarebbe illogico e contraddittorio.
Essa dà positivamente atto che:
- le n. 51 pubblicazioni sono coerenti con il settore concorsuale;
- il suo contributo in questi lavori del ricorrente è significativo;
- il rigore metodologico dei lavori è "accettabile".
- la collocazione editoriale di queste pubblicazioni è su riviste internazionali qualificate;
- dette pubblicazioni hanno conseguito impatto nel mondo scientifico secondo gli indicatori (tre mediane su tre);
- ha svolto attività di referaggio per riviste internazionale di rilievo;
- il ricorrente ha svolto attività didattica;
- è dottore di ricerca.
Ma a fronte di tali dati la commissione ha concluso che la produzione scientifica sarebbe "modesta" e non avrebbe condotto a risultati innovativi, che le pubblicazioni presenterebbero molti limiti che sminuirebbero la validità delle conclusioni del lavoro (pubblicazioni 1,2,5,6,8,9,12-14) e farebbero scadere la qualità del contributo scientifico (come è evidente, trattasi - a tutto concedere - di sole nove pubblicazioni su ben 51 lavori, a fronte di una mediana pari a 22 pubblicazioni); non ha partecipato a progetti ammessi al finanziamento sulla base di bandi competitivi; non avrebbe svolto attività di fellowship coerente con il settore di riferimento.
Mancherebbe quindi una doverosa ponderazione tra i giudizi positivi e quelli negativi, che sarebbero generici.
3) eccesso di potere per contraddittorietà' manifesta; eccesso di potere per illogicità e irrazionalità manifesta; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto.
I giudizi dei commissari sarebbero contraddittori perché manifestano una valutazione negativa dopo aver espresso giudizi positivi sulle pubblicazioni.
Il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e l’Anvur - Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.
Con ordinanza assunta nella camera di consiglio del 5 marzo 2014 n. 1115 questa Sezione ha accolto la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato disponendo la rivalutazione del ricorrente da parte della Commissione in diversa composizione.
Con ordinanza 24 giugno 2014, n. 2748, il Consiglio di Stato, ha accolto l’appello interposto dall’Amministrazione ai Considerato osservando che “…le questioni in fatto e in diritto relative al giudizio di ‘non idoneità’ espresso nei confronti dell’odierna parte appellata meritano di essere più adeguatamente valutate in sede di merito;
Considerato che, tuttavia, anche in base al complessivo bilanciamento fra i diversi interessi che nel caso in esame vengono in rilievo, la disposta nomina di una nuova Commissione non appare la soluzione più idonea ad assicurare interinalmente la decisione sul ricorso, tenuto conto della necessità di evitare, allo stato, incongrue sovrapposizioni tra nuove determinazioni amministrative e pronunce giurisdizionali e della esigenza che alla rinnovazione del giudizio valutativo si faccia eventualmente luogo solo in esito ad un approfondito esame delle censure nel merito”.
All’udienza del 12 novembre 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Con il ricorso in esame il dott. Stefano Benussi, ha impugnato l’esito del concorso per l’abilitazione nazionale per professori di seconda fascia indetto con d.d. n. 222 del 20 luglio 2012, per la seconda fascia del settore concorsuale 06/E1 "Chirurgia Cardio-Toraco-Vascolare".
Ritiene il Collegio, in considerazione del loro carattere assorbente, di esaminare previamente il secondo e terzo motivo, con i quali il ricorrente deduce che la incongruità e contraddittorietà del giudizio della Commissione che, pur avendo espresso valutazioni positive sulle pubblicazioni indicate dall’istante ai fini della valutazione, avrebbe concluso viceversa con un giudizio negativo.
Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre descrivere in sintesi il quadro normativo che regola le procedure di abilitazione scientifica.
L'art. 16 della Legge n. 240/2010 (“Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario”) ha istituito l’ “abilitazione scientifica nazionale”, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima ed alla seconda fascia dei professori universitari.
L'abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), L. n. 240/2010).
Il D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 definisce i suddetti criteri, parametri e gli indicatori di attività scientifica utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati all'abilitazione, nonché le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e parametri indicatori di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all'abilitazione per la prima fascia dei professori universitari.
Per le procedure di abilitazione all'accesso alle funzioni di prima e di seconda fascia, la valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate si basa sui criteri ed i parametri definiti, per l'accesso a ciascuna fascia, rispettivamente agli artt. 4 e 5 del D.M. n. 76/2012, i quali, per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche, stabiliscono che la Commissione si attiene, tra gli altri parametri, all'impatto delle pubblicazioni all'interno del settore concorsuale.
Per la valutazione dei titoli, la commissione si attiene, tra gli altri parametri, all'impatto della produzione scientifica complessiva valutata mediante gli indicatori di cui all'art. 6 e agli allegati A e E.
L'art. 6 del menzionato D.M. n. 76/2012 (“Indicatori di attività scientifica”) fa riferimento agli indicatori bibliometrici, stabilendo che “i valori delle mediane degli indicatori di cui agli allegati A e B” siano definiti dall'ANVUR “secondo modalità stabilite con propria delibera”.
Gli indicatori di tipo bibliometrico (cd. mediane), distinti per fascia, sono definiti nell'Allegato A del regolamento approvato con D.M. n. 76/2012.
La disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che sia al di sopra della media nazionale degli insegnati del settore di riferimento. Ciò all’evidente scopo di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e, quindi, del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.
L’art. 3 del menzionato D.M. n. 76/2012 prevede che “nelle procedure di abilitazione per l'accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate. La valutazione si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5”.
Il successivo art. 5 che individua i criteri e i parametri per l'attribuzione dell'abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, stabilisce che “nelle procedure di abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche è volta ad accertare la maturità scientifica dei candidati, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca. Sono ulteriori criteri di valutazione la comprovata capacità di coordinare o dirigere un gruppo di ricerca, la capacità di attrarre finanziamenti competitivi almeno in qualità di responsabile locale e la capacità di promuovere attività di trasferimento tecnologico. La commissione può stabilire, con le modalità di cui all'articolo 3, comma 3, di non utilizzare uno o più di tali ulteriori criteri in relazione alla specificità del settore concorsuale”.
Le commissioni, ai sensi dell’art. 6, comma 5, del citato D.M. possono discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal decreto, incluso quello della valutazione dell'impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi.
Alla luce di tali premesse la tesi del ricorrente, secondo cui la commissione, pur a fronte del superamento di due delle tre mediane e dei positivi giudizi espressi sulla produzione scientifica del candidato, ha concluso con una valutazione negativa, senza indicare in modo adeguato le ragioni dello scostamento non solo dal superamento delle mediane, ma anche dalle valutazioni positive sulle pubblicazioni rese nei giudizi individuali dei commissari,appare fomdata.
Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16 della legge n. 240/2010 il legislatore ha chiarito più volte che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (cd. mediane) misurate dall’Anvur.
Invero, l’Amministrazione con la circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754 ha chiarito le modalità di valutazione alle quali devono attenersi le commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale dei candidati, affermando, in particolare, che la valutazione complessiva del candidato deve fondarsi sull’analisi di merito della produzione scientifica dello stesso.
Secondo la menzionata circolare, quindi, il superamento degli indicatori numerici specifici non costituisce di per sé condizione sufficiente ai fini del conseguimento dell’abilitazione.
Di norma, pertanto, l’abilitazione deve essere attribuita esclusivamente candidati che abbiano soddisfatto entrambe le condizioni (superamento degli indicatori di impatto della produzione scientifica e positivo giudizio di merito). Tuttavia, le commissioni, come già osservato, ai sensi dell’art. 6, comma 5 del decreto ministeriale 76/2012, possono discostarsi da tale regola generale.
Ciò comporta che le commissioni possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione candidati che, pur avendo superato le mediane prescritte, siano valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
La disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che sia al di sopra della media nazionale degli insegnati del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.
Nel caso di specie, dunque, la Commissione avrebbe dovuto indicare le ragioni per cui non ha concesso l’abilitazione all’interessato sebbene questo avesse superato le tre mediane e avesse riportato giudizi positivi espressi in termini di coerenza delle 51 pubblicazioni con il settore concorsuale, di significativo contributo ai lavori del ricorrente, di accettabile rigore metodologico dei lavori, di positiva collocazione editoriale delle pubblicazioni è su riviste internazionali qualificate, impatto nel mondo scientifico secondo gli indicatori (tre mediane su tre), svolgimento di attività di referaggio per riviste internazionale di rilievo, svolgimento di attività didattica e del fatto che egli fosse dottore di ricerca.
Al fine di giustificare la valutazione negativa la commissione nel giudizio collegiale afferma che “le pubblicazioni presenterebbero molti limiti che sminuirebbero la validità delle conclusioni del lavoro (pubblicazioni 1,2,5,6,8,9,12-14) e farebbero scadere la qualità del contributo scientifico”.
Tale motivazione, oltre che estremamente generica in quanto non specifica la natura dei limiti indicati, si rivela del tutto incongrua a fronte delle più significative e numerose espressioni favorevoli rese nei confronti del candidato nei termini sopra indicati.
Nelle ipotesi, come quella in esame, in cui è attribuita all'Amministrazione un'ampia discrezionalità, è necessaria una ancor più rigorosa motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la Commissione ha fondato il proprio giudizio, in modo da comprendere quale sia stato l’iter logico seguito.
Tale motivazione sarebbe dovuta essere ancora più stringente nel caso in esame in cui il ricorrente non solo ha superato tutte le tre mediane, ma ha conseguito a livello individuale tre giudizi favorevoli su cinque, non raggiungendo la valutazione positivo dei 4/5 dei commissari solo per un voto.
In tal senso non può non essere considerata l’intrinseca contraddittorietà del giudizio individuale di alcuni commissari: il prof. Alfredo Mussi, ad esempio, si è espresso nei seguenti termini: “il candidato presenta le pubblicazioni richieste, tutte inerenti il settore disciplinare della chirurgia cardiaca, distribuite nel tempo. Il contributo del candidato è evidente. La qualità è accettabile. In riferimento agli indicatori calcolati dal Ministero, il candidato raggiunge le mediane prescritte. Ha conseguito un Dottorato di Ricerca. Ha partecipato a comitati editoriali. Giudizio negativo”.
Secondo il prof. Francesco Speziale: “il candidato presenta una produzione scientifica coerente col settore scientifico disciplinare, di discreta qualità, con contributo personale evidente. Presenta un titolo accademico. Riporta collaborazioni editoriali con riviste scientifiche. Nonostante abbia raggiunto tutte le mediane previste la valutazione complessiva non è positiva”.
Dai predetti giudizi non è dato comprendere come, a fronte di espressioni tutte positive, egli abbia ottenuto un giudizio negativo.
Il carattere assorbente dei motivi esaminati esonera il Collegio dal soffermarsi sulle ulteriori censure dedotte e consente di accogliere il ricorso con conseguente annullamento del provvedimento di diniego dell'abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore di seconda fascia nel settore concorsuale di seconda fascia per il settore concorsuale 06/E1 "Chirurgia Cardio-Toraco-Vascolare" e delle valutazioni operate dalla commissione per l’abilitazione scientifica nazionale in questione.
Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.lgs. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessato debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione in via amministrativa della pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto lo accoglie nei sensi e con le modalità di cui in motivazione e, per l’effetto:
- annulla il provvedimento che ha giudicato inidoneo il ricorrente;
- ordina all’amministrazione di rivalutare l’interessato entro 90 (novanta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza;
- condanna il Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e delle Ricerca al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente che liquida complessivamente in € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre I.V.A. e C.P.A.-.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Achille Sinatra, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/12/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)