#1031 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 28 maggio 2015, n. 7625

Abilitazione scientifica nazionale – Obbligo di motivazione del diniego

Data Documento: 2015-05-28
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Nelle ipotesi in cui è attribuita all’amministrazione un’ampia discrezionalità, come nel caso delle commissioni di valutazione istituite nell’ambito delle procedure di abilitazione scientifica nazionale, è necessaria una ancor più rigorosa motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la commissione abbia fondato il proprio giudizio, in modo da comprendere quale sia stato l’iter logico seguito. Tale motivazione deve essere ancora più stringente nel caso in cui il candidato, non solo abbia superato tutte e tre le mediane, ma abbia anche conseguito, a livello individuale, giudizi considerevolmente favorevoli.
 
 

Contenuto sentenza
N. 07625/2015 REG.PROV.COLL.
N. 07786/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7786 del 2014, proposto da:
Elvezia Maria Cepolina, rappresentata e difesa dall'avv. Filippo Traviglia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Stefano Palmieri in Roma, Via Alberico II,4;
contro
il Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Marco Diana;
per l'annullamento
- della valutazione negativa in relazione al conseguimento dell'Abilitazione Scientifica Nazionale alle funzioni di professore universitario di seconda fascia per il settore concorsuale 08/A3 "infrastrutture e sistemi di trasporto, estimo e valutazione", pubblicata in data 2 aprile 2014;
- di tutti gli atti ed i provvedimenti antecedenti, presupposti preordinati, conseguenziali e connessi anche non conosciuti e, fra questi, del Verbale della prima seduta e.g. del 9 aprile 2013; del Verbale seconda seduta c.g. del 17 giugno 2013; del Verbale terza seduta c.g. del 22 luglio 2013; del Verbale quarta seduta c.g. del 23 luglio 2013; del Verbale quinta seduta c.g. del 9 settembre 2013; del verbale della sesta seduta c.g. del 10 settembre 2013; della Nota Miur del 27 novembre 2013; del Verbale settima seduta c.g. del 12 dicembre 2013; dei Verbale dell'ottava seduta c.g. del 12 dicembre 2013;
e per il risarcimento del danno subito.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2015 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
La ricorrente ha preso parte alla selezione nazionale per la Abilitazione Scientifica Nazionale, Bando 2012 - II fascia ¬ Settore Concorsuale 08/A3, indetta con D.D. n. 222/2012.
Con decreto del 4 febbraio 2013 è stata nominata la Commissione composta dai Prof. Agostino Nuzzolo (Presidente, ICAR 05), Giulio Erberto Cantarella (Segretario, ICAR 05), Francesco Filippi (ICAR 05), Sergio Mattia (ICAR 22), Nikiforos Stamatiadis (OCSE).
L’esito della valutazione è stato sfavorevole.
Avverso il giudizio negativo e gli atti indicati in epigrafe ha quindi proposto ricorso l’interessata deducendo i seguenti motivi:
1) Manifesta irragionevolezza, irrazionalità e contraddittorietà della valutazione negativa, in evidente contrasto con il percorso logico-motivazionale - positivo e finanche lusinghiero - reso dai commissari sia nel giudizio collegiale sia nei giudizi individuali.
Il giudizio finale secondo il quale la ricorrente non avrebbe "ancora raggiunto del tutto la maturità scientifica" sarebbe irragionevole, irrazionale e contraddittorio in quanto i giudizi negativi resi dai commissari Cantarella, Nuzzolo, Mattia e Staniatiadis sarebbero preceduti da un iter motivazionale positivo in relazione a tutti i parametri e criteri previsti dalla legge e determinati dalla stessa commissione giudicatrice;
2) Manifesta irragionevolezza, irrazionalità e contraddittorietà della valutazione negativa, anche con riferimento alla violazione dell'art. 6, comma 5 del D.M. 76/2012 ed al verbale 9 aprile 2013 e nella circolare Miur dell'11 gennaio 2013. C
La ricorrente ha superato due mediane su tre, per cui il giudizio di non idoneità sarebbe irragionevole;
3) Manifesta irragionevolezza, irrazionalità e contraddittorietà della valutazione di non idoneità, anche avendo riguardo dei requisiti di tutti i candidati e, in particolare, dei contestuali giudizi di idoneità resi in favore di candidati portatori di requisiti nettamente inferiori rispetto a quelli detenuti dalla ricorrente.
La ricorrente avrebbe superato positivamente tutti i criteri di valutazione individuato dal legislatore;
4) In ogni caso, travisamento ed eccesso di potere, violazione di legge, segnatamente con riferimento al D.M. 76/2012, art. 3, e. 3, laddove impone, alle commissioni, di determinare "la ponderazione di ciascun parametro di cui agli artt. 4 e 5".
La commissione avrebbe omesso di ponderare i parametri e i criteri dettati dal D.M. 76/2012 e integrati dalla commissione medesima nel verbale 9 aprile 2013;
5) Eccesso di potere e sviamento. difetto d'istruttoria e violazione di legge con riferimento all'obbligo di un "motivato giudizio" di cui al D.M. 76/2012, art. 3, comma 1, nonché con riferimento sull'omessa valutazione della presenza di "risultati scientifici significativi tenendo anche in considerazione" la "rilevanza internazionale degli stessi" (D.M. 76/2012, art. 3, comma 2); difetto d'istruttoria per mancanza di una "valutazione analitica" dei titoli (D.M. 76/2012, art. 3, c. 1).
La commissione avrebbe omesso una "valutazione analitica" dei titoli e delle pubblicazioni, impiegando un tempo assai esiguo per esaminare ciascun candidato.
In conclusione è chiesto il risarcimento del danno derivante dal diniego di abilitazione.
Il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.
Con ordinanza n. 4739 del 25 settembre 2015 questa Sezione ha accolto la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato disponendo la rivalutazione della ricorrente da parte della Commissione in diversa composizione.
Con memoria depositata in vista dell’udienza di merito, l’interessata ha evidenziato di aver ottenuto l’abilitazione al termine della tornata di valutazione del 2013, sulla base di tale assunto ha quindi insistito per l’accoglimento del ricorso ribadendo alcune delle censure dedotte nell’atto introduttivo del giudizio.
All’udienza del 6 maggio 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
Con i primi tre motivi la ricorrente deduce la incongruità e contraddittorietà del giudizio della Commissione che, pur avendo espresso valutazioni positive sulle pubblicazioni indicate dall’istante ai fini della valutazione, avrebbe concluso viceversa con un giudizio negativo.
Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre descrivere in sintesi il quadro normativo che regola le procedure di abilitazione scientifica.
L'art. 16 della Legge n. 240/2010 (“Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario”) ha istituito l’ “abilitazione scientifica nazionale”, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima ed alla seconda fascia dei professori universitari.
L'abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), L. n. 240/2010).
Il D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 definisce i suddetti criteri, parametri e gli indicatori di attività scientifica utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati all'abilitazione, nonché le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e parametri indicatori di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all'abilitazione per la prima fascia dei professori universitari.
In particolare l’art. 3 del menzionato D.M. n. 76/2012 prevede che “nelle procedure di abilitazione per l'accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate. La valutazione si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5”, i quali, per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche, stabiliscono che la Commissione si attiene, tra gli altri parametri, all'impatto della produzione scientifica complessiva all'interno del settore concorsuale valutata mediante gli indicatori di cui all'art. 6 e agli allegati A e E.
Il successivo art. 5 che individua i criteri e i parametri per l'attribuzione dell'abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, stabilisce che “nelle procedure di abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche è volta ad accertare la maturità scientifica dei candidati, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca. Sono ulteriori criteri di valutazione la comprovata capacità di coordinare o dirigere un gruppo di ricerca, la capacità di attrarre finanziamenti competitivi almeno in qualità di responsabile locale e la capacità di promuovere attività di trasferimento tecnologico. La commissione può stabilire, con le modalità di cui all'articolo 3, comma 3, di non utilizzare uno o più di tali ulteriori criteri in relazione alla specificità del settore concorsuale”.
Di seguito l’art. 6 del medesimo D.M. n. 76/2012 (“Indicatori di attività scientifica”) in riferimento agli indicatori bibliometrici, stabilisce che “i valori delle mediane degli indicatori di cui agli allegati A e B” siano definiti dall'ANVUR “secondo modalità stabilite con propria delibera”.
Il comma 5, dell’art. 6 citato, stabilisce che le Commissioni possono discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal D.M. 76/2012, incluso quello della valutazione dell'impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi.
Alla luce di tali premesse merita adesione la tesi della ricorrente, secondo cui la commissione, pur a fronte dei positivi giudizi espressi sulla produzione scientifica, ha concluso con una valutazione negativa, senza indicare in modo adeguato le ragioni dello scostamento dalle valutazioni positive sulle pubblicazioni rese nei giudizi individuali dei commissari.
Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16 della legge n. 240/2010 il legislatore ha chiarito più volte che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (cd. mediane) misurate dall’Anvur.
Invero, l’Amministrazione con la circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754 ha chiarito le modalità di valutazione alle quali devono attenersi le commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale dei candidati, affermando, in particolare, che la valutazione complessiva del candidato deve fondarsi sull’analisi di merito della produzione scientifica dello stesso.
Secondo la menzionata circolare, quindi, il superamento degli indicatori numerici specifici non costituisce di per sé condizione sufficiente ai fini del conseguimento dell’abilitazione.
Di norma, pertanto, l’abilitazione deve essere attribuita esclusivamente candidati che abbiano soddisfatto entrambe le condizioni (superamento degli indicatori di impatto della produzione scientifica e positivo giudizio di merito). Tuttavia, le commissioni, come già osservato, ai sensi dell’art. 6, comma 5 del decreto ministeriale 76/2012, possono discostarsi da tale regola generale.
Ciò comporta che le commissioni possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione candidati che, pur non avendo superato le mediane prescritte, siano valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
L’articolata disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che siano al di sopra della media nazionale degli insegnati del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.
Nel caso di specie, dunque, la Commissione avrebbe dovuto indicare le ragioni per cui non ha concesso l’abilitazione all’interessata sebbene essa avesse riportato giudizi positivi espressi in termini: di coerenza delle pubblicazioni con il settore concorsuale, di contributo complessivamente significativo nell’ambito della attività di ricerca, di partecipazione a progetti di ricerca nazionali e internazionali, di capacità della ricerca scientifica e buona attitudine all’attività accademica.
Nelle ipotesi, come quella in esame, in cui è attribuita all'Amministrazione un'ampia discrezionalità, è necessaria una ancor più rigorosa motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la Commissione ha fondato il proprio giudizio, in modo da comprendere quale sia stato l’iter logico seguito.
Tale motivazione sarebbe dovuta essere ancora più stringente nel caso in esame in cui la ricorrente in cui la ricorrente non solo ha superato tutte le tre mediane, ma ha conseguito a livello individuale giudizi considerevolmente favorevoli.
In relazione a tale profilo deve essere considerata, infatti, la perplessità della valutazione degli altri due commissari (Cantarella, Filippi e Stamatiadis) che, pur giungendo ad una giudizio negativa, nel motivare il proprio giudizio si sono, comunque, espressi in termini del tutto positivi affermando: che le tematiche sono coerenti con quelle del settore concorsuale, che la ricorrente ha pubblicato numerosi articoli su riviste internazionali, che è stato possibile individuare l’apporto individuale della candidata nelle pubblicazioni a più nomi, che emerge buona capacità nella ricerca e una più che buona attitudine nell’attività accademica, che figurano spunti di interesse ed originalità (Cantarella); che emerge un buon rigore metodologico con padronanza delle tecniche adottate, partecipazione a progetti di ricerca nazionali e internazionali, di continuità della produzione scientifica dal 1990 (Filippi e Stamatiadis).
Il Commissario De Mattia oltre a evidenziare aspetti positivi, cade anch’egli in un’insanabile contraddizione laddove, dopo aver premesso che la candidata non soddisfa entrambe le condizioni per l’attribuzione dell’abilitazione, afferma che la dott. ssa Cepolina ha superato tutti e tre gli indicatori bibliometrici, che costituiscono, in base alla vigente disciplina proprio uno dei presupposti sui quali si fonda ogni valutazione colta al conseguimento dell’abilitazione scientifica.
Ciò premesso non può non essere considerata l’intrinseca contraddittorietà del giudizio individuale dei suddetti Commissari, dai quali si evince che la Commissione non è pervenuta, nella pur ammissibile e fisiologica disparità delle opinioni a confronto, ad un sufficiente grado di sintesi tra le diverse e contrastanti posizioni dei suoi componenti, formulando un giudizio collegiale sintomatico di contraddittorietà e inadeguatezza della motivazione.
Dai predetti giudizi non è dato comprendere, quindi, come a fronte di espressioni in prevalenza positive, la ricorrente abbia, viceversa, ottenuto un giudizio negativo.
Va respinto invece l’ulteriore profilo di censura espresso nel terzo motivo, con il quale la dottoressa Cepolina assume di avere subìto un trattamento deteriore rispetto ad altri candidati che avrebbero conseguito l’abilitazione pur versando nella medesima situazione.
Invero, anche volendo considerare l’ipotesi di un errore della Commissione nell’attribuire un punteggio per tali titoli agli altri partecipanti alla procedura, la censura egualmente non coglierebbe nel segno, in quanto un’eventuale illegittimità nella valutazione di altri candidati non può essere fatta valere, quale termine di paragone, da altro candidato che aspiri a giovarsi della medesima condotta illegittima; tale modo di procedere, infatti, condurrebbe l’Amministrazione, invece che ad una correzione del proprio eventuale agire illegittimo mediante gli strumenti dell’autotutela (ove esperibili), a perpetuare e ripetere atti illegittimi anche con riguardo ad altri candidati (T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 18.4.2011, n. 3359; T.A.R. Lazio, Roma sez. II, 6.4.2009, n. 3705).
Quanto alla dedotta omessa valutazione analitica delle pubblicazioni il collegio ritiene di poter richiamare un consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa il quale, sebbene riferito a procedure di valutazione comparativa, può essere applicato anche al caso di specie (che riguarda la valutazione della idoneità di un candidato a partecipare ad una successiva procedura selettiva per il conferimento di una docenza universitaria), secondo cui “la valutazione comparativa di professori universitari concerne la procedura nel suo complesso, nel senso che questa deve svolgersi in modo da consentire che emergano, nel raffronto tra i vari giudizi, individuali e collegiali, i candidati da ascrivere al novero degli idonei, rispetto a quelli che tale idoneità non conseguano o la conseguano in misura relativamente insufficiente (Cons. di Stato, Sez. VI, 7 maggio 2010, n. 2674; idem, n. 2705/2009 e richiami ivi indicati).
Ma non è condivisibile l'approccio secondo cui ogni singolo giudizio espresso nei confronti di ciascun candidato, relativamente al curriculum, ai titoli e alle prove, debba recare una valutazione comparativa, perché tale procedimento sarebbe farraginoso e porterebbe a risultati illogici (Cons. di Stato, sez. VI, n. 4824 del 2008).
Maggiormente aderente alla ratio della procedura e dotato di maggiore trasparenza appare invece il procedimento logico di muovere dalla formulazione di giudizi assoluti (individuali e collegiali) per ciascun candidato, giacché un siffatto criterio consente alla Commissione di raffrontare le valutazioni globali ed esprimere quel giudizio conclusivo di prevalenza di uno o più candidati rispetto agli altri, che costituisce l'essenza della procedura comparativa”.
In altri termini, secondo la menzionata giurisprudenza, nei concorsi per il conferimento delle docenze universitarie non è necessario che la Commissione giudicatrice elenchi tutti i singoli titoli e le pubblicazioni del concorrente, potendo legittimamente limitarsi ad esprimere una valutazione di sintesi giacché il livello della funzione da attribuire implica l'esigenza per la stessa Commissione di accertare il grado di maturità scientifica dei candidati, risultato a cui si perviene a mezzo della valutazione complessiva dei loro titoli e della loro attività scientifica, non necessariamente fondata sull'analitica disamina degli stessi.
In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento di diniego dell'abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore di seconda fascia nel settore concorsuale 08/A3 – “Infrastrutture e Sistemi di Trasporto, Estimo e valutazione” e delle valutazioni operate dalla commissione per l’abilitazione scientifica nazionale in questione, restando assorbiti gli ulteriori motivi non esaminati.
In ordine alla richiesta di risarcimento del danno, deve essere osservato che la domanda risarcitoria non risulta sostenuta dalle necessarie allegazioni in ordine al danno subito e all'accertamento della responsabilità dell'amministrazione. Essendo stata proposta in modo generico va, quindi, respinta.
Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.lgs. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessata debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione in via amministrativa della pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e con le modalità di cui in motivazione e, per l’effetto:
- annulla il provvedimento che ha giudicato inidonea la ricorrente;
- ordina all’amministrazione di rivalutare l’interessata entro 90 (novanta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, con una commissione composta nei sensi di cui in motivazione;
- condanna il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e delle Ricerca al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente che liquida complessivamente in € 1500,00 (millecinquecento/00) oltre I.V.A. e C.P.A.-.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Achille Sinatra, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/05/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)