#1027 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 28 maggio 2015, n. 7619

Abilitazione scientifica nazionale – Obbligo di motivazione del diniego

Data Documento: 2015-05-28
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

[X]Nelle ipotesi in cui è attribuita all’amministrazione un’ampia discrezionalità, come nel caso delle commissioni di valutazione istituite nell’ambito delle procedure di abilitazione scientifica nazionale, è necessaria una ancor più rigorosa motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la commissione abbia fondato il proprio giudizio, in modo da comprendere quale sia stato l’iter logico seguito. Tale motivazione deve essere ancora più stringente nel caso in cui il candidato abbia conseguito, a livello individuale, giudizi considerevolmente favorevoli.

**Abilitazione scientifica nazionale – Composizione commissioni di valutazione – Principio del collegio perfetto** Deve essere annullato il giudizio di non idoneità all’abilitazione scientifica nazionale per illegittimità della composizione della commissione esaminatrice in virtù della partecipazione di un commissario non in possesso delle competenze necessarie per valutare i candidati. Nel caso di specie, il giudizio collegiale era basato anche sui giudizi resi da un componente, il quale in precedenza aveva espressamente affermato di non essere in grado di esprimere un giudizio individuale sui candidati, dichiarando che, stante la notevole diversità delle tematiche e degli ambiti di ricerca scientifica dei tre settori scientifico-disciplinari ha “ritenuto necessario e inevitabile dover far propri i giudizi individuali formulati dal Commissario OCSE, esperto indipendente per i medesimi settori scientifico-disciplinari”.
 

Contenuto sentenza
N. 07619/2015 REG.PROV.COLL.
N. 07838/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7838 del 2014, proposto da:
Elena Fregonara, rappresentata e difesa dagli avv.ti Carlo Emanuele Gallo e Alberto Romano, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, Lung.Re Raffaello Sanzio, 1;
contro
il Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
- del giudizio di non abilitazione espresso nei confronti della ricorrente dalla Commissione giudicatrice per il conseguimento dell'Abilitazione Scientifica Nazionale alle funzioni di professore universitario di prima fascia, Settore Concorsuale 08/A3 — Infrastrutture e Sistemi di Trasporto, Estimo e Valutazione (indetta con Bando 2012 approvato con decreto direttoriale 20 luglio 2012, n. 222), espresso, in data 12 dicembre 2013 e pubblicato in data 2 aprile 2014,
- di tutti gli atti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi del procedimento, e per ogni ulteriore consequenziale statuizione.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione , dell'Universita' e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2015 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
La ricorrente, professore associato di Estimo presso il Dipartimento Architettura e Design del Politecnico di Torino, ha partecipato alla procedura per il conseguimento dell'Abilitazione Scientifica Nazionale alle funzioni di professore universitario di prima fascia, Settore Concorsuale 08/A3 -- Infrastrutture e Sistemi di Trasporto, Estimo e Valutazione, indetta con decreto direttoriale MIUR in data 20 luglio 2012, n. 222.
Il 2 aprile 2014 è stato pubblicato il giudizio collegiale espresso dalla Commissione giudicatrice il 12 dicembre 2013.
L’esito della valutazione è stato sfavorevole alla ricorrente.
Avverso il giudizio di non idoneità ha quindi proposto ricorso l’interessata deducendo i seguenti motivi:
Violazione di legge, con riferimento al disposto dell'art. 8 del regolamento approvato con d.p.r. 14 settembre 2011, n. 222, agli artt. 3 e 5 del regolamento approvato con d.m. 7 giugno 2012, n. 76, all'art. 4 del bando approvato con decreto direttoriale 20 luglio 2012, n. 222, e con riferimento all'art. 3 della legge statale 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni ed integrazioni; eccesso di potere per difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, sviamento, eccesso di potere assoluto e relativo.
Il settore concorsuale 08/A3-Infrastrutture e Sistemi di Trasporto, Estimo e Valutazione è stato costituito dal Ministero raggruppando tre precedenti settori scientifico-disciplinari: il Settore delle Infrastrutture, il Settore dei Sistemi di Trasporto e il Settore Estimo e Valutazione.
I tre settori sono settori molto diversi sia dal punto di vista scientifico sia dal punto di vista della collocazione accademica.
Nella Commissione, di cinque membri, a seguito del sorteggio sono risultati presenti soltanto 4 professori del settore scientifico-disciplinare delle Infrastrutture e uno del Settore dell'Estimo e della Valutazione; nessun componente è risultato provenire dal Settore dei Sistemi di Trasporto.
I giudizi della commissione sarebbero privi di adeguata motivazione e non darebbero conto della sintesi delle valutazioni dei diversi componenti;
Nella terza seduta dei lavori (riunione del 22 luglio 2013), il componente Prof. MATTIA, unico esperto di Estimo e Valutazione, ha dichiarato che stante la notevole diversità delle tematiche e degli ambiti di ricerca scientifica dei tre settori scientifico-disciplinari ha "ritenuto necessario e inevitabile dover far propri i giudizi individuali formulati dal Commissario Ocse Nikilbros STAMATIADIS, esperto indipendente per i medesimi settori scientifico-disciplinari".
Successivamente, nella quinta seduta (riunione del 9 settembre 2013), il Commissario Prof. STAMATIADIS ha precisato quanto aveva riferito nella seduta del 22 luglio 2013 il Prof. MATTIA, dichiarando di avere una lunga esperienza quale professore universitario che lo aveva messo in condizione di svolgere valutazioni anche in settori diversi da quello di afferenza.
Sulla scorta di queste valutazioni, la Commissione ha proceduto alla redazione dei giudizi collegiali.
Senonché, dopo che la Commissione aveva completato i propri lavori, formulando i giudizi collegiali e predisponendo la relazione finale (in data 11 settembre 2013), il Ministero, con nota in data 27 novembre 2013 prot. 24654, ha annullato in autotutela i giudizi espressi dal Prof. MATTIA e quelli complessivi della Commissione che avevano ad oggetto i candidati per i quali il Prof. MATTIA ha recepito i giudizi del Commissario straniero.
La Commissione si è così nuovamente riunita nella settima e nell'ottava seduta (in data 12 dicembre 2013) in cui il Prof. MATTIA, dopo aver dichiarato di essere in grado di valutare i candidati, ha tradotto in italiano i giudizi che in precedenza aveva espresso in inglese.
Il giudizio espresso dalla Commissione sarebbe viziato dalla incompetenza dei commissari a valutare i candidati.
L'unico Commissario Professore di Estimo e Valutazione, il Prof. Sergio MATITA ha espresso un giudizio favorevole e ha redatto una relazione che ha allegato al verbale della seduta del 9 settembre 2013.
Tale relazione ha esaminato analiticamente i titoli e le pubblicazioni presentati dalla ricorrente, esprimendo per ciascuno delle valutazioni contenutistiche approfondite, concludendo in modo favorevole.
Gli altri Commissari, viceversa senza tener conto della relazione del Prof. MATTIA, pur non essendo competenti, hanno espresso illogicamente e contraddittoriamente un giudizio sfavorevole;
Sebbene la Commissione abbia riconosciuto la coerenza dei lavori presentati dalla ricorrente con il settore concorsuale; la presenza di rilevanti spunti di interesse scientifico e originalità nei lavori presentati; che è stato possibile sotto ogni aspetto determinare l'apporto individuale del candidato; che il candidato ha incarichi di fèllowship pertinenti con il settore concorsuale; che ha partecipato a nove progetti di ricerca di livello nazionale e internazionale; che ha capacità nella ricerca scientifica e, in generale, attitudine all'attività accademica, ha concluso che “il candidato non ha raggiunto la piena maturità e autonomia nel settore concorsuale di riferimento 08/A3 e la capacità di dirigere la ricerca scientifica di altri e dunque delibera di non attribuire al candidato l'abilitazione scientifica nazionale".
La contraddittorietà e illogicità emergerebbe dai giudizi individuali sfavorevoli dei commissari Prof. CANTARELLA, Prof. FILIPPI, Prof. NUZZOLO, STAMATIADIS;
La ricorrente avrebbe dimostrato di aver avuto incarichi di ricerca presso università straniere, di aver partecipato a progetti di ricerca nazionali e comunitari e di aver assunto anche incarichi scientifici di direzione e di responsabilità autonoma.
Come risulta dal curriculum, la ricorrente ricopre la qualità di vice responsabile scientifico dell'Osservatorio Immobiliare della Città di Torino e di corresponsabile di uno dei contratti con i partners istituzionali dell'Osservatorio.
La Commissione non avrebbe valutato l’assunzione della responsabilità di delegata dal Direttore del Dipartimento di Architettura e Design a rappresentare il Dipartimento stesso nell'ambito del gruppo internazionale SEEIT (gruppo europeo di ricerca per l'energia sostenibile e l'innovazione e la tecnologia che comprende università europee) e l’attività di supervisore di tesi di dottorato e quella in un master di secondo livello, sia didattica che organizzativa.
Sussisterebbe disparità di trattamento nei confronti di altri candidati che hanno conseguito l’abilitazione.
Con ordinanza n. 4744 del 25 settembre 2015 questa Sezione ha accolto la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato disponendo la rivalutazione della ricorrente da parte della Commissione in diversa composizione.
All’udienza del 6 maggio 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il Collegio, in considerazione del suo carattere assorbente, ritiene di esaminare la censura con la quale si deduce l’illegittimità della composizione della Commissione esaminatrice in virtù della partecipazione del prof. Mattia, il quale non sarebbe stato in possesso delle competenze necessarie per valutare i candidati.
La tesi merita adesione.
Dagli atti di causa si evince che nella riunione del 22 luglio 2013, il commissario Prof. Mattia, unico componente esperto di Estimo e Valutazione, ha dichiarato che stante la notevole diversità delle tematiche e degli ambiti di ricerca scientifica dei tre settori scientifico-disciplinari ha “ritenuto necessario e inevitabile dover far propri i giudizi individuali formulati dal Commissario Ocse Nikiforos Stamatiadis, esperto indipendente per i medesimi settori scientifico-disciplinari.
Successivamente, nella quinta seduta (riunione del 9 settembre 2013), il Commissario Prof. Stamatiadis ha precisato quanto aveva riferito il Prof. Mattia nella seduta del 22 luglio 2013, dichiarando di avere una lunga esperienza quale professore universitario e che tale esperienza lo aveva messo in condizione di effettuare valutazioni anche in aree differenti.
Sulla base di tali dichiarazioni, la Commissione ha proceduto alla redazione dei giudizi collegiali pubblicati l’11 settembre 2013.
Tuttavia, il Ministero dell’Università, sollecitato da alcune segnalazioni in ordine al non corretto svolgimento della procedura, con nota in data 27 novembre 2013 prot. 24654, ha annullato in autotutela i giudizi espressi dal Prof. Mattia e i giudizi complessivi della Commissione laddove i medesimi riguardano i candidati per i quali il Prof. Mattia aveva recepito i giudizi del Commissario straniero.
La Commissione, senza tener conto di quanto statuito dal Ministero, nella riunione del 12.12.2013 (verbale n. 7 recante "VII - relazione finale"), ha attestato che "il contenuto dei giudizi individuali e collegiali relativi a ciascun candidato come risultanti dalla "SCHEDA GIUDIZI INDIVIDUALI E COLLEGIALI" del 12.12.2013 ora 15,49 è conforme all'esito dei lavori della Commissione", allegando tali giudizi al verbale conclusivo n. 8 del 12.12.2013.
In tal modo la commissione, però, ha fatto propri anche i giudizi espressi in precedenza dal prof. Mattia, che si era dichiarato di avvalersi dei giudizi del membro OCSE al fine di valutare i candidati del settore scientifico in esame.
Appare evidente, pertanto, che la commissione non ha tenuto conto in alcun modo delle ragioni che avevano indotto il Ministero ad annullare i giudizi in autotutela, basando le proprie valutazioni anche sui giudizi resi da un componente, il quale in precedenza aveva espressamente affermato di non essere in grado di esprimere un giudizio individuale sui candidati (cfr. verbale n. 7 del 22.7.2013).
Sebbene il prof Mattia nelle successive sedute abbia espresso (formalmente) un giudizio individuale senza fare alcun riferimento a quello dell’altro componente straniero, ciò di per sé non può essere considerato sufficiente a far ritenere superata la questione riguardante la effettiva capacità del medesimo componente, di modo che il giudizio della commissione deve considerarsi irrimediabilmente viziato.
Appare, infatti, ben difficile che il docente possa aver acquisito le competenze necessarie nel breve lasso di tempo intercorrente tra la prima valutazione e quella successiva all’annullamento disposto dalla Direzione Generale del Ministero.
Merita adesione l’ulteriore profilo di censura con il quale la ricorrente deduce la incongruità e contraddittorietà del giudizio della Commissione che, pur avendo espresso valutazioni positive sulle pubblicazioni indicate dall’istante ai fini della valutazione, avrebbe concluso viceversa con un giudizio negativo.
Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre descrivere in sintesi il quadro normativo che regola le procedure di abilitazione scientifica.
L'art. 16 della Legge n. 240/2010 (“Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario”) ha istituito l’ “abilitazione scientifica nazionale”, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima ed alla seconda fascia dei professori universitari.
L'abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), L. n. 240/2010).
Il D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 definisce i suddetti criteri, parametri e gli indicatori di attività scientifica utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati all'abilitazione, nonché le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e parametri indicatori di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all'abilitazione per la prima fascia dei professori universitari.
In particolare l’art. 3 del menzionato D.M. n. 76/2012 prevede che “nelle procedure di abilitazione per l'accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate. La valutazione si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5”, i quali, per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche, stabiliscono che la Commissione si attiene, tra gli altri parametri, all'impatto della produzione scientifica complessiva all'interno del settore concorsuale valutata mediante gli indicatori di cui all'art. 6 e agli allegati A e E.
Di seguito l’art. 6 del medesimo D.M. n. 76/2012 (“Indicatori di attività scientifica”) in riferimento agli indicatori bibliometrici, stabilisce che “i valori delle mediane degli indicatori di cui agli allegati A e B” siano definiti dall'ANVUR “secondo modalità stabilite con propria delibera”.
Il comma 5, dell’art. 6 citato, stabilisce che le Commissioni possono discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal D.M. 76/2012, incluso quello della valutazione dell'impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi.
Alla luce di tali premesse merita adesione la tesi della ricorrente, secondo cui la commissione, pur a fronte dei positivi giudizi espressi sulla produzione scientifica, ha concluso con una valutazione negativa, senza indicare in modo adeguato le ragioni dello scostamento dalle valutazioni positive sulle pubblicazioni rese nei giudizi individuali dei commissari.
Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16 della legge n. 240/2010 il legislatore ha chiarito più volte che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (cd. mediane) misurate dall’Anvur.
Invero, l’Amministrazione con la circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754 ha chiarito le modalità di valutazione alle quali devono attenersi le commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale dei candidati, affermando, in particolare, che la valutazione complessiva del candidato deve fondarsi sull’analisi di merito della produzione scientifica dello stesso.
Secondo la menzionata circolare, quindi, il superamento degli indicatori numerici specifici non costituisce di per sé condizione sufficiente ai fini del conseguimento dell’abilitazione.
Di norma, pertanto, l’abilitazione deve essere attribuita esclusivamente ai candidati che abbiano soddisfatto entrambe le condizioni (superamento degli indicatori di impatto della produzione scientifica e positivo giudizio di merito). Tuttavia, le commissioni, come già osservato, ai sensi dell’art. 6, comma 5 del decreto ministeriale 76/2012, possono discostarsi da tale regola generale.
Ciò comporta che le commissioni possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione candidati che, pur non avendo superato le mediane prescritte, siano valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
L’articolata disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che siano al di sopra della media nazionale degli insegnati del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.
Nel caso di specie, dunque, la Commissione avrebbe dovuto indicare le ragioni per cui non ha concesso l’abilitazione all’interessata sebbene essa avesse riportato giudizi positivi espressi in termini di rigore metodologico dell’attività svolta, di partecipazione a progetti di ricerca PRIN/EU/etc., di capacità della ricerca scientifica, attitudine all’attività accademica.
Nelle ipotesi, come quella in esame, in cui è attribuita all'Amministrazione un'ampia discrezionalità, è necessaria una ancor più rigorosa motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la Commissione ha fondato il proprio giudizio, in modo da comprendere quale sia stato l’iter logico seguito.
Tale motivazione sarebbe dovuta essere ancora più stringente nel caso in esame in cui la ricorrente ha conseguito a livello individuale giudizi considerevolmente favorevoli.
In relazione a tale profilo deve essere considerata, infatti, la perplessità della valutazione dei commissari (Cantarella, Filippi, Nuzzolo e Stamatiadis) che, pur giungendo ad una valutazione negativa, nel motivare il proprio giudizio si sono, comunque, espressi in termini del tutto positivi affermando: che l'attività di ricerca della ricorrente ha riguardato una delle tematiche del settore concorsuale di riferimento, l'Estimo, che la produzione si consolida con continuità, che è possibile determinare l'apporto individuale, che la produzione è caratterizzata da buona impostazione metodologica, con padronanza delle tecniche adottate e che sono presenti spunti di interesse ed originalità, che dall'esame della documentazione si evincono buona capacità nella ricerca e in generale buona attitudine all'attività accademica svolta con autonomia (Cantarella e Filippi);
che sussiste continuità della produzione, rilievo internazionale, che è possibile determinare l'apporto individuale della candidata, la quale ha dimostrato buon rigore metodologico con padronanza delle tecniche adottate, sussiste la partecipazione a comitati editoriali, e lo svolgimento di attività didattica (Stamatiadis);
che la produzione della ricorrente si consolida con continuità temporale a partire dal 1989 (Nuzzolo).
Ciò premesso non può non essere considerata l’intrinseca contraddittorietà del giudizio individuale dei suddetti Commissari, dai quali si evince che la Commissione non è pervenuta, nella pur ammissibile e fisiologica disparità delle opinioni a confronto, ad un sufficiente grado di sintesi tra le diverse e contrastanti posizioni dei suoi componenti, formulando un giudizio collegiale sintomatico di contraddittorietà e inadeguatezza della motivazione.
Dai predetti giudizi non è dato comprendere, quindi, come a fronte di espressioni in prevalenza positive, la ricorrente abbia, viceversa, ottenuto un giudizio negativo.
Il carattere assorbente dei motivi esaminati esonera il Collegio dal soffermarsi sulle ulteriori censure dedotte e consente di accogliere il ricorso con conseguente annullamento del provvedimento di diniego dell'abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore di Professore di prima fascia nel settore concorsuale 08/A3 – “Infrastrutture e Sistemi di Trasporto, Estimo e valutazione” e delle valutazioni operate dalla commissione per l’abilitazione scientifica nazionale in questione, restando assorbiti gli ulteriori motivi non esaminati.
Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.lgs. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessata debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione entro il termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione in via amministrativa della pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e con le modalità di cui in motivazione e, per l’effetto:
- annulla il provvedimento che ha giudicato inidonea la ricorrente;
- ordina all’amministrazione di rivalutare l’interessata entro 90 (novanta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, con una commissione composta nei sensi di cui in motivazione;
- condanna il Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e delle Ricerca al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente che liquida complessivamente in € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre I.V.A. e C.P.A.-.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Achille Sinatra, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/05/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)