#4476 TAR Lazio, Roma, Sez. III,  28 gennaio 2019, n. 1033

Abilitazione scientifica nazionale-Obbligo di motivazione del diniego

Data Documento: 2019-01-28
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

In tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha dettato parametri oggettivi, puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente, in ordine al discostamento o meno dagli stessi, di modo che – ove titoli e valori soglia risultino positivamente riscontrati – non può non ravvisarsi l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata per negare il richiesto titolo abilitante, risultando i soggetti interessati già inseriti, ad un livello sotto diversi profili adeguato, in un determinato settore scientifico (poiché i parametri in questione – benché formulati in termini quantitativi – sono anche espressione di un positivo spessore della figura professionale di riferimento).
 

Contenuto sentenza
N. 01033/2019 REG.PROV.COLL.
N. 05202/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5202 del 2017, proposto da 
Andrea Cannata, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Bromuri, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via del Sole n. 22; 
contro
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
per l'annullamento
previa sospensiva o adozione di idonee misure interinali, del giudizio collegiale e dei giudizi individuali espressi dalla Commissione nazionale per l'abilitazione scientifica in merito alla domanda presentata nell'ambito della procedura per il conseguimento dell'abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore universitario di I fascia, settore concorsuale 04/A4 – Geofisica, nonché per l'annullamento di ogni atto e valutazione svolti dalla Commissione nella procedura valutativa, ed altresì di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso o collegato a quelli sopraindicati, ordinando altresì all'Amministrazione resistente, anche ai sensi dell'art. 34, comma 1 lett. e) CPA, di procedere al riesame della posizione del ricorrente per mezzo di una Commissione in diversa composizione, entro il termine che il Collegio vorrà stabilire, con ogni conseguenziale statuizione di legge, anche in ordine alla refusione delle spese di giudizio;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2019 la dott.ssa Gabriella De Michele e uditi per la parte ricorrente l'Avv. Clarizia in sostituzione dell'Avv. M. Bromuri e per l'Amministrazione resistente l'Avvocato dello Stato Davide Di Giorgio.;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
E’ sottoposta all’esame del Collegio una questione di mancato riconoscimento dell’abilitazione scientifica nazionale, nella peculiare procedura prevista dall’art. 16 della legge n. 240 del 30 dicembre 2010 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e di reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario). Tale procedura è disciplinata anche dal regolamento attuativo, approvato con d.P.R. n. 222 del 14 settembre 2011, come modificato con d.P.R. n. 95 del 4 aprile 2016, nonché dal regolamento recante criteri e parametri per la valutazione, oggetto di decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca n. 120 del 7 giugno 2016, oltre che dal bando di selezione.
L’impugnativa richiede alcune annotazioni preliminari, circa i limiti di sindacabilità degli atti che siano, come quelli in esame, espressione di discrezionalità tecnica nella peculiare forma di giudizi di valore, implicanti competenze specialistiche di alto profilo; in rapporto a tali giudizi – resi peraltro nell’ambito di procedure di esame a carattere abilitativo e non concorrenziale – non può non sottolinearsi l’estrema difficoltà di un sindacato giurisdizionale non debordante nel merito (di per sè insindacabile) delle scelte compiute dall’Amministrazione, sussistendo di norma, per giudizi appunto di valore, margini di discrezionalità particolarmente ampi, rimessi sia alla sensibilità che all’esperienza, nonché all’alta specializzazione dei docenti, chiamati a far parte della commissione esaminatrice.
Non possono essere trascurate, tuttavia, ulteriori circostanze, attinenti sia all’evoluzione dei principi affermati dalla giurisprudenza, in tema di giudizio di legittimità su atti che siano espressione di discrezionalità tecnica, sia alla peculiare disciplina, dettata in materia di abilitazione scientifica nazionale, istituita per attestare la qualificazione dei professori universitari di prima e di seconda fascia, cui potranno essere successivamente affidati – con la procedura di cui all’art. 18 della citata legge n. 240 del 2010 – incarichi di docenza.
Sotto il primo profilo, infatti, la cognizione del Giudice Amministrativo ha subito nel corso degli anni una significativa evoluzione, fino a ritenere censurabile ogni valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia. (cfr. in termini: Cons. Stato, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201; Cons. Stato, sez. VI, 12 giugno 2015, n. 2888; 27 maggio 2014, n. 3357; 16 aprile 2012, n. 2138; 18 novembre 2008, n. 694; TAR Lazio, Roma, sez. III, 4 agosto 2016, n. 9086).
L’indagine, tuttavia, deve limitarsi all’attendibilità delle valutazioni effettuate, con possibile eccesso di potere giurisdizionale qualora l’indagine del giudice si estendesse all’opportunità o alla convenienza dell’atto, o al merito di scelte tecniche opinabili, con oggettiva sostituzione della volontà dell’organo giudicante a quella dell’Amministrazione competente in materia (Cass., SS.UU., 5 agosto1994, n. 7261).
Per quanto riguarda la disciplina, vigente in tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha introdotto parametri oggettivi, puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente, in ordine al discostamento o meno da tali parametri e, in caso di positivo riscontro degli stessi, circa l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata, per negare il titolo abilitante a soggetti, che per titoli professionali e produzione pubblicistica risultino, in effetti, già inseriti nel settore scientifico di riferimento.
Nel citato regolamento n.120 del 2016 si richiede in particolare, all’art. 5, che il candidato possieda almeno tre titoli fra quelli (non meno di sei) scelti dalla Commissione nell’elenco di cui all’allegato “A” al regolamento stesso; detto candidato, inoltre, deve superare almeno due su tre “valori soglia”, rapportati al numero di pubblicazioni su determinate categorie di riviste e alle citazioni registrate – in ordine alla relativa produzione scientifica – su specifiche banche dati internazionali (cfr. allegato “C” reg. cit); conclusivamente, quindi, l’abilitazione di cui trattasi potrà essere rilasciata – sulla base di cinque giudizi individuali (tre almeno dei quali positivi) e di un giudizio finale a carattere collegiale – solo ai candidati che, oltre a possedere gli almeno tre titoli di cui sopra, ottengano (art. 6 reg. cit.) una valutazione positiva sull’impatto della propria produzione scientifica e le cui pubblicazioni siano valutate complessivamente di qualità “elevata”, come definita nell’allegato “B” al medesimo regolamento (“si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale”). Ulteriori precise disposizioni indicano il numero di pubblicazioni da produrre, gli anni di riferimento e alcune diversificazioni per le valutazioni, da riferire alla I^ o alla II^ fascia di docenza.
Nel caso di specie, l’abilitazione di cui trattasi è stata negata all’unanimità per il settore disciplinare 04/A4 - Geofisica -, I^ fascia, nonostante il positivo riconoscimento del possesso degli almeno tre titoli curriculari (8 su 10), tra quelli scelti dalla Commissione, e del raggiungimento di tutti e tre i valori soglia di cui all’allegato “C” al DM. n. 120 del 2016, punti nn. 2 e 3.
La Commissione ha ritenuto, invece, inconsistente il terzo parametro soggettivo della “elevataqualità”, a fronte del seguente giudizio “…Il candidato si focalizza principalmente sull’analisi osservazionali di diversa origine, in particolare infrasuoni, al fine di vincolare la dinamica del fenomeno vulcanico in esame, senza però affrontare la fisica del fenomeno, studiato principalmentein termini di correlazioni, con un approccio metodologico non adeguato per la Geofisica della Terra Solida e senza spunti innovativi.
Alla luce delle valutazioni di cui sopra e dopo approfondito esame del profilo scientifico del candidato la Commissione all’unanimità ritiene che lo stesso presenti complessivamente titoli e pubblicazioni tali da NON dimostrare una posizione riconosciuta nel panorama della ricerca come emerge dai risultati poco significativi della ricerca in termini di qualità e di originalità per il settore concorsuale rispetto alle tematiche scientifiche affrontate. Conseguentemente si ritiene che il candidato NON possieda la piena maturità scientifica richiesta per le funzioni di professori di I^ fascia.”
Il giudizio collegiale ed i giudizi individuali sono contestati nel ricorso introduttivo per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili: innanzitutto, il candidato ricorrente adduce l’erronea formulazione del giudizio collegiale, dal momento in cui riporta una valutazione di tipo soggettivo (carattere elevato, o meno, della produzione scientifica) nella parte dedicata al parametro oggettivo dell’impatto della produzione stessa; inoltre la Commissione non avrebbe motivato adeguatamente il mancato riconoscimento dell’Abilitazione, in contrasto con l’onere motivazionale rafforzato.
Si è costituito in giudizio il Ministero intimato, contestando puntualmente tutte le doglianze sollevate dal ricorrente. In particolare, la parte resistente sostiene che la sinteticità del giudizio collegiale non incide sulla chiarezza, essendo chiaramente comprensibili le ragioni per cui l’Abilitazione è stata negata, in termini di carenza di originalità, innovatività, rigore metodologico e rilevanza sul pianto internazionale della ricerca.
In tale contesto il Collegio ha ravvisato i presupposti per emettere sentenza in forma semplificata e, previo rituale avviso alle parti, ha trattenuto l’impugnativa in decisione, rilevandone l’infondatezza.
Il primo motivo di ricorso non merita accoglimento, essendo fondato – in pratica – su un mero vizio formale di anticipazione del giudizio soggettivo, nella parte dedicata al criterio oggettivo dell’impatto della produzione scientifica. Tuttavia, ai sensi dell’art. 21-octies, secondo comma, l. n. 241/1990, i vizi meramente formali e procedimentali non comportano l’annullabilità del provvedimento adottato, qualora non siano accompagnati dalla fondatezza della pretesa sostanziale. In tal caso, è evidente che la posizione del candidato non sarebbe mutata qualora il giudizio soggettivo fosse stato collocato nella parte immediatamente successiva, dedicata alla valutazione discrezionale sulle “Pubblicazioni scientifiche”.
La seconda doglianza appare anch’essa infondata a fronte di una non corretta rappresentazione dei parametri richiesti dal D.M. n. 120/2016. Il ricorrente sostiene che “…E’ perciò evidente la violazione delle norme di regolamento sopra richiamate, dal momento che l’organo giudicatore, rilevato il possesso dei titoli richiesti, non poteva negare al Prof. Cannata la valutazione positiva, né poteva esprimere apprezzamenti discrezionali, in palese contraddizione con l’accertato possesso dei titoli, volti a porre nel nulla questi ultimi…”. E’ viceversa pacifico, come già in precedenza chiarito, come la normativa attuale in tema di A.S.N. non attribuisca importanza esclusiva ai due parametri di tipo oggettivo (valutazione dei titoli ed impatto della produzione scientifica), essendo al contrario equiparati i parametri oggettivi a quello soggettivo della “elevata qualità” delle pubblicazioni scientifiche. Pertanto, il candidato è chiamato a superare tutti e tre i parametri normativamente richiesti, per ottenere l’Abilitazione.
Nel caso di specie, il Prof. Cannata, pur avendo superato ampiamente i requisiti del possesso degli almeno tre titoli e dell’impatto della produzione scientifica, non è stato giudicato positivamente quanto al requisito soggettivo. Di conseguenza, anche l’ultima censura fondata sul difetto di motivazione e sulla violazione dell’onere rafforzato, appare superabile in quanto il giudizio illustra, in maniera chiara benchè sintetica, le ragioni ostative al conseguimento dell’abilitazione nel settore scientifico di riferimento. Le sedici pubblicazioni presentate, infatti, non sono state ritenute idonee sotto i profili dell’innovatività, dell’originalità e del rigore metodologico; ad avviso della Commissione, inoltre, le stesse non affrontano la fisica del fenomeno geofisico, ma effettuano in misura monotematica uno studio multiparametrico dell’attività vulcanica e degli infrasuoni.
Merita di essere puntualizzato che nell’ambito della prima fascia di docenza, massimo livello di insegnamento a cui aspirare, i candidati sono sottoposti a verifiche più stringenti che tengono conto anche dei progressi raggiunti dalla ricerca in ambito internazionale e dei rilevanti risultati ottenuti in tema di originalità e qualità.
Appaiono dunque comprensibili – in termini non sindacabili nel merito – i profili di inadeguatezza della produzione scientifica del candidato ricorrente, in particolare sotto il profilo della scarsa diversificazione delle tematiche, della carenza di innovatività e del carattere circoscritto nel contesto della ricerca internazionale, con conseguente non ravvisabilità delle consuete figure sintomatiche dell’eccesso di potere, per incoerenza, irragionevolezza ed illogicità, tanto nel giudizio collegiale quanto nei giudizi individuali resi dai Commissari.
Nei limiti entro cui può effettuarsi il sindacato di legittimità sugli atti discrezionali, non si ravvisano, pertanto, elementi tali da evidenziare vizi funzionali o di violazione di legge, nei termini dedotti nell’impugnativa.
Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che il ricorso debba essere respinto; le spese giudiziali, da porre a carico della parte soccombente, vengono liquidate nei termini precisati in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso, come in epigrafe proposto; condanna il ricorrente al pagamento delle spese giudiziali, nella misura di €. 1.000,00 (euro mille/00), oltre agli oneri di legge, a favore dell’Amministrazione resistente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente, Estensore
Achille Sinatra, Consigliere
Eleonora Monica, Primo Referendario
 Pubblicato il 28/01/2019