#4433 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 27 dicembre 2018, n. 12560

Abilitazione scientifica nazionale-Commissioni giudicatrici-Valutazione-Discrezionalità tecnica

Data Documento: 2018-12-27
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

I limiti del sindacato di legittimità su atti, che, come quelli in esame, costituiscano espressione di discrezionalità tecnica, sono ormai oggetto di giurisprudenza consolidata, anche per quanto riguarda la linea evolutiva, secondo cui può ritenersi censurabile ogni valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia. (esattamente in termini: Cons. Stato, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201, nonchè Cons. Stato, sez. VI, 12 giugno 2015, n. 2888; 27 maggio 2014, n. 3357; 16 aprile 2012, n. 2138; 18 novembre 2008, n. 694; TAR Lazio, Roma, sez. III, 4 agosto 2016, n. 9086).
Per quanto riguarda la più recente disciplina, vigente in tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha dettato parametri oggettivi, puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente, in ordine al discostamento o meno dagli stessi, di modo che – ove titoli e valori soglia risultino positivamente riscontrati – non può non ravvisarsi l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata per negare il richiesto titolo abilitante, risultando i soggetti interessati già inseriti, ad un livello sotto diversi profili adeguato, nel settore scientifico interessato (poichè i parametri in questione – benchè formulati in termini quantitativi – sono anche espressione di un positivo spessore della figura professionale di riferimento) .

Contenuto sentenza
N. 12560/2018 REG.PROV.COLL.
N. 05191/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5191 del 2017, proposto da 
Giovanni Iudica, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Sammartino, con domicilio eletto presso lo studio Sebastiano Verga in Roma, via Palestro 78; 
contro
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri- Dipartimento per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Commissione per l'Abilitazione a Prof Associato, Tornata 2016, Settore 12/D1, Ministero per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione non costituiti in giudizio; 
nei confronti
Antonietta Lupo, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Fragapane e Michela Reggio D'Aci, con domicilio eletto presso lo studio Michela Reggio D'Aci in Roma, via degli Scipioni 288; 
per l'annullamento
1. in via principale, in relazione ai motivi 1, 2, 3
- del giudizio di non idoneità del ricorrente a professore di seconda fascia, settore disciplinare 12/D1, tornata 2016, indetta ai sensi degli artt. 3 e 9 d.P.R n. 95/2016 e 1 d.d.m. n. 1532/2016, pubblicato nel sito del M.I.U.R. e nel sito personale del ricorrente il 30 marzo 2017
- del verbale della commissione 21.2.2017 n.5 (relazione riassuntiva), nella parte in cui ha caricato in piattaforma il giudizio di non idoneità nei confronti del ricorrente
e per la conseguente condanna
- dell'amministrazione resistente alla nomina di una commissione in diversa composizione per la rivalutazione del dott. Giovanni Iudica per l'attribuzione dell'idoneità a professore seconda fascia settore disciplinare 12/D1
2. in subordine, in relazione ai motivi 4,5,6 e 7
- degli artt. 6, 7, 8 d.P.R. n. 95/2016, degli artt. 2, 3, comma 1, e 8, comma 1, del d. d. m. n. 1531/2016, comunque nella parte in cui non prevedono la nomina della commissione per l'abilitazione scientifica nazionale dopo la scadenza della presentazione delle domande.
- del decreto direttoriale M.I.U.R. n. 2384/2016, di nomina della commissione;
- degli artt. 3, comma 2, lett. b), 4, 6, all. B d.m. n. 120/2016 e comunque nella parte in cui non si differenzia la qualità della produzione scientifica per il conseguimento della seconda fascia rispetto alla prima;
- ove occorra, di tutti i verbali della Commissione Asn settore 12/D1 per la valutazione del conseguimento dell'abilitazione, verbali n. 1 del 14.11.2016, n. 2 del 20.12.2016, n. 3 del 13.1.2017, n. 4 del 6.2.2017 e n. 5 del 21.1.2017;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, nonché di Antonietta Lupo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2018 la dott.ssa Gabriella De Michele e uditi per la parte ricorrente l'Avv. D. Sammartino e per le Amministrazioni resistenti l'Avvocato dello Stato Giovanni Greco;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
E’ sottoposta all’esame del Collegio una questione di mancato riconoscimento dell’abilitazione scientifica nazionale, in base alla peculiare procedura prevista dall’art. 16 della legge n. 240 del 30 dicembre 2010 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e di reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario).Tale procedura è disciplinata anche dal regolamento attuativo, approvato con d.P.R. n. 222 del 14 settembre 2011, come modificato con d.P.R. n. 95 del 4 aprile 2016, nonché dal regolamento recante criteri e parametri per la valutazione, oggetto di decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca n. 120 del 7 giugno 2016, oltre che dal bando di selezione.
I limiti del sindacato di legittimità su atti, che, come quelli in esame, costituiscano espressione di discrezionalità tecnica, sono ormai oggetto di giurisprudenza consolidata, anche per quanto riguarda la linea evolutiva, secondo cui può ritenersi censurabile ogni valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia. (cfr. in termini, fra le tante: Cons. Stato, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201, nonchè Cons. Stato, sez. VI, 12 giugno 2015, n. 2888; 27 maggio 2014, n. 3357; 16 aprile 2012, n. 2138; 18 novembre 2008, n. 694; TAR Lazio, Roma, sez. III, 4 agosto 2016, n. 9086).
Per quanto riguarda la più recente disciplina, vigente in tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha dettato parametri oggettivi, puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente, in ordine al discostamento o meno dagli stessi, di modo che – ove titoli e valori soglia risultino positivamente riscontrati – non può non ravvisarsi l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata per negare il richiesto titolo abilitante, risultando i soggetti interessati già inseriti, ad un livello sotto diversi profili adeguato, nel settore scientifico interessato (poichè i parametri in questione – benchè formulati in termini quantitativi – sono anche espressione di un positivo spessore della figura professionale di riferimento) .
Nel citato regolamento n.120 del 2016 si richiede in particolare, all’art. 5, che il candidato possieda almeno tre titoli fra quelli (non meno di sei) scelti dalla Commissione nell’elenco di cui all’allegato “A” al regolamento stesso; detto candidato, inoltre, deve superare almeno due su tre “valori soglia”, rapportati al numero di pubblicazioni su determinate categorie di riviste e alle citazioni registrate – in ordine alla relativa produzione scientifica – su specifiche banche dati internazionali (cfr. allegato “C” reg. cit); conclusivamente, quindi, l’abilitazione di cui trattasi potrà essere rilasciata – sulla base di cinque giudizi individuali (tre almeno dei quali positivi) e di un giudizio finale a carattere collegiale – solo ai candidati che, oltre a possedere gli almeno tre titoli di cui sopra, ottengano (art. 6 reg. cit.) una valutazione positiva sull’impatto della propria produzione scientifica e le cui pubblicazioni siano valutate complessivamente di qualità “elevata”,come definita nell’allegato “B” al medesimo regolamento (“si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale”). Ulteriori precise disposizioni indicano il numero di pubblicazioni da produrre, gli anni di riferimento e alcune diversificazioni per le valutazioni, da riferire alla I^ o alla II^ fascia di docenza.
Nel caso di specie, l’abilitazione di cui trattasi è stata negata per il settore disciplinare 12/D1 - Diritto Amministrativo-, II^ fascia, a maggioranza dei 3/5 dei membri della Commissione, nonostante il riconoscimento degli almeno tre Titoli, tra quelli individuati dalla Commissione, ed il superamento di tutti e tre i valori-soglia di cui all’allegato “C” al DM. n. 120 del 2016, punti nn. 2 e 3.
La valutazione negativa è contestata nel ricorso per violazione di legge ed eccesso di potere, con peculiare riferimento al difetto di motivazione e di istruttoria, nonché a disparità di trattamento e contestazione della regolare costituzione della Commissione.
In tale contesto il Collegio ha ravvisato i presupposti per emettere sentenza in forma semplificata e, previo rituale avviso alle parti, ha trattenuto l’impugnativa in decisione, rilevandone la fondatezza.
Appaiono meritevoli di accoglimento ed assorbenti, infatti, i motivi attraverso cui viene dedotto in giudizio il vizio di motivazione, riscontrabile nel giudizio collegiale ove non emerge una sintesi di tutti i giudizi individuali resi dai Commissari, in termini sia positivi che negativi, questi ultimi soltanto ripresi nel giudizio collegiale, di seguito riportato.
“…Il dott. GIOVANNI IUDICA è ricercatore di diritto amministrativo presso l’Università di Catania.
Ha fornito un contributo alle attività di ricerca, nel settore del diritto amministrativo (IUS 10), che riguarda diversi temi e, in particolare, quelli della pregiudizialità amministrativa, della comunicazione del provvedimento e del conflitto di interessi. Quanto all’impatto della produzione scientifica, il candidato ha ottenuto una valutazione positiva di tale impatto, attestata dal possesso di parametri pari o superiori ai valori-soglia in tre indicatori.
Quanto ai titoli, il candidato è risultato in possesso di almeno tre titoli di cui ai numeri da 2 a 11 dell’Allegato A al D.M. n. 120/2016. In particolare, il candidato ha partecipato in qualità di relatore a convegni di carattere scientifico, ha dichiarato di avere partecipato alle attività di gruppi di ricerca ed è stato componente del comitato scientifico di una rivista.
Quanto alle 10 pubblicazioni presentate, la Commissione, sulla base dei giudizi individuali espressi dai singoli commissari che qui si richiamano, ritiene che esse siano coerenti con le tematiche del settore concorsuale, mostrino continuità di impegno scientifico sotto il profilo temporale e buona collocazione editoriale. Sotto il profilo del livello di originalità e del rigore metodologico, la Commissione, a maggioranza di 3/5, ritiene che la produzione scientifica del candidato, complessivamente considerata, non possa ritenersi di qualità elevata. In particolare, i contributi più significativi (sulla pregiudizialità amministrativa - 2008, la comunicazione del provvedimento amministrativo - 2012 e il conflitto d’interessi in diritto amministrativo - 2016) sono caratterizzati da una giustapposizione di analisi esposte in modo talora poco chiaro, da mancanza di originalità, da incompletezza (in particolare, la monografia sul conflitto d’interessi trascura parti rilevanti del diritto positivo, come le norme affidate all’attuazione da parte dell’Autorità di concorrenza). Le tre monografie si risolvono nella disamina di problemi di tipo interpretativo-applicativo, spesso attraverso il richiamo, anziché la discussione, dei risultati delle ricerche altrui. L’analisi resta così priva di profondità e spessore teorico, così come di una tesi di fondo, illustrata con rigore metodologico.
Pertanto, la Commissione:
- considerato che l’abilitazione può essere attribuita esclusivamente ai candidati che soddisfino tutte le condizioni di cui all’art. 6 del D.M. n. 120/2016e cioè: una valutazione positiva dell’impatto della produzione scientifica; il possesso di almeno tre titoli di quelli indicati ai numeri da 2 a 11 dell’Allegato A al D.M. n. 120/2016; e pubblicazioni giudicate complessivamente di qualità elevata;
- dopo aver svolto un approfondito esame del profilo scientifico del candidato, ritiene a maggioranza dei 3/5 che lo stesso non abbia raggiunto, nel settore 12/D1, una posizione riconosciuta nel panorama della ricerca e che lo stesso non possieda la maturità scientifica richiesta per le funzioni di professore di seconda fascia;
- delibera pertanto a maggioranza dei 3/5 di non attribuire al dott. Giovanni Iudica l’abilitazione scientifica per le funzioni di professore di seconda fascia nel settore del diritto amministrativo (IUS 10).”
La predetta valutazione collegiale recepisce con ogni evidenza, nella parte critica, i soli giudizi individuali negativi (espressi dai Commissari Battini, D’Alberti e Renna), senza menzione alcuna dei giudizi positivi, peraltro manifestazione di considerazioni specularmente opposte. In particolare osserva il prof. Ferrara che “…Da tutti i contributi del candidato e segnatamente dalle tre monografie, emerge la positiva capacità di affrontare contestualmente ogni problema sia dal punto di vista sostanziale che processuale, con un approccio che rileva un’apprezzabile solidità metodologica che si materializza con il raggiungimento di conclusioni caratterizzate da importanti spunti di originalità. In questo senso, la produzione scientifica del candidato appare sicuramente di qualità elevata per il livello di originalità ed il rigore metodologico sistematico”. Peraltro, il Commissario in questione valuta positivamente il candidato anche con riferimento ad aspetti diversi e non valutati dagli altri membri della Commissione; nello specifico, il medesimo riscontra la “capacità di affrontare contestualmente ogni problema sia dal punto sostanziale che processuale” e la “solidità metodologica”, anche con riferimento ad alcuni saggi – tralasciati nel giudizio collegiale e nei tre giudizi negativi – sui quali viene affermato quanto segue: “…A ciò fanno seguito sette (7) saggi nei quali si affrontano, con competenza e rigore di metodo scientifico, temi e problemi del diritto amministrativo sia sostanziale che processuale.” Conclusioni analoghe emergono anche nel seguente giudizio della Prof.ssa Immordino (pure non riportato nel giudizio collegiale): “…. Dai lavori emerge serietà e completezza dell’indagine di volta in volta affrontata, chiarezza espositiva, capacità sistematiche, una buona metodologia di studio, soluzione di una certa originalità. Nel complesso, la produzione scientifica del candidato, per il livello di originalità e rigore metodologico, e per il contributo fornito al progresso della ricerca, deve ritenersi di qualità elevata.
Sicché lo stesso, per avere raggiunto la maturità scientifica in forza del positivo livello di qualità ed originalità dei risultati conseguiti nell’attività scientifica, merita il conferimento dell’abilitazione scientifica come professore di II fascia.”
La notevole diversità delle valutazioni, espresse dai singoli Commissari, avrebbe dunque richiesto un maggiore impegno motivazionale da parte della Commissione, al fine di operare una sintesi fra le diverse posizioni assunte e dare conto della ravvisata prevalenza del giudizio, ostativo al riconoscimento dell’Abilitazione.
L’onere motivazionale rafforzato discende, nel caso di specie, dal superamento di tutte e tre le mediane, dal riconoscimento degli almeno tre Titoli (ex multis T.A.R. Lazio-Roma, Sez. III, n. 11430/2014, n. 11533/2015, 4362/2015, n. 895/2017) ed infine dalla non conformità delle considerazioni espresse, che in assenza di adeguata composizione nel giudizio collegiale risultano sintomatiche di intrinseca contraddittorietà del giudizio conclusivo.
Da ultimo, merita di essere rilevato il difetto di istruttoria, alla luce del fatto che soltanto i Commissari favorevoli al riconoscimento della A.S.N. hanno valutato le opere minori, mentre gli altri si sono limitati ad una superficiale valutazione delle tre monografie maggiori, con mero accenno alle altre opere.
Il carattere assorbente delle considerazioni sopra esposte esime il Collegio dall’esaminare censure, come quella riferita ad una “peculiare relazione di comunanza di interessi ed obiettivi, che supera la consueta collaborazione scientifica” fra singoli candidati e Commissari, così come restano ininfluenti sulle conclusioni raggiunte le considerazioni della dott.ssa Antonietta Lupo, costituita in giudizio in qualità di controinteressata: è appena il caso di ricordare, infatti, come la procedura di cui si discute abbia carattere abilitativo e non concorsuale, senza diretta incidenza di eventuali vizi, inerenti le posizioni di alcuni candidati, in rapporto alla specifica valutazione di inidoneità dedotta in giudizio.
Nella situazione in esame, pertanto, le carenze motivazionali in precedenza indicate risultano sufficienti, ad avviso del Collegio, per determinare l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento dei giudizi impugnati; ai sensi dell’art. 34, comma 1,
lett. e), del codice del processo amministrativo (CPA), in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessato dovrà essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero dalla sua notificazione, se antecedente.
Le spese di giudizio, come di regola, seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e con le modalità di cui in motivazione e, per l’effetto:
- annulla i provvedimenti che hanno giudicato non inidoneo il ricorrente;
- ordina all’Amministrazione di rivalutare l’interessato entro 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero dalla notifica, se antecedente;
- condanna la parte resistente al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente che liquida in € 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente, Estensore
Vincenzo Blanda, Consigliere
Achille Sinatra, Consigliere
 Pubblicato il 27/12/2018