#4434 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 27 dicembre 2018, n. 12559

Abilitazione scientifica nazionale-Commissioni giudicatrici-Valutazione-Discrezionalità tecnica

Data Documento: 2018-12-27
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

I limiti del sindacato di legittimità su atti, che, come quelli in esame, costituiscano espressione di discrezionalità tecnica, sono ormai oggetto di giurisprudenza consolidata, anche per quanto riguarda la linea evolutiva, secondo cui può ritenersi censurabile ogni valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia. (esattamente in termini: Cons. Stato, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201, nonchè Cons. Stato, sez. VI, 12 giugno 2015, n. 2888; 27 maggio 2014, n. 3357; 16 aprile 2012, n. 2138; 18 novembre 2008, n. 694; TAR Lazio, Roma, sez. III, 4 agosto 2016, n. 9086).
Per quanto riguarda la più recente disciplina, vigente in tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha dettato parametri oggettivi, puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente, in ordine al discostamento o meno dagli stessi, di modo che – ove titoli e valori soglia risultino positivamente riscontrati – non può non ravvisarsi l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata per negare il richiesto titolo abilitante, risultando i soggetti interessati già inseriti, ad un livello sotto diversi profili adeguato, nel settore scientifico interessato (poichè i parametri in questione – benchè formulati in termini quantitativi – sono anche espressione di un positivo spessore della figura professionale di riferimento) .

Contenuto sentenza
N. 12559/2018 REG.PROV.COLL.
N. 05187/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5187 del 2017, proposto da 
Francesca Battaglia, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Lazzara, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Regina Margherita 262; 
contro
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
nei confronti
Enzo Scannella, Paola Ferretti, rappresentati e difesi dall'avvocato Salvatore Pensabene Lionti, con domicilio eletto presso lo studio Marcello Furitano in Roma, via Monte Zebio n. 37; 
per l'annullamento
PREVIA ADOZIONE DI ADEGUTATE MISURE CAUTELARI
- del giudizio collegiale di non abilitazione della dott.ssa Francesca Battaglia, per le funzioni di professore di prima fascia nel settore scientifico disciplinare SECS-P/11 – Economia degli intermediari finanziari, con il quale è stato ritenuto che “la candidata NON possieda la piena maturità scientifica richiesta per le funzioni di professore di I fascia nel settore concorsuale 13/B4”;
- dei cinque giudizi individuali di non abilitazione della dott.ssa Francesca Battaglia – per le funzioni di professore di prima fascia nel settore scientifico disciplinare SECS-P/11–Economia degli intermediari finanziari– emessi dai Commissari Bellavite Pellegrini Carlo, Birindelli Giuliana, Bottiglia Roberto, La Torre Mario e Vento Gianfranco Antonio;
- del decreto n° 2456 datato 31.10.2016 del Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, concernente la nomina – da parte del Di-rettore Generale – della commissione nazionale per il conferimento dell'Abilitazione Scientifica Nazionale alle funzioni di professore universitario di prima e seconda fascia nel settore concorsuale 13/B4 – Economia degli intermediari finanziari e finanza aziendale;
- dei sei verbali di riunione redatti dalla Commissione valutatrice, e della relazione riassuntiva dei verbali medesimi;
- nonché tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché attualmente non conosciuti
AFFINCHÉ SI ORDINI
il rinnovo della valutazione e del giudizio da parte di una commissione diversamente composta;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, nonché dei signori Enzo Scannella e Paola Ferretti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2018 la dott.ssa Gabriella De Michele e uditi per la parte ricorrente l'Avv. P. Lazzara, per Paola Ferretti ed Enzo Scannella l'Avv. S. Pensabene Lionti e per l'Amministrazione resistente l'Avvocato dello Stato Giovanni Greco (quest’ultimo solo nella chiamata preliminare);
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
E’ sottoposta all’esame del Collegio una questione di mancato riconoscimento dell’abilitazione scientifica nazionale, nella peculiare procedura prevista dall’art. 16 della legge n. 240 del 30 dicembre 2010 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e di reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario). Tale procedura è disciplinata anche dal regolamento attuativo, approvato con d.P.R. n. 222 del 14 settembre 2011, come modificato con d.P.R. n. 95 del 4 aprile 2016, nonché dal regolamento recante criteri e parametri per la valutazione, oggetto di decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca n. 120 del 7 giugno 2016, oltre che dal bando di selezione.
L’impugnativa richiede alcune annotazioni preliminari, circa i limiti di sindacabilità degli atti che siano, come quelli in esame, espressione di discrezionalità tecnica nella peculiare forma di giudizi di valore, implicanti competenze specialistiche di alto profilo; in rapporto a tali giudizi – resi peraltro nell’ambito di procedure di esame a carattere abilitativo e non concorrenziale – non può non sottolinearsi l’estrema difficoltà di un sindacato giurisdizionale non debordante nel merito (di per sé insindacabile) delle scelte compiute dall’Amministrazione, sussistendo di norma, per giudizi appunto di valore, margini di discrezionalità particolarmente ampi, rimessi sia alla sensibilità che all’esperienza, nonché all’alta specializzazione dei docenti, chiamati a far parte della commissione esaminatrice.
Non possono essere trascurate, tuttavia, ulteriori circostanze, attinenti sia all’evoluzione dei principi affermati dalla giurisprudenza, in tema di giudizio di legittimità su atti che siano espressione di discrezionalità tecnica, sia alla peculiare disciplina, dettata in materia di abilitazione scientifica nazionale, istituita per attestare la qualificazione dei professori universitari di prima e di seconda fascia, cui potranno essere successivamente affidati – con la procedura di cui all’art. 18 della citata legge n. 240 del 2010 – incarichi di docenza.
Sotto il primo profilo, infatti, la cognizione del Giudice Amministrativo ha subito nel corso degli anni una significativa evoluzione, fino a ritenere censurabile ogni valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia. (cfr. in termini: Cons. Stato, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201); resta fermo tuttavia che l’indagine deve limitarsi all’attendibilità delle valutazioni effettuate, con possibile eccesso di potere giurisdizionale qualora l’indagine del giudice si estendesse all’opportunità o alla convenienza dell’atto, o al merito di scelte tecniche opinabili, con oggettiva sostituzione della volontà dell’organo giudicante a quella dell’Amministrazione competente in materia (Cass., SS.UU., 5 agosto1994, n. 7261).
Per quanto riguarda la disciplina, vigente in tema di abilitazione scientifica nazionale, il legislatore ha introdotto parametri oggettivi, puntualizzati in via regolamentare, in grado di consentire un percorso di verifica giudiziale più stringente, in ordine al discostamento o meno da tali parametri e, in caso di positivo riscontro degli stessi, circa l’esigenza di una motivazione particolarmente accurata, per negare il titolo abilitante a soggetti, che per titoli professionali e produzione pubblicistica risultino, in effetti, già inseriti nel settore scientifico di riferimento.
Nel citato regolamento n.120 del 2016 si richiede in particolare, all’art. 5, che il candidato possieda almeno tre titoli fra quelli (non meno di sei) scelti dalla Commissione nell’elenco di cui all’allegato “A” al regolamento stesso; detto candidato, inoltre, deve superare almeno due su tre “valori soglia”, rapportati al numero di pubblicazioni su determinate categorie di riviste e alle citazioni registrate – in ordine alla relativa produzione scientifica – su specifiche banche dati internazionali (cfr. allegato “C” reg. cit); conclusivamente, quindi, l’abilitazione di cui trattasi potrà essere rilasciata – sulla base di cinque giudizi individuali (tre almeno dei quali positivi) e di un giudizio finale a carattere collegiale – solo ai candidati che, oltre a possedere gli almeno tre titoli di cui sopra, ottengano (art. 6 reg. cit.) una valutazione positiva sull’impatto della propria produzione scientifica e le cui pubblicazioni siano valutate complessivamente di qualità “elevata”, come definita nell’allegato “B” al medesimo regolamento (“si intende per pubblicazione di qualità elevata una pubblicazione che, per il livello di originalità e rigore metodologico e per il contributo che fornisce al progresso della ricerca, abbia conseguito o è presumibile che consegua un impatto significativo nella comunità scientifica di riferimento, a livello anche internazionale”). Ulteriori precise disposizioni indicano il numero di pubblicazioni da produrre, gli anni di riferimento e alcune diversificazioni per le valutazioni, da riferire alla I^ o alla II^ fascia di docenza.
Nel caso di specie, l’abilitazione di cui trattasi è stata negata all’unanimità per il settore disciplinare 13/B4 - economia degli intermediari finanziari e finanza aziendale-, I^ fascia, nonostante il positivo riconoscimento del possesso degli almeno tre Titoli curriculari, tra quelli scelti dalla Commissione, e del raggiungimento dei tre valori-soglia di cui all’allegato “C” al DM. n. 120 del 2016, punti nn. 2 e 3. La Commissione non ha rilevato infatti l’ulteriore requisito della “qualità elevata” delle pubblicazioni, esprimendosi al riguardo, in sede collegiale, nei seguenti termini: “…Nel complesso, la candidata mostra attitudini di ricerca che, in funzione dell’abilitazione al ruolo di professore di prima fascia, necessitano di essere confermate da una maggiore diversificazione dei temi trattati e da una più intima coerenza tra research questions ed elementi di analisi riferiti al comportamento strategico, gestionale, organizzativo ed operativo degli intermediari e delle imprese, quali campi di ricerca tipici del settore concorsuale. Pertanto, complessivamente, le pubblicazioni presentate, non contribuendo in modo significativo al progresso dei temi di ricerca affrontati, NON possono essere ritenute di qualità elevata in relazione al settore concorsuale.”
Il giudizio collegiale ed i giudizi individuali sono contestati nell’impugnativa per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili: in particolare, la ricorrente prospetta violazione dell’obbligo di astensione, di cui all’art. 51 c.p.c., da parte di un componente della Commissione (prof.ssa Birindelli), la quale si sarebbe espressa, sostanzialmente, “sulle proprie opere” in quanto elaborate congiuntamente ad altra candidata aspirante alla I^ fascia di docenza (dott.ssa Ferretti); in secondo luogo si rilevano difetto di motivazione per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di ragioni giustificative per la denegata abilitazione.
Il Ministero intimato, costituitosi in giudizio, sottolinea l’irrilevanza della prima argomentazione difensiva, sia per il pacifico indirizzo giurisprudenziale, che non considera vizianti meri rapporti scientifici fra candidati e commissari, quando del tutto estranei a cointeressenze anche economiche, sia comunque per il carattere non comparativo della valutazione, da esprimere nel caso di specie. Non ravvisabile, infine, sarebbe il difetto di motivazione, risultando i giudizi accurati e ben esplicativi delle ragioni, sottostanti alla valutazione negativa finale.
In tale contesto il Collegio ha ravvisato i presupposti per emettere sentenza in forma semplificata e, previo rituale avviso alle parti, ha trattenuto l’impugnativa in decisione, rilevandone l’infondatezza.
In primo luogo, non appare meritevole di accoglimento la censura di violazione dell’art. 51 c.p.c., non solo in quanto, come già accennato, l’obbligo di astensione non è ravvisabile per la mera sussistenza di pubblicazioni, redatte da un candidato in collaborazione con taluno dei commissari (in assenza di ulteriori presupposti, nella fattispecie non compiutamente esaminati), ma anche per l’ininfluenza di tale vizio, ove pure accertato, sulla valutazione negativa impugnata. La natura meramente abilitativa – e non concorsuale – della procedura di cui trattasi comporta infatti la non comparabilità tra i giudizi espressi nei confronti dei diversi candidati, restando ciascuno di tali giudizi autonomo, quale espressione di un procedimento valutativo individualizzato.
Nella situazione in esame inoltre – contrariamente a quanto prospettato nel ricorso introduttivo – i giudizi individuali ed il giudizio collegiale appaiono coerenti, dettagliati e completi, anche con specifico riferimento al requisito di “elevata qualità” delle pubblicazioni scientifiche.
La Commissione infatti – dopo avere espresso considerazioni positive in merito ad alcuni dei parametri di riscontro, di cui all’art. 4 del D.M. n. 120/2016 (coerenza con le tematiche del settore concorsuale e continuità temporale) – espone puntualmente il percorso, che ha portato a conclusioni di segno negativo. In particolare, viene sottolineato come le pubblicazioni risultino scarsamente diversificate in funzione dell’abilitazione al ruolo di professore di prima fascia, evidenziando una concentrazione di studi sulla cartolarizzazione dei crediti e sulla corporate governance (10 pubblicazioni su 15 totali). Non mancano, peraltro, approfondimenti su singole opere, per alcune delle quali si sottolinea la replica del medesimo approccio investigativo, così come si rileva, per i citati lavori sulla cartolarizzazione, una ridotta considerazione delle variabili specifiche della tecnica finanziaria esaminata e del comportamento degli intermediari bancari.
Altri lavori, puntualmente indicati, sono ritenuti a carattere meramente descrittivo, o fondati su dati aziendali aggregati, non resi oggetto di più approfondita analisi; le ricerche condotte in altre aree – quali la crisi finanziaria, l’efficienza delle banche di credito cooperativo, il sistema previdenziale – sono ritenute ancora circoscritte, nel generale contesto di indagine della candidata.
La collocazione editoriale delle pubblicazioni presenta 7 articoli pubblicati su riviste internazionali, di cui 2 in riviste di fascia A; la monografia dal titolo “Quale futuro per la cartolarizzazione dopo la crisi finanziaria?” è stata pubblicata da una casa editrice nazionale; i contributi in volumi sono stati pubblicati da editori, di rilevanza sia nazionale che internazionale.
Premesso che nei testi, eseguiti in collaborazione con altri autori, il contributo personale, laddove non specificato, è considerato come quota parte del complessivo lavoro svolto dai coautori e, dunque, attribuito in misura paritetica, la Commissione rileva che l’apporto individuale della candidata NON risulta di qualità elevata.
Tra le pubblicazioni che non appaiono meritevoli di particolare apprezzamento, per grado di originalità, ovvero per significatività della research question e delle conclusioni raggiunte, si evidenziano:
• “Securitization and systemic risk: An empirical investigation on Italian banks over the financial
crisis” (pubblicazione 8);
• “Does Asset-Backed Securitization Affect the Credit Risk of the Originator Banks” (pubblicazione 9);
• “Quale futuro per la cartolarizzazione dopo la crisi finanziaria?” (pubblicazione 10);
• “La relazione tra attività di cartolarizzazione e liquidità nelle banche italiane. Alcune evidenze empiriche dalla recente crisi finanziaria” (pubblicazione 11).
Risultano, dunque, chiaramente enunciati i profili di rilevata inadeguatezza della produzione scientifica della ricorrente, sotto i molteplici profili della scarsa diversificazione delle tematiche, della carenza di innovatività e del carattere circoscritto nel contesto della ricerca. Anche la collocazione editoriale è ritenuta di modesta entità per la prima fascia di docenza, per la quale la componente internazionale riveste una maggiore importanza. Nell’ampio quadro motivazionale, sopra sintetizzato, non sono ravvisabili le consuete figure sintomatiche dell’eccesso di potere per incoerenza, irragionevolezza ed illogicità.
Le argomentazioni difensive – benché a loro volta ampie e dettagliate – investono inevitabilmente il merito tecnico di valutazioni, riservate alla Commissione esaminatrice, senza che emergano fattori di irragionevolezza, travisamento dei fatti o inattendibilità delle scelte, effettuate dalla Commissione stessa, il cui segnalato “approccio aziendalistico” non può essere censurato nella presente sede di legittimità. Nei limiti entro cui può effettuarsi il sindacato di legittimità sugli atti discrezionali, pertanto, non si ravvisano elementi tali, da evidenziare vizi funzionali o di violazione di legge, nei termini dedotti nell’impugnativa.
Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che il ricorso debba essere respinto; le spese giudiziali, da porre a carico della parte soccombente, vengono liquidate nella misura di €. 1.000,00 (euro mille/00) a favore dell’Amministrazione e di €. 500,00 (euro cinquecento/00) a favore dei soggetti costituiti in giudizio come controinteressati (pur non essendo tali in senso giuridico formale, per il carattere non concorsuale, ma meramente abilitativo della procedura in questione).
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando respinge il ricorso, come in epigrafe proposto; condanna la ricorrente al pagamento delle spese giudiziali, nella misura di €. 1.000,00 (euro mille/00) a favore dell’Amministrazione e di €. 500,00 (cinquecento/00) complessivi a favore dei soggetti, individuati come controinteressati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente, Estensore
Vincenzo Blanda, Consigliere
Achille Sinatra, Consigliere
 Pubblicato il 27/12/2018