#2067 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 25 maggio 2016, n. 6127

Criteri per la ripartizione delle risorse per il reclutamento del personale docente-Selezione mediante upgrading-Criterio del punto organico

Data Documento: 2016-05-25
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Il criterio del “punto organico” non costituisce violazione delle disposizioni di legge che, nello stabilire un limite percentuale di spesa, variamente modulato, si riferiscono a dati economici aggregati concernenti l’intero sistema universitario nella sua globalità. In questo quadro, l’impiego del “punto organico” appare pienamente conforme alla ratio delle norme sopracitate che è essenzialmente legata ad esigenze di risparmio della spesa pubblica riferite al sistema universitario nel suo complesso. Ove si tenesse conto delle peculiari situazioni retributive di ogni singolo ateneo e si applicasse un raffronto tra risparmi e nuovi oneri espressi in termini unitari di spesa per ogni ateneo, vi sarebbe il concreto rischio che la singola istituzione universitaria sia, comparativamente, sfavorita ovvero favorita nelle assunzioni, a seconda del più o meno ampio differenziale tra ammontare del risparmio di spesa per i cessati e gli oneri per nuove assunzioni, dovuto a fattori variabili, casuali e imprevedibili.

La metodologia del “punto organico” è in grado di prevenire l’eccessivo incremento di spese future legato alle prevedibili dinamiche stipendiali dei nuovi ingressi, consentendo, nel contempo, di ricondurre ad una media nazionale le peculiarità dei trattamenti stipendiali che possono in concreto riguardare il personale della singola università. In definitiva, detta metodologia è l’unica in grado di guardare al sistema nel suo complesso, distribuendo le risorse in base ad un criterio omogeneo ed uguale per tutte le istituzioni interessate, superando le peculiarità legate a fattori specifici e imponderabili che possono riguardare il singolo ateneo. Il criterio di contabilizzazione contestato, pertanto, sebbene non individuato direttamente della legge, non è in contrasto con le disposizioni primarie di riferimento ed appare pienamente conforme alla loro ratio, oltre che pienamente razionale e opportuno ex art. 97 Cost.

Contenuto sentenza
N. 06127/2016 REG.PROV.COLL.
N. 12298/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 12298 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto dai professori: 
Maria Accame, Stefania Basili, Nicola Pio Belfiore, Piero Cascone, Rossana Cecchi, Carlo Cellamare, Silvana Cirillo, Vito D'Andrea, Paolo De Girolamo, Eugenio Fazio, Valdo Ferretti, Filippo La Torre, Silvia Macchi, Giuseppe Magliulo, Paola Marsocci, Marta Menghini, Manuela Merli, Andrea Mingoli, Paolo Missori, Andrea Morelli, Alessandro Maria Paganini, Massimo Pompili, Maria Michaela Porzio, Renzo Pretagostini, Giovanni Ralli, Oliviero Riggio, Marco Rossi, Giovanni Ruoppolo, Luigi Tritapepe, Patrizia Trovalusci, Valentin Valentini, Valentino Valentini, Paolo Viotti, tutti rappresentati e difesi dall'avv. prof. Giuseppe De Vergottini, con domicilio eletto presso Studio Legale De Vergottini in Roma, Via Antonio Bertoloni, 44; 
contro
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
Universita' degli Studi di Roma “La Sapienza”, in persona del Rettore p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Napolitano, con domicilio eletto presso lo stesso avv. Luigi Napolitano in Roma, Via Sicilia, 50; 
per l'annullamento
- della deliberazione del C.d.A. dell’Università di Roma “La Sapienza” n. 203/2014 del 15.7.2014 che ha dettato i criteri per la ripartizione delle risorse nella programmazione 2013-2015 per il reclutamento del personale docente, nella parte in cui ha deliberato di assegnare n. 36 posizioni di “upgrading” (a riserva di partecipazione per complessivi 10,80 punti organico) per la chiamata di professori di I fascia;
- della deliberazione del Senato Accademico dell’Università medesima n. 332/2014 del 1.7.2014;
- della circolare del MIUR prot. n. 1176 del 19.7.2012;
- nonché, per quanto occorrer possa, del decreto del Rettore dell’Università di Roma “La Sapienza” prot. n. 35950 del 17.6.2014; della circolare del MIUR prot. n. 478 del 27.3.2009; della nota del MEF prot. n. 6634 dell’11.6.2009; del D.M. MIUR n. 297 del 2012 (recante il contingente assunzionale delle Università statali per l’anno 2012); del D.M. MIUR n. 713 del 9.8.2013 (recante il contingente assunzionale delle Università statali per l’anno 2013);
- nonché per la condanna delle Amministrazioni intimate a svolgere una valutazione effettiva in termini di euro delle spese realmente da sostenere per il reclutamento del personale docente da assumere in “upgrading” sulla base delle risorse economiche effettivamente disponibili;
nonché, con atto per motivi aggiunti notificato in data 16.2.2015:
- del D.M. n. 907 del 18.12.2014;
- della comunicazione dell’Università ai docenti de “La Sapienza” in data 3.2.2015;
nonché, con secondo atto per motivi aggiunti notificato in data 19.10.2015:
- del D.M. n. 503 del 21.7.2015;
- per quanto occorrer possa: - del decreto rettorale dell’Università “La Sapienza” prot. n. 2223 del 22.7.2015;
- di ogni ulteriore provvedimento, presupposto, connesso e consequenziale;
Visti il ricorso, i primi e secondi motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e dell’ Universita' degli Studi di Roma La Sapienza;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2016 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. - Con ricorso spedito a notifica in data 1.10.2014 e successivamente depositato entro il termine di rito, i ricorrenti sopra nominati - dichiarando di essere professori di II fascia in servizio presso l’Università di Roma “La Sapienza” e di avere tutti ottenuto l’abilitazione scientifica nazionale (ai sensi dell’art. 16 della legge n. 240 del 2010) alle funzioni di professore ordinario (I fascia) - deducono di avere i titoli per poter partecipare alle procedure di selezione mediante c.d. “upgrading”, ai sensi dell’art. 24, commi 5 e 6, L. 240 del 2010 (c.d. Riforma Gelmini), disposizione che consente alla singola Università (almeno fino al 31.12.2017), nei limiti delle risorse disponibili, di valutare i docenti titolari di contratto, in servizio presso l’Ateneo medesimo ed in possesso di abilitazione scientifica, ai fini della loro chiamata nel ruolo dei professori associati (se ricercatori) ovvero in quello dei professore ordinari (se professori associati). Ai sensi dell’art. 24 cit. “la valutazione si svolge in conformità agli standard qualitativi riconosciuti a livello internazionale individuati con apposito regolamento di ateneo nell’ambito dei criteri fissati con decreto del Ministro….alla procedura è data pubblicità sul sito dell’ateneo”.
2. - Gli atti ed i provvedimenti gravati con l’originario ricorso, al pari di quelli successivamente impugnati con il primo ed il secondo atto per motivi aggiunti, come meglio in epigrafe identificati, secondo l’impostazione ricorsuale sarebbero tutti viziati da un fondamentale profilo di erroneità / illegittimità: le posizioni del personale docente da assumere nel 2014 e negli anni successivi (vedi, per il 2014, la deliberazione del C.d.A. Università “La Sapienza” n. 203/2014 del 15.7.2014 ed il D.M. 907 del 18.12.2014; per l’anno 2015, il D.M. n. 503 del 21.7.2015) vengono numericamente quantificate sulla scorta delle risorse economiche e dei costi di reclutamento, presuntivamente determinati sulla base del “criterio dei punti organico” (di seguito “p.o.”) e non secondo il “parametro Euro”, cioè l’effettiva spesa risparmiata per il personale (docente) cessato nel corso dell’anno precedente a quello considerato dal d.m. che, annualmente, determina i “coefficienti assunzionali” spettanti a ciascuna università statale.
Il MIUR, infatti, stabilisce annualmente, tramite apposito decreto ministeriale, il contingente di assunzioni spettante a ciascun ateneo, in virtù di un determinato rapporto percentuale tra la spesa relativa al personale cessato dal servizio nell’anno precedente (es. professori ordinari) e quella (inferiore) da sostenere per le nuove assunzioni, determinata in una certa misura percentuale rispetto alla prima, sulla base delle norme legislative di riferimento (su cui “infra”)
In particolare a seguito dell’entrata in vigore del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, c.d. “spending review”, (vedi in particolare l’art. 14, comma 3, di esso) ma, ancor prima ai fini dell’applicazione dell’art. 1, commi 1 e 3, D.L. 10.11.2008, n. 180 in tema di “turn over” nel pubblico impiego, nel calcolo delle risorse utilizzabili per il reclutamento del personale (compreso quello docente), il Ministero, come a suo tempo precisato nella circolare MIUR, D.G. Università, prot. n. 478 del 27.3.2009 (doc. 5 ric.), ritiene opportuno considerare le retribuzioni medie “attraverso una contabilizzazione in punti organico, per utilizzare da un lato criteri omogenei e dall’altro per evitare che, a fronte di cessazioni di personale (in particolare quello docente) in possesso di retribuzioni con un consistente maturato economico e l’assunzione di soggetti con costi iniziali ridotti ma con forti dinamiche legate al’anzianità, si metta a rischio la stabilità dei bilanci degli esercizi futuri” (doc. 5 cit.).
Così, a partire dalla citata circolare e, in termini sostanzialmente sovrapponibili, nei decreti ministeriali, succedutisi per la determinazione dei contingenti assunzionali delle Università statali per gli anni 2012 (doc. 7 ric.), 2013 (doc. 8 ric.), 2014 (doc. 12 mot. agg.) e 2015 (doc. 17 sec. mot. agg.), si determinano i “pesi”, calcolati sulla base dei costi medi annui ed espressi in punti organico attribuiti a ciascuna qualifica. Il punto organico (pari a 1) corrisponde al valore medio della retribuzione annua dei professori ordinari dei vari atenei statali, rilevato nell’anno precedente a quello considerato dal decreto ministeriale che annualmente determina i “coefficienti assunzionali” delle Istituzioni universitarie statali: esso è stato quantificato in Euro 120.151,00 per il 2012 (d.m. 22.10.2012, n. 297, doc. 7 ric.); in Euro 118.489,00 per il 2013 (d.m. 9.8.2013, n. 713, doc. 8 ric.); in Euro 116.968,00 per il 2014 (d.m. 907 del 2014, doc. 12 ric. mot.agg.); in Euro 115.684,00 per il 2015 (d.m. 503 del 2015, doc. 17 secondi mot. agg.). In rapporto ad esso si determinano i pesi o coefficienti di calcolo delle altre qualifiche: 0,70 per i professori associati; 0,50 per i ricercatori; 0,25 per i ricercatori cofinanziati dal MIUR.
Il coefficiente di calcolo per l’eventuale passaggio di ruolo all’interno dello stesso Ateneo (c.d. “upgrading”), consiste nella differenza tra i “pesi” delle rispettive qualifiche accademiche. Pertanto, per quanto rileva nel presente giudizio, per il passaggio da professore di prima fascia (coefficiente: 1 p.o.) a professore di seconda (coeff.: 0,70), il “costo” incrementale del passaggio sarà per l’Università di 0,30 p.o..
3. - Con la deliberazione impugnata n. 203/2014 del 15.7.2014 del Consiglio di Amministrazione dell’Università di Roma (doc. 1 ric.), sono state assegnate n. 36 posizioni (corrispondenti a 10.80 p.o.) di “upgrading” (a riserva di partecipazione) per la I fascia (ruolo dei professori ordinari), destinate, come si è già accennato, a professori di II fascia interni alla Sapienza, titolari di abilitazione scientifica alle funzioni di docente di I fascia, da assegnare come segue:
a) n. 24 posizioni ai migliori Dipartimenti secondo la tabella Q allegata alla deliberazione;
b) n. 12 posizioni per esigenze speciali, da destinare secondo altra tabella.
La deliberazione precisa anche che “nel caso in cui il vincitore risulti un interno Sapienza, i punti organico non spesi ritorneranno nella disponibilità della Facoltà”.
4. - La menzionata deliberazione al pari degli altri atti e decreti ministeriali gravati si inscrive all’interno di una complesso quadro di disposizioni di legge succedutesi nel corso degli ultimi anni, sempre finalizzate all’obbiettivo generale di operare risparmi di spesa nel “turn over” tra dipendenti cessati e nuovi ingressi.
Per quanto di specifico interesse nella causa all’odierno vaglio, il quadro normativo di riferimento può essere sommariamente delineato citando testualmente le seguenti disposizioni:
i) Art. 7 D.Lgs. 29/03/2012, n. 49 (“Rispetto dei limiti per le spese di personale e per le spese per indebitamento”): “1. Al fine di assicurare il rispetto dei limiti di cui agli articoli 5 e 6 nonché la sostenibilità e l'equilibrio economico-finanziario e patrimoniale delleuniversità, fatto salvo quanto previsto dal decreto legislativo 27 ottobre 2011, n. 199, e ferme restando le disposizioni limitative in materia di assunzioni a tempo indeterminato e a tempo determinato previste dalla legislazione vigente, che definiscono i livelli occupazionali massimi su scala nazionale, dalla data di entrata in vigore del presente decreto, e comunque limitatamente all'anno 2012, si prevede che:
a) gli atenei che al 31 dicembre dell'anno precedente riportano un valore dell'indicatore delle spese di personale pari o superiore all'80 per cento e dell'indicatore delle spese per indebitamento superiore al 10 per cento, possono procedere all'assunzione di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato con oneri a carico del proprio bilancio per una spesa annua non superiore al 10 per cento di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizio nell'anno precedente;
b) gli atenei che al 31 dicembre dell'anno precedente riportano un valore dell'indicatore delle spese di personale pari o superiore all'80 per cento e dell'indicatore delle spese per indebitamento non superiore al 10 per cento, possono procedere all'assunzione di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato con oneri a carico del proprio bilancio per una spesa annua non superiore al 20 per cento di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizio nell'anno precedente;
c) gli atenei che al 31 dicembre dell'anno precedente riportano un valore dell'indicatore delle spese di personale inferiore all'80 per cento, possono procedere all'assunzione di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato con oneri a carico del proprio bilancio per una spesa annua non superiore al 20 per cento di quella relativa al corrispondente personale cessato dal servizio nell'anno precedente, maggiorata di un importo pari al 15 per cento del margine ricompreso tra l'82 per cento delle entrate di cui all'articolo 5, comma 1, al netto delle spese per fitti passivi di cui all'articolo 6, comma 4, lettera c), e la somma delle spese di personale e degli oneri di ammortamento annuo a carico del bilancio di ateneo complessivamente sostenuti al 31 dicembre dell'anno precedente e comunque nel rispetto dei limiti di spesa di cui all'articolo 66, comma 13, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni;
d) gli atenei con un valore dell'indicatore per spese di indebitamento pari o superiore al 15 per cento non possono contrarre nuovi mutui e altre forme di indebitamento con oneri a carico del proprio bilancio;
e) gli atenei con un valore dell'indicatore per spese di indebitamento superiore al 10 per cento o con un valore dell'indicatore delle spese di personale superiore all'80 per cento possono contrarre ulteriori forme di indebitamento a carico del proprio bilancio subordinatamente all'approvazione del bilancio unico d'ateneo di esercizio e alla predisposizione di un piano di sostenibilità finanziaria redatto secondo modalità definite con decreto del Ministero e inviato, entro 15 giorni dalla delibera, al Ministero e al Ministero dell'economia e delle finanze per l'approvazione.;
2. Sono in ogni caso consentite:
a) le assunzioni di personale riservate alle categorie protette e quelle relative a personale docente e ricercatore coperte da finanziamenti esterni secondo quanto previsto dall'articolo 5, comma 5;
b) la contrazione di forme di indebitamento con oneri integralmente a carico di finanziamenti esterni.
3. Il piano di cui al comma 1, lettera e), predisposto dall'ateneo e corredato da una relazione analitica e dalla relazione del collegio dei revisori dei conti, è approvato dal consiglio di amministrazione. Nella predisposizione del piano l'ateneo tiene conto anche della situazione di indebitamento degli enti e delle società partecipate” (….);gli articolati commi sopra trascritti, in altri termini, introducono delle limitazioni individuali alla singola Università statale a seconda della situazione economica più o meno virtuosa dalla stessa dimostrata, fissando delle percentuali crescenti (in funzione dell’andamento degli indicatori relativi alle spese del personale) entro le quali si può procedere a nuove assunzioni anche mediante “upgrading” alla qualifica superiore;
ii) art. 66, comma 13-bis, D.L. 25/06/2008, n. 112 (inserito dall'art. 14, comma 3, D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 agosto 2012, n. 135, e, successivamente, così modificato dall'art. 58, comma 1, lett. a), D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, dall'art. 1, comma 460, lett. b), L. 27 dicembre 2013, n. 147, a decorrere dal 1° gennaio 2014, dall'art. 1, comma 346, L. 23 dicembre 2014, n. 190, a decorrere dal 1° gennaio 2015, e dall'art. 1, comma 251, L. 28 dicembre 2015, n. 208, a decorrere dal 1° gennaio 2016) a mente del quale: “Per il biennio 2012-2013 il sistema delle università statali, può procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al venti per cento di quella relativa al corrispondente personale complessivamente cessato dal servizio nell'anno precedente. La predetta facoltà è fissata nella misura del 50 per cento per gli anni 2014 e 2015, del 60 per cento per l'anno 2016, dell'80 per cento per l'anno 2017 e del 100 per cento a decorrere dall'anno 2018. Per l'anno 2015, le università che rispettano la condizione di cui all'articolo 7, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49, e delle successive norme di attuazione del comma 6 del medesimo articolo 7 possono procedere, in aggiunta alle facoltà di cui al secondo periodo del presente comma, all'assunzione di ricercatori di cui all'articolo 24, comma 3, lettere a) e b), della legge 30 dicembre 2010, n. 240, anche utilizzando le cessazioni avvenute nell'anno precedente riferite ai ricercatori di cui al citato articolo 24, comma 3, lettera a), già assunti a valere sulle facoltà assunzionali previste dal presente comma. A decorrere dall'anno 2016, alle sole università che si trovano nella condizione di cui al periodo precedente, è consentito procedere alle assunzioni di ricercatori di cui all'articolo 24, comma 3, lettera a), della legge 30 dicembre 2010, n. 240, senza che a queste siano applicate le limitazioni da turn over. Resta fermo quanto disposto dal decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49, e dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 31 dicembre 2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 66 del 20 marzo 2015, con riferimento alle facoltà assunzionali del personale a tempo indeterminato e dei ricercatori di cui all'articolo 24, comma 3, lettera b), della legge 30 dicembre 2010, n. 240. L'attribuzione a ciascuna università del contingente delle assunzioni di cui ai periodi precedenti è effettuata con decreto del Ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, tenuto conto di quanto previsto dall'articolo 7 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49. Il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca procede annualmente al monitoraggio delle assunzioni effettuate comunicandone gli esiti al Ministero dell'economia e delle finanze. Al fine di completarne l'istituzione delle attività, sino al 31 dicembre 2014, le disposizioni precedenti non si applicano agli istituti ad ordinamento speciale, di cui ai decreti del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 8 luglio 2005 (…)”;si tratta di una delle disposizioni integranti la c.d. “spending review” di cui al D.L. n. 95 del 2012 che, per il settore universitario, ha fissato, vicino ai vincoli individuali variabili da ateneo ad ateneo di cui all’art. 7 del D.Lgs. 49/2012, un vincolo globale per le spese del personale valevole per l’intero sistema universitario pubblico;
iii) Art. 3 del già citato D.Lgs. 29/03/2012, n. 49, dedicato al Piano economico-finanziario triennale delle università il quale dispone che: “1. Le università, al fine di garantire la sostenibilità di tutte le attività nel medio periodo, predispongono, obbligatoriamente a decorrere dall'anno 2014, un bilancio unico d'ateneo di previsione triennale, composto da budget economico e budget degli investimenti, in conformità alle disposizioni contenute nel decreto legislativo 27 gennaio 2012, n. 18.
2. Al fine della predisposizione dei documenti di bilancio di cui al comma 1, le università tengono conto dei piani triennali per la programmazione e il reclutamento del personale di cui al successivo articolo 4 e dei programmi triennali adottati ai sensi dell'articolo 1-ter del decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 marzo 2005, n. 43, nel rispetto dei limiti e delle disposizioni di cui agli articoli 5 e 6”.
iv) art. 4, comma 1, del medesimo D.lgs. secondo cui: “1. Le università, nell'ambito della propria autonomia didattica, di ricerca e organizzativa, tenuto conto dell'effettivo fabbisogno di personale al fine del migliore funzionamento delle attività e dei servizi e compatibilmente con l'esigenza di assicurare la sostenibilità della spesa di personale e gli equilibri di bilancio, predispongono piani triennali per la programmazione del reclutamento del personale docente, ricercatore, dirigente e tecnico-amministrativo, compresi i collaboratori ed esperti linguistici, a tempo indeterminato e determinato. (…)”.
5. - Con la nota n. 1176 del 19.7.2012, in vista della predisposizione del decreto di cui all’art. 14, comma 3, D.L. n. 95 del 2012 (che ha introdotto il comma 13 bis all’interno dell’art. 66 D.Lgs. n. 49 del 2012), il MIUR ha adottato la nota n. 1176 del 19.7.2012 (doc. 3 ric.) con la quale ha comunicato alle Università statali le fasi operative attraverso le quali sarebbe pervenuto alla determinazione del contingente di assunzioni spettante a ciascuna di esse. Ivi anticipando la tecnica di calcolo che sarebbe stata puntualmente utilizzata nei decreti ministeriali annuali per la quantificazione dei contingenti assunzionali delle università, succedutisi dal 2012 ad oggi, il Ministero non ha fatto riferimento ai costi economici (e cioè ad un ammontare economico espresso in euro) sostenibili nel 2012 ma ha preferito piuttosto riferirsi al concetto di “punti organico” sulla cui portata ci si è già sopra soffermati.
6. - Ad avviso dei ricorrenti l’ordine di grandezza del punto organico risulta di impropria e illegittima applicazione e gli atti impugnati, in quanto applicativi di detto criterio, sarebbero da considerare illegittimi per i seguenti motivi (introdotti nel ricorso e reiterati nei due successivi atti per motivi aggiunti):
1) Violazione e falsa applicazione: delle previsioni normative nazionali in tema di reclutamento del personale docente universitario: legge n. 240 del 2010; d.lgs. n. 49 del 2012; D.L. 95 del 6.7.2012; del principio di autonomia delle Università di cui all’art. 6 della legge n. 168 del 9.5.1989 e dell’art. 1, comma 2, della legge n. 240 del 2010; degli artt. 3, 97, 33 Cost.; eccesso di potere sotto vari profili: le richiamate disposizioni (sopra ampiamente trascritte) non autorizzano, ad avviso di parte ricorrente, l’impiego del criterio del “punto organico” né esso può trovare legittimazione in base alle circolari ministeriali sopra menzionate (vedi le note MIUR n. 478 / 2009 e n. 1176 / 2012), a ciò ostando anche l’art. 6, comma 2, della legge n 168 del 9.5.1989 sull’autonomia universitaria secondo cui, a salvaguardia di detta autonomia (rilevante anche ai sensi dell’art. 33 Cost.) è “esclusa l’applicabilità di disposizioni emanate con circolare”; in ogni caso le circolari ministeriali in esame dovrebbero essere annullate ovvero disapplicate in quanto introducono una metodologia di calcolo delle risorse assegnabili alle università, non prevista a livello di normazione primaria dalle citate disposizioni riguardanti il reclutamento del personale docente, le quali non si riferiscono a strumenti di misura diversi da quello della spesa, ovvero del parametro economico; si introduce così, ad avviso dei ricorrenti, un limite assunzionale aggiuntivo, rispetto a quello del “turnover” disposto dalla legge imponendo nella specie all’Università “La Sapienza” di organizzare il reclutamento del personale docente sulla base di un parametro “teorico”, non sulla scorta delle reali disponibilità di bilancio e degli effettivi costi da sostenere;
2) seppur all’interno dell’unico motivo formalmente articolato nel ricorso, i docenti in epigrafe ulteriormente lamentano il carattere erroneo del “punto organico” in quanto realizzerebbe una sovrastima dei costi per la loro chiamata al ruolo dei professori di I fascia, così determinando una riduzione delle risorse a tale scopo disponibili (essendo misura del costo di “upgrading” di 0,30 p.o., errata per eccesso,) quando il raffronto effettivo tra le spese reali per le retribuzioni dei docenti cessati nell’anno anteriore ed i costi dei nuovi docenti da inserire nel ruolo determinerebbe una forbice ben più ampia del rapporto 0,30/1,00 con conseguenti maggiori risorse disponibili per l’ “upgrading” e maggiori “chances” per i ricorrenti di potersi avvalere delle procedure di chiamata diretta di cui agli artt. 18 e 24, commi 5 e 6, Legge n. 240/2010.
7. - Si sono costituiti per resistere al ricorso e ai motivi aggiunti sia il MIUR, depositando apposita relazione difensiva in data 16.12.2014 che l’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, le quali entrambe mostrano di ritenere il ricorso inammissibile per difetto di interesse oltre che, in ogni caso, infondato nel merito.
8. – In vista della pubblica udienza parte ricorrente ha depositato ulteriori documenti e note conclusive.
9. – Alla pubblica udienza del 27 gennaio 2016, dopo ampia discussione, la causa viene assunta in decisione.
10. – Il ricorso ed i motivi aggiunti sono infondati nel merito e meritano pertanto di essere respinti.
Ciò consente di prescindere dall’eccezione pregiudiziale svolta dall’Amministrazione relativamente all’asserita carenza di interesse in concreto (ex art. 100 c.p.c.) a coltivare il presente ricorso, stante la ritenuta non configurabilità di una lesione immediata e diretta delle posizioni soggettive vantate dai ricorrenti, che non può farsi derivare da atti a carattere programmatorio, finalizzati alla pianificazione delle risorse economiche da ripartire traUniversità (quali sono i dd.mm. e le circolari ministeriali oggetto di impugnazione) oppure alla distribuzione delle risorse, all’interno dello stesso Ateneo, tra i diversi Dipartimenti e tra diverse figure funzionali (vedi in particolare la delibera del CdA de “La Sapienza” n. 203/2014), atti che non contemplano e non hanno come destinatari gli odierni ricorrenti, neanche in via indiretta.
11. – Il Collegio ritiene di evidenziare i seguenti argomenti che attestano l’infondatezza, tanto del ricorso che dei motivi aggiunti (primi e secondi) proposti:
a) l’utilizzo della metodologia del “punto organico” nell’ambito del sistema universitario, ai fini del computo delle unità di personale (non solo docente, ma anche tecnico – amministrativo) assumibili da ciascuna Istituzione universitaria statale, non costituisce un’innovazione recente, dovendo rinvenirsi il suo esordio nella già citata circolare del Ministero n. 478 del 27.3.2009, adottata in applicazione delle misure contenute nell’art. 66 del D.L. 112 del 2008, finalizzate al progressivo contenimento del personale in servizio nelle pp.AA., attraverso:
- da un lato, il raffronto finanziario tra le economie di spesa connesse alle cessazioni dei rapporti lavorativi (per pensionamento o altro) e gli oneri relativi alle nuove assunzioni, oneri che, in base ad un rapporto percentuale varie volte aggiornato dal legislatore (vedi “supra”), dovevano comunque essere sensibilmente inferiori alle economie;
- dall’altro, il raffronto “per capita” tra unità di personale cessate e unità da assumere (queste ultime minori delle prime);
b) così per il triennio 2009 – 2011, ad esempio, le università avrebbero potuto procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato per una spesa corrispondente al 20% del personale cessato nell’anno precedente e il numero delle persone da assumere non avrebbe potuto essere superiore al 20% del personale cessato;
c) il limite percentuale finanziario di riferimento è stato successivamente innalzato al 50 % della spesa relativa al personale cessato nell’anno precedente, dall’art. 1, comma 3, D.L. n. 180 del 10.11.2008, senza però che a detto limite venisse abbinato anche quello relativo al limite numerico espresso in unità di personale; analoghi limiti percentuali di spesa per assunzioni (senza indicazioni relative al parametro numerico di unità di personale) sono stati fissati dai sopracitati artt. 7 D.Lgs. 29/03/2012, n. 49 e 66, comma 13 bis, D.L. 25/06/2008, n. 112 (inserito dall'art. 14, comma 3, D.L. 6 luglio 2012, n. 95 in tema di “spending review”);
d) come osservato, in modo condivisibile, da parte dell’Amministrazione nella relazione difensiva in atti (prot. MIUR n. 30324 del 3.12.2014), “il mancato riferimento nella nuova formulazione del vincolo assunzionale, all’ulteriore parametro delle unità assumibili è, quindi, conseguente sia alla necessità di finalizzare le nuove assunzioni alle particolari tipologie professionali del mondo universitario, sia alla necessità di non definire modalità di computo delle economie da cessazioni e degli oneri delle assunzioni su basi non omogenee per evitare possibili compromissioni future degli equilibri economici finanziari di medio-lungo periodo”: a tale scopo la scelta ministeriale, costantemente mantenuta nel corso degli anni, è stata quella di considerare le retribuzioni medie del personale universitario (a partire dai docenti) attraverso una contabilizzazione in punti organico per utilizzare criteri omogenei e, soprattutto, per evitare rischi per la stabilità dei bilanci futuri, legati alle dinamiche dei costi per le retribuzioni unitarie dei nuovi assunti che, inizialmente ridotte, sono prevedibilmente destinate a rilevanti incrementi futuri e che, se raffrontate senza correttivi, nella loro fase iniziale (di ridotta entità) con le retribuzioni dei “cessati” (mediamente molto più elevate a causa di “un consistente maturato economico”) determinerebbero un “gap” eccessivo, trascurando le prevedibili dinamiche retributive delle prime (preoccupazioni in tal senso venivano espresse anche dalla Commissione bilancio del Senato in sede consultiva sul disegno di legge di conversione del d.l. 180);
e) osserva inoltre il Collegio che il criterio del punto organico non costituisce violazione delle disposizioni di legge invocate da parte ricorrente le quali, nello stabilire un limite percentuale di spesa, variamente modulato, si riferiscono a dati economici aggregati (risparmi di spesa per il personale cessato nell’anno precedente e oneri per le nuove assunzioni che debbono porsi in relazione in un certo rapporto percentuale) concernenti l’intero sistema universitario nella sua globalità; in questo quadro, l’impiego del “punto organico” appare pienamente conforme alla “ratio” delle norme sopracitate che è essenzialmente legata ad esigenze di risparmio della spesa pubblica riferite al sistema universitario nel suo complesso; ove si tenesse conto delle peculiari situazioni retributive di ogni singolo ateneo e si applicasse un raffronto tra risparmi e nuovi oneri espressi in termini unitari di spesa per ogni Ateneo, vi sarebbe il concreto rischio che la singola Istituzione universitaria sia, comparativamente, sfavorita ovvero favorita nelle assunzioni, a seconda del più o meno ampio differenziale tra ammontare del risparmio di spesa per i cessati e gli oneri per nuove assunzioni, dovuto a fattori variabili, casuali e imprevedibili (es.: elevato numero di “cessati” con retribuzioni massime in un ateneo, a fronte di numero equivalente di cessati ma con dinamiche retributive più modeste in altro ateneo).
12. - La metodologia del “punto organico”, in definitiva, è in grado di prevenire l’eccessivo incremento di spese future legato alle prevedibili dinamiche stipendiali dei nuovi ingressi, consentendo, nel contempo, di ricondurre ad una media nazionale le peculiarità dei trattamenti stipendiali che possono in concreto riguardare il personale della singola Università.
Poiché le disposizioni di legge che pongono dei limiti assunzionali guardano alla spesa aggregata delle università statali italiane e mirano al mantenimento di un certo rapporto costante tra risparmi di costi e nuovi oneri, la metodologia introdotta dal Ministero è in realtà l’unica in grado di guardare all’intero sistema nel suo complesso, distribuendo le risorse in base ad un criterio omogeneo ed uguale per tutte le Istituzioni interessate, superando le peculiarità legate a fattori specifici e imponderabili che possono