#4493 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 25 gennaio 2019, n. 973

Studenti post laurea-Corso di specializzazione-Esercizio contemporaneo di attività

Data Documento: 2019-01-25
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Al termine dei percorsi universitari, finalizzati all’acquisizione di specifiche professionalità, sono normalmente previste prove abilitative, che confermino il possesso globale dei requisiti per l’esercizio delle attività, a cui erano diversamente finalizzati i singoli esami, affrontati nel corso degli studi compiuti. Nel settore sanitario, in particolare, costituisce fatto notorio la presenza non solo di medici cosiddetti “generici”, ma anche di specialisti, che si occupano in modo più approfondito di singole componenti del corpo umano: la formazione di questi ultimi avviene attraverso un percorso già di natura professionale, che implica non solo una retribuzione, ma anche – e soprattutto – attività da svolgere nei reparti ospedalieri. Appare, dunque, del tutto ragionevole che l’abilitazione sia riservata ai soggetti, già in possesso della laurea in medicina e che, tra questi, solo chi sia già abilitato all’esercizio della professione possa venire ammesso alle scuole di specializzazione e al contemporaneo esercizio di attività terapeutica.
 

Contenuto sentenza
N. 00973/2019 REG.PROV.COLL.
N. 10574/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10574 del 2017, proposto da 
Stefano Cangemi, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele La Malfa Ribolla e Claudia Caradonna, domiciliato presso la Segreteria del TAR Lazio in Roma, via Flaminia 189; 
contro
Ministero dell'Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato e presso il medesimo domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
per l'annullamento
- del bando emesso dal Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, con decreto n. 720 del 29 settembre 2017, il cui avviso di emanazione è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 228 del 29 settembre 2017, relativo al concorso pubblico per titoli ed esami per l'ammissione dei medici alle Scuole di specializzazione di area sanitaria per l'a.a. 2016/2017, nella parte in cui, all'art. 4, co.1, prevede che “il candidato che supera il concorso è ammesso alla Scuola a condizione che entro la data di inizio delle attività didattiche, fissata per l'A.A. 2016-2017 al 29 dicembre 2017, consegua l'abilitazione all'esercizio della professione di Medico-Chirurgo, ove non ancora posseduta” nonché, nella parte in cui all'art. 5, comma 1, prevede che “Ciascun candidato si iscrive al concorso esclusivamente in modalità on line accedendo al portale Universitaly (…) La procedura di iscrizione on line al concorso è attiva da giovedì 5 ottobre 2017 e si chiude inderogabilmente alle ore 15.00 (fuso orario Italia) di lunedì 16 ottobre 2017”;
- del Decreto n. 130 del 10 agosto 2017 adottato dal Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, pubblicato nella G.U. n. 208 del 6 settembre 2017, contenente il “Regolamento concernente le modalità per l'ammissione dei medici alle scuole di specializzazione in medicina, ai sensi dell'art. 36, comma 1, del d.lgs. 17.08.1999, n. 368”, nella parte in cui all'art. 2, comma 1, prevede che “al concorso possono partecipare i laureati in medicina e chirurgia in data anteriore al termine di scadenza per la presentazione delle domande di partecipazione al concorso fissato dal bando, con obbligo, a pena di esclusione, di superare l'esame di Stato di abilitazione all'esercizio della professione di medico-chirurgo entro il termine fissato per l'inizio delle attività didattiche delle scuole”;
- del Decreto n. 135 dell'8 marzo 2017 adottato dal Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, con il quale sono indette per l'anno 2017 la prima e la seconda sessione degli esami di Stato di abilitazione all'esercizio della professione di medico-chirurgo;
- delle liste degli ammessi in seguito alla presentazione della domanda per la partecipazione al concorso bandito per l'accesso dei medici alle Scuole di specializzazione di area sanitaria per l'a.a. 2016/2017;
- del Decreto ministeriale di rettifica del Bando S.S.M. 2016-2017 n. 748 del 5 ottobre 2017;
- di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale in quanto escluda la possibilità per il ricorrente di partecipare al concorso;
e per la condanna
all'ammissione con riserva del ricorrente al concorso per l'accesso alle Scuole di specializzazione di area sanitaria per l'a.a. 2016/2017, ed alla prova d'esame fissata per il 28 novembre 2017, e della convalida della domanda di partecipazione cartacea spedita a mezzo posta il 17 ottobre 2017;
nonché per l'accertamento e la condanna ex art. 30 c.p.a. delle amministrazioni intimate
all'adozione del relativo provvedimento di convocazione del ricorrente e, comunque in via subordinata, al risarcimento del danno per perdita di chance, con interessi e rivalutazione, come per legge.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione dell’Università e della Ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2018 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori l'Avv. R. Golia in sostituzione dell'Avv. G. La Malfa Ribolla e l'Avvocato dello Stato O. Biagini.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso notificato il 24 novembre 2017, il dott. Stefano Cangemi – laureato in medicina e interessato a frequentare le scuole di specializzazione di area sanitaria – contestava prima la clausola del bando di concorso per l’ammissione a dette scuole, concernente il necessario conseguimento dell’abilitazione all’esercizio della professione entro il 29 dicembre 2017, poi la graduatoria degli ammessi, formata senza includere lo stesso ricorrente – benché collocato in posizione utile nel test preselettivo di accesso – in base alle scelte effettuate.
La questione dedotta in giudizio concerne le modalità applicative dell’art. 2, comma 433 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008), che consente a tutti i laureati in medicina di partecipare al concorso per l’accesso alle scuole universitarie di specializzazione, ma con successiva ammissione alle scuole stesse, in ogni caso, solo di chi risultasse in possesso dell’abilitazione per l’esercizio dell’attività professionale, prima della data di inizio delle attività didattiche.
Il dott. Cangemi, laureato alla prima sessione del 6° anno (27 luglio 2017) affrontava il test di ammissione alle scuole di specializzazione il 28 novembre 2017, senza però avere alcuna possibilità di ottenere l’abilitazione prima del 15 febbraio 2018, al termine del previsto periodo di tirocinio obbligatorio, da effettuare dal 6 novembre 2017 al 31 gennaio 2018, con attività a tempo pieno.
Non essendo provvisto dei requisiti previsti dalla legge per essere ammessi alle frequenze delle scuole di specializzazione, poiché non ha conseguito l'abilitazione professionale entro la data di inizio delle attività didattiche fissata al 29 dicembre 2017, in base alla previsione di cui all'art. 4 comma 1 della lex specialis bando DM n. 720/2017, come disposto all'art. 5, comma 7, del Regolamento MIUR n. 130/2017 non ha potuto partecipare ai test di accesso in questione
Nel ricorso in esame l’istante sottolinea il carattere escludente della disposizione, contenuta nella lex specialis e prospetta le seguenti ragioni di illegittimità della clausola, che imponeva il 29 dicembre 2017 quale termine, entro il quale avrebbe dovuto essere posseduta l’abilitazione per l’esercizio dell’attività professionale:
1) violazione e/o falsa applicazione dell’art.4, comma 2, del bando di concorso - violazione e/o falsa applicazione dell’art.2, comma 1, del d.m. n.130/2017 –violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 comma 433 della legge 244/2007 - violazione e/o falsa applicazione del d.m. n. 135/2017 - violazione del divieto di aggravamento del procedimento (art. 1, comma 2 l. 241/1990) - violazione del principio del favor partecipationis - violazione e falsa applicazione del principio di uguaglianza ex art. 3 Cost. - eccesso di potere per arbitrarietà manifesta, irragionevolezza dell’azione amministrativa, sviamento ed illogicità.
Il bando per l’ammissione alle scuole di specializzazione di area sanitaria violerebbe il principio generale del favor partecipationis, penalizzando, in modo discriminatorio, i candidati che hanno conseguito la laurea entro la sessione d’esame fissata per il mese di luglio 2017, che è la prima sessione utile;
2) violazione dell’art.1, commi 1 e 2, della l. 241/1990 - violazione e/o falsa applicazione dei principi di ragionevolezza e imparzialità dell’azione amministrativa prescritti dagli artt. 3 e 97 cost. - violazione del principio del favor partecipationis - eccesso di potere per arbitrarietà manifesta, irragionevolezza dell’azione amministrativa, ingiustizia ed illogicità.
Il ricorrente non avrebbe potuto concludere la procedura di presentazione della domanda on line, in quanto il sistema informatico sarebbe andato in blocco, impedendogli di concludere il quarto ed ultimo passaggio della procedura di iscrizione al concorso entro l’orario indicato nel bando.
La procedura telematica violerebbe, dunque, i principi di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa, ex art. 1, comma 1, della L. 241/90, né sarebbe prevista un’alternativa alla conferma telematica, nell’eventualità di un blocco informatico.
Appare necessario precisare, al riguardo, come la vicenda controversa sia stata oggetto di una lunga e complessa fase cautelare, articolata nei seguenti passaggi:
I) decreto monocratico n. 6710 del 14 dicembre 2017, in cui si ammetteva con riserva il ricorrente alla scelta della sede;
II) ordinanza collegiale n. 537 del 30 gennaio 2018, con la quale – ravvisati “apprezzabili profili di fumus boni iuris”, si sospendeva l’efficacia degli atti impugnati e si disponeva l’immediata ammissione del ricorrente alla scuola di specializzazione prescelta, in caso di esito positivo dell’esame di abilitazione, sostenuto il 15 febbraio 2018;
III) ordinanza collegale n. 4949 del 3 Maggio 2018 di rinvio alla III sezione di questo Tribunale;
IV) ordinanza collegiale n. 6377 del 6 giugno 2018, con cui questa Sezione ha respinto l’istanza di esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 537/2018, rilevando che “con ordinanza n. 2023 del 2018 pubblicata il 9.5.2018, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare proposto dal MIUR per la riforma della predetta ordinanza n. 537/2018 di primo grado, ed ha respinto l’istanza cautelare proposta dal ricorrente”.
Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca si costituito in giudizio per resistere al ricorso.
Tenuto conto delle opposte argomentazioni delle parti, il Collegio ritiene, in via preliminare, di poter prescindere dall’integrazione del contraddittorio per la ravvisata infondatezza del ricorso.
Premesso quanto sopra, il medesimo Collegio rileva come, nella vicenda in esame, vengano ad intrecciarsi questioni di legittimità e di mera opportunità, queste ultime in grado di concorrere a parametri di buon andamento dell’Amministrazione, ma non a consentire deroghe al principio di legalità, da cui l’Amministrazione stessa non può in alcun modo prescindere.
E’ corretto ritenere, infatti, che ai giovani medici, interessati ai corsi di specializzazione, debbano assicurarsi tempi di attesa ragionevoli e il più possibile brevi, senza che possano tuttavia ammettersi eccezioni ai principi di imparzialità e certezza delle situazioni giuridiche, in rapporto ai quali sono fissati – come avviene per ogni procedura concorsuale – termini perentori, per la maturazione dei requisiti di accesso previsti dalla legge.
Nel caso di specie, la normativa di riferimento di rango primario è il già citato art. 2, comma 433, della legge n. 244 del 2007, nel quale sono dettate le seguenti prescrizioni:
a) possibilità di partecipare ai concorsi, per l’accesso alle scuole di specializzazione in medicina e chirurgia, solo per i soggetti in possesso dello specifico titolo di laurea;
b) ammissione alle predette scuole solo dei medici, che non solo abbiano superato le prove, di cui al precedente punto a), ma che conseguano anche l’abilitazione per l’esercizio dell’attività professionale “entro la data di inizio delle attività didattiche di dette scuole, immediatamente successiva al concorso espletato”.
Entrambe le prescrizioni sopra riportate risultano vincolanti e non possono essere contestate, se non sollevando questione di costituzionalità: questione che, ad avviso del Collegio, appare manifestamente infondata.
Al termine dei percorsi universitari, finalizzati all’acquisizione di specifiche professionalità, sono infatti normalmente previste prove abilitative, che confermino il possesso globale dei requisiti per l’esercizio delle attività, a cui erano diversamente finalizzati i singoli esami, affrontati nel corso degli studi compiuti.
Nel settore sanitario, inoltre, costituisce fatto notorio la presenza non solo di medici cosiddetti “generici”, ma anche di specialisti, che si occupano in modo più approfondito di singole componenti del corpo umano: la formazione di questi ultimi avviene attraverso un percorso già di natura professionale, che implica non solo una retribuzione (circa 26.000 euro per ogni anno), ma anche – e soprattutto – attività da svolgere nei reparti ospedalieri. Appare, dunque, del tutto ragionevole che l’abilitazione sia riservata ai soggetti, già in possesso della laurea in medicina e che, tra questi, solo chi sia già abilitato all’esercizio della professione possa venire ammesso alle scuole di specializzazione e al contemporaneo esercizio di attività terapeutica.
Si pone a questo punto – ma solo “a valle” dell’inderogabile necessità di sussistenza dei requisiti anzidetti – l’ulteriore problematica sollevata con il ricorso in esame: quella della corretta attuazione della norma, evitando l’inutile partecipazione a prove selettive, al cui superamento non possa seguire l’ammissione ai corsi, o tempi di attesa irragionevoli per gli aspiranti alla specializzazione.
Anche sotto quest’ultimo profilo, tuttavia, le argomentazioni difensive prospettate non appaiono condivisibili.
Per quanto riguarda il superamento del test selettivo, in primo luogo, è ravvisabile solo l’esigenza di porre i potenziali concorrenti in condizione di partecipare, non ignorando la possibilità, o meno, di acquisire in tempo utile anche l’abilitazione: tale consapevolezza era senz’altro sussistente nel caso di specie, tanto è vero che la prevista data di inizio dei corsi (29 dicembre 2017) era stata preventivamente contestata dall’interessato come “clausola escludente” contenuta nel bando, data l’impossibilità per il medesimo di completare il prescritto tirocinio e di conseguire l’abilitazione prima del successivo mese di febbraio.
Quanto ai tempi di attesa, certamente questi costituivano per l’attuale ricorrente – brillantemente laureatosi nella prima sessione estiva del sesto anno di corso, a luglio 2017 – un rallentamento, in rapporto alle aspettative riposte nella successiva specializzazione: la stessa Amministrazione, infatti, rileva la possibilità di ammissione a pieno titolo del medesimo alle scuole di specializzazione, solo in base al bando di concorso previsto per il mese di maggio 2018 (ovvero dieci mesi dopo il conseguimento della laurea e circa tre mesi dopo il perfezionamento del titolo abilitativo).
Tale situazione, tuttavia, non solo non consentiva in ogni caso l’ammissione del ricorrente alla scuola prescelta, in violazione del termine perentorio fissato per il possesso dei requisiti di accesso, ma dipendeva anche da una serie di circostanze, che avevano anzi spostato in avanti il termine perentorio anzidetto. Per le scuole di specializzazione di cui trattasi, infatti, l’inizio delle attività didattiche è normalmente fissato per il giorno 1° novembre di ogni anno, ma nel 2017 si era reso necessario procedere a nuovo accreditamento di tutte le scuole di specializzazione di area sanitaria, con procedura di verifica e valutazione da parte dell’Osservatorio nazionale della formazione medica specialistica, ai sensi dell’art. 43 del d.lgs. n. 368 del 1999.
La data nella fattispecie fissata (29 dicembre 2017) non risultava dunque illogica né arbitraria, ma dipendeva da esigenze organizzative imprescindibili e, comunque, concorrenti con l’interesse dei nuovi laureati ad avviare, in tempi possibilmente brevi, il percorso di cui trattasi.
Risulta fisiologica, in ogni caso, la possibilità che qualsiasi termine perentorio veda taluni soggetti esclusi – in ordine alla maturazione dei requisiti richiesti – anche per pochi giorni: tale esclusione si impone, d’altra parte, per esigenze di certezza del diritto e di pari trattamento degli aspiranti, né si presta a dubbi di costituzionalità, ove il discrimine temporale non risulti arbitrario (cfr. in tal senso per il principio, fra le tante, Corte Cost. 6 maggio 2016, n. 96; 29 maggio 2013, n. 106 e 12 dicembre 2013, n. 304).
La situazione dell’attuale ricorrente non era peraltro isolata e, proprio con riferimento ai corsi per l’anno accademico 2016/2017, aveva dato luogo a decine di ricorsi, con contestuali istanze cautelari: tali istanze sono state costantemente respinte dalla sezione III di questo Tribunale, con ordinanze non impugnate o confermate in appello (cfr. Cons. Stato, sez. VI, ordinanze 9 maggio 2018, n. 2023 e 17 settembre 2018, n. 4417).
A non diverse conclusioni di rigetto il Collegio ritiene di dover pervenire, nel merito, per la questione attualmente sottoposta a giudizio: nessuna delle argomentazioni difensive prospettate, infatti, appare meritevole di accoglimento, alla luce delle considerazioni in precedenza svolte.
In primo luogo, non appare contraddittorio che, dopo la laurea in medicina, si possano affrontare le prove selettive per l’accesso alle scuole di specializzazione, senza avere la garanzia di poter accedere a queste ultime per mancata preordinazione di esami abilitativi in tempo utile, dovendo gli specializzandi svolgere attività professionale, incompatibile con l’assenza di abilitazione e non potendo l’organizzazione dei corsi, di durata pluriennale, essere strettamente connessa alle varie sessioni di laurea, circa la relativa data di inizio. Quanto sopra, con inevitabile vantaggio per alcuni e svantaggio per altri, ma solo in via di fatto e senza alcuna disparità di trattamento fra soggetti, che si trovino in situazioni uguali (come viceversa avverrebbe, proprio se si consentissero deroghe come quella rivendicata nel caso di specie, potendo il ricorrente – privo del titolo di abilitazione e consapevole di non poterlo acquisire in tempo utile – prevalere su concorrenti in possesso di tutti i titoli richiesti, ma collocati in posizione inferiore in graduatoria, in esito alle prove selettive di accesso).
Sempre e solo in via di fatto, ma senza alcuna preordinata penalizzazione dei soggetti più meritevoli (come si afferma nel ricorso), può anche essersi verificata una situazione di temporaneo “stallo”, per i laureati alla prima sessione dell’ultimo anno di corso, ma per documentate ragioni organizzative e fermo restando, in ogni caso, che ad ogni sessione di laurea possono partecipare studenti sia in corso che fuori corso, senza che si possa comunque assicurare a ciascuno di essi il minimo tempo di attesa, per la maturazione dei requisiti prescritti.
Il primo motivo, come in precedenza sintetizzato, deve essere quindi respinto. Ciò, di conseguenza, determina la inammissibilità per carenza di interesse del secondo mezzo, con il quale si contesta la procedura informativa di iscrizione ai test di accesso alle scuole di specializzazione in esame.
Il Collegio ritiene pertanto che il ricorso debba essere respinto.
Quanto alle spese di giudizio, tuttavia, il Collegio stesso ritiene di poterne disporre la compensazione, tenuto conto dei diversi orientamenti interpretativi, intervenuti in corso di causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Achille Sinatra, Consigliere
Pubblicato il 25/01/2019