#3053 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 2 febbraio 2018, n. 1355

Abilitazione scientifica nazionale-Obbligo di motivazione del diniego

Data Documento: 2018-02-02
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Obbligo di motivazione laddove la commissione non abbia indicato le ragioni per cui non ha concesso l’abilitazione al ricorrente, nonostante lo stesso avesse dimostrato il superamento di tutte e tre le mediane di settore.

Contenuto sentenza
N. 01355/2018 REG.PROV.COLL.
N. 06145/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6145 del 2014, proposto da: 
Giuseppina Pugliano, rappresentata e difesa dall'avvocato Orazio Abbamonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Terenzio, 7; 
contro
Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
nei confronti di
Saverio Carillo non costituito in giudizio; 
per l'annullamento
previa adozione di idonee misure cautelari
- del giudizio collegiale e dei quattro giudizi individuali negativi (prodotti sub 3) espressi con riferimento alla ricorrente e pubblicati sul sito internet MIUR-ASN, con cui la Commissione ASN per il settore concorsuale 08/E2 (Restauro e Storia dell’architettura), a maggioranza (4/5) dei propri componenti, ha ritenuto la dott.ssa Pugliano non idonea alle funzioni di professore di II fascia;
- di tutti i verbali e della relazione finale (docc. 7 – 22 ric.) relativi ai lavori della predetta Commissione, e in particolare del verbale n. 11 relativo alla riunione della Commissione del 4.11.2013, in esito alla quale sono stati definitivamente approvati i giudizi, sia individuali che collegiali, relativi ai singoli candidati di seconda fascia, nei limiti dell'interesse del ricorrente alla rivalutazione del suo profilo da parte di una nuova Commissione in diversa composizione;
- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2017 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i difensori: Avv. A. Fiorentino in sostituzione dell'Avv. O. Abbamonte e l'Avvocato dello Stato O. Biagini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente, dott.ssa Giuseppina Pugliano, è ricercatrice confermata nel settore scientifico-disciplinare (SSD) ICAR 19 (Restauro), presso l’Università degli Studi di Napoli “Parthenope”, nonché professore aggregato ai sensi dell’art.1, comma 11, della Legge n. 230 del 2005.
La medesima partecipava alla procedura di abilitazione scientifica nazionale (ASN), tornata 2012, sia per la prima che per seconda fascia di professore universitario, indetta con Decreto Direttoriale MIUR n. 222 del 20 luglio 2012, in relazione al settore concorsuale 08/E2 ("Restauro e Storia dell'Architettura"). L’esito della procedura è stato sfavorevole, avendo espresso giudizio di inidoneità alle funzioni di professore di I fascia quattro commissari su cinque.
Avverso gli atti indicati in epigrafe, limitatamente alla mancata abilitazione alla seconda fascia, la dott.ssa Pugliano, con atto notificato al MIUR in data 22.4.2014 e depositato entro il termine di rito, ha proposto ricorso deducendo un unico, articolato motivo, così rubricato: “Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 della legge n. 240 del 2010; del d.P.R. n. 222 del 2011; violazione del D.M. n. 76 del 2012 (con particolare riguardo agli artt. 3 e 5 e Allegato D); violazione dei criteri di valutazione definiti in sede di autovincolo con il verbale n. 1 del 25.2.2013; eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca; altri profili”: la ricorrente contesta come carente e contraddittoria la motivazione di tutti e quattro i giudizi individuali negativi e dello stesso giudizio collegiale finale, in quanto la Commissione per il settore 08/E2 si sarebbe discostata dai criteri di valutazione disciplinati dalla normativa vigente, esprimendo i giudizi attraverso schemi di qualificazione della produzione scientifica diversi da quelli predeterminati a livello normativo dall’Allegato D al D.M. n. 76 del 2012, a mente del quale il giudizio sulla singola pubblicazione si sarebbe dovuto esprimere in uno seguenti modi: "eccellente", "buono", "accettabile", "limitato". In particolare, nel giudizio collegiale la Commissione, con riferimento alle pubblicazioni della ricorrente, si sarebbe limitata ad osservare (peraltro con apprezzamenti almeno in parte positivi) che “le competenze metodologiche sono mediamente sviluppate ma l’impostazione documentaria e compilativa degli argomenti trattati prevale sull’approccio diretto alle opere”; in secondo luogo, ad avviso della Commissione, nonostante siano da riconoscere alla candidata “spunti ermeneutici interessanti”, “nei suoi studi la congruenza con l’area dell’ICAR 19, non è del tutto organica ed esauriente delle diverse componenti della disciplina del restauro e richiede un ulteriore affinamento delle ricerche”; infine la produzione scientifica complessiva è stata ritenuta quantitativamente modesta. Lamenta la ricorrente che, sulla base di simili valutazioni, apodittiche e generiche, non è dato sapere se le sue pubblicazioni siano state giudicate "eccellenti", "buone", “accettabili” ovvero, ancora, "limitate" ai sensi dell’Allegato D al D.M. n. 76 del 2012 ossia tali da giustificare il provvedimento negativo oggetto dell’impugnazione. La Commissione ha negato l'ASN alla ricorrente che, invece, avrebbe meritato l’abilitazione, come dimostrato dal giudizio positivo espresso dal commissario prof.ssa Giusti. In ogni caso, è mancata la valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni dei candidati, essendo evidente la frettolosa stesura dei giudizi che, eccezion fatta per quello espresso del prof. Ciotta, si esauriscono in poche righe (con conseguente violazione degli artt. 16 della L. n. 240/2010; 8 del D.p.r. n. 222/2011 e 3 del D.M. n. 76/2012, nonché dell'Allegato D del predetto D.M.); la Commissione ASN per il settore 08/E2 ha omesso di effettuare la prescritta valutazione analitica di titoli e pubblicazioni: per queste ultime l’Organo valutativo si sarebbe limitato ad una sommaria descrizione dell’oggetto di taluni lavori, senza operare una vera valutazione né un esame serio ed attento del curriculum e delle pubblicazione allegate.
2. Il Ministero dell’Università e della Ricerca e l’Anvur si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.
3. Con ordinanza cautelare n. 4447 del 25/09/14 questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare della ricorrente.
4. In vista della pubblica udienza vi è stata costituzione di nuovo procuratore della ricorrente, il quale ha prodotto apposita memoria conclusionale ove si illustrano ulteriormente i motivi di ricorso e si richiamano i numerosi precedenti della Sezione favorevoli ai ricorrenti, relativi al medesimo settore concorsuale e alla medesima tornata per cui è causa.
Alla camera di consiglio del giorno 22 novembre 2017 il ricorso è stato trattenuto per la decisione, attesa la sussistenza dei presupposti processuali di cui all’art. 71-bis c.p.a. per una sentenza di merito in forma semplificata.
5. Ritiene il Collegio, in considerazione del loro carattere assorbente, di soffermarsi sulle censure con cui la ricorrente deduce l’incongruità e la contraddittorietà del giudizio della Commissione, che è pervenuta ad un giudizio immotivatamente negativo.
Tale esame prioritario si impone in quanto nella disamina dei motivi di ricorso il Giudice Amministrativo deve dare precedenza a quelli dal cui accoglimento può derivare un effetto pienamente satisfattivo della pretesa del ricorrente (cfr. Cons. Stato, sez. III, 24 maggio 2013, n. 2837) secondo il principio dispositivo; il che comporta la necessità di esaminare, in via preliminare, le censure dal cui eventuale accoglimento deriverebbe un effetto pienamente soddisfacente per la pretesa attorea (cfr. C.G.A. Reg. Sicilia Sez. giurisdizionale 16 aprile 2013, n. 408). Nel caso di specie, l’illegittimità della valutazione del candidato vizierebbe in radice il giudizio espresso dall’organo collegiale e, in sede conformativa, l’annullamento del giudizio negativo, con contestuale ordine di rinnovare la valutazione, risulterebbe pienamente satisfattivo per l’interesse del ricorrente, in vista del risultato - espressamente richiesto nel ricorso - costituito dall’integrale rinnovazione della valutazione mediante una commissione in diversa composizione.
6. Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre descrivere (in sintesi) il quadro normativo - vigente “ratione temporis” - nel quale si andavano ad iscrivere le procedure di abilitazione scientifica, fino all’entrata in vigore delle disposizioni regolamentari più recentemente introdotte dal d.P.R. n. 95 del 2016 e dal D.M. n. 120 del 2016, ferma ed immutata restando la disciplina primaria di cui all’art. 16 della Legge n. 240 del 2010.
L'art. 16 della Legge citata ( “Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario”) ha istituito l’ “Abilitazione Scientifica Nazionale”, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima ed alla seconda fascia dei professori universitari. L'abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), L. n. 240/2010).
Il D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 definiva i suddetti criteri e parametri nonché gli indicatori di attività scientifica utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati all'abilitazione, nonché le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e parametri indicatori di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari, con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all'abilitazione per la prima fascia dei professori universitari. In particolare, l’art. 3 del menzionato D.M. n. 76/2012 prevede che “nelle procedure di abilitazione per l'accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate. La valutazione si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5”, i quali, per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche, stabiliscono che la Commissione si attiene, tra gli altri parametri, all'impatto della produzione scientifica complessiva all'interno del settore concorsuale, valutata mediante gli indicatori di cui all'art. 6 e agli allegati A e B del D.M. cit.. L’art. 6, comma 5, del medesimo D.M. n. 76/2012, stabilisce che le Commissioni possano discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal D.M. 76/2012, incluso quello della valutazione dell'impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi.
Alla luce di tali premesse merita adesione la tesi della ricorrente, secondo cui la Commissione, pur a fronte del superamento delle mediane di settore nella misura imposta dall’Allegato B al D.M. n. 76 / 2012 (circostanza non smentita dall’Amministrazione) e dei positivi giudizi in parte espressi sulla produzione scientifica della candidata, ha concluso con una valutazione negativa, senza indicare in modo adeguato le ragioni dello scostamento dal superamento del parametro “mediane”.
Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16 della legge n. 240/2010 il legislatore stabilisce che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si può limitare ad una mera verifica del superamento (che pure assume rilievo, ma non in termini assoluti e dirimenti) degli indicatori di produttività scientifica (c.d. mediane) misurate e pubblicate dall’Anvur (v. doc. 18 ric.).
Invero, l’Amministrazione con la circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754 ha chiarito le modalità di valutazione alle quali devono attenersi le commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale dei candidati, affermando, in particolare, che la valutazione complessiva del candidato deve fondarsi sull’analisi di merito della produzione scientifica dello stesso. Secondo la menzionata circolare, quindi, il superamento degli indicatori numerici specifici non costituisce di per sé condizione sufficiente ai fini del conseguimento dell’abilitazione. Di norma, pertanto, l’abilitazione deve essere attribuita esclusivamente ai candidati che abbiano soddisfatto entrambe le condizioni (superamento degli indicatori di impatto della produzione scientifica e positivo giudizio di merito). Tuttavia, le commissioni, come già osservato, ai sensi dell’art. 6, comma 5 del decreto ministeriale 76/2012, possono discostarsi da tale regola generale. Ciò significa che le commissioni possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione a candidati che, pur non avendo superato le mediane prescritte, siano stati valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
L’articolata disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che siano al di sopra della media nazionale degli insegnanti del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.
7. Nel caso di specie, dunque, la Commissione avrebbe dovuto indicare le ragioni per cui non ha concesso l’abilitazione all’interessata, sebbene la stessa avesse dimostrato il superamento della mediana relativa alle monografie, avendone n. 2 al proprio attivo e, dunque, conformandosi alla previsione di cui al punto 4, lett. b), dell’Allegato B al D.M. n. 76 del 2012 (e ai valori di mediana defintiti dall’Anvur e avesse riportato almeno un giudizio ampiamente positivo (giudizio individuale della prof.ssa Giusti, cfr. doc. 3 ric.).
Invero, nei giudizi dei commissari che pervengono a denegare l’abilitazione mancano elementi di concreto collegamento con il profilo curriculare della candidata.
Essi infatti, se si eccettua il giudizio più articolato del prof. Ciotta, si esauriscono in apprezzamenti laconici (le valutazioni si esauriscono in quattro o cinque righe), generici e onnicomprensivi, che non si soffermano mai sulle singole pubblicazioni o sui titoli specifici posseduti dalla ricorrente, in particolare:
il prof. Dal Co parla solo di “pubblicazioni sostanzialmente compilative”;
la prof.ssa Fiorani si riferisce in termini negativi soltanto alla mancata definizione, nel C.V. della ricorrente, di un’esperienza di didattica universitaria, ritenendo il lavoro svolto dalla stessa “diligente ma non ancora adeguato”;
il prof. Gargiani esaurisce nei seguenti termini l’intero suo giudizio: “nel complesso l’insieme non definisce ancora un quadro scientificamente rilevante per l’abilitazione di ruolo di seconda fascia per il restauro”.
La candidata, per tali ragioni, non ha raggiunto la maggioranza per l’Abilitazione Scientifica Nazionale al ruolo di seconda fascia.
Tuttavia, come più volte ritenuto da questa Sezione, “nelle ipotesi, come quella in esame, in cui è attribuita all'Amministrazione un'ampia discrezionalità, è necessaria una ancor più rigorosa motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la Commissione ha fondato il proprio giudizio, in modo da comprendere quale sia stato l’iter logico seguito. Tale motivazione sarebbe dovuta essere ancora più stringente nel caso in esame in cui la ricorrente non solo ha superato tutte le tre mediane, ma ha conseguito a livello individuale tre giudizi favorevoli su cinque” (cfr. TAR Lazio, Sez. III, 30.12.2014, n. 13288; id. 31.3.2015, n. 4776).
Dai giudizi sopra menzionati, invero, non è dato comprendere perché la ricorrente abbia riportato un giudizio di non idoneità.
A ciò deve aggiungersi che i quattro giudizi negativi (professori Dal Co, Gargiani, Ciotta e Fiorani) non contengono un vero e proprio giudizio qualitativo sulla produzione scientifica della candidata, basato sulle classificazioni di cui all’Allegato D) al D.M. n. 76 del 2012 ( “eccellente”, “buono” ecc.) ma si riferiscono piuttosto, in termini generici, ad una indeterminata “inadeguatezza” o alla non sufficiente maturazione. Manca, in realtà, nelle valutazioni richiamate, un giudizio sulle pubblicazioni, delle quali non è dato conoscere il livello qualitativo che l’Organo valutativo era invece chiamato ad esprimere in base alla scala valutativa di cui all’Allegato D sopracitato.
Così come è del tutto assente la valutazione degli ulteriori titoli.
Conclusivamente, ad avviso del Collegio, era onere della Commissione in sede collegiale compiere l’approfondimento necessario a chiarire le ragioni del prevalere del giudizio finale di non idoneità (ragioni che non possono pienamente evincersi, come visto, dalle valutazioni negative individuali dei commissari, né dal giudizio collegiale); tale onere motivazionale ed argomentativo si imponeva alla Commissione, a maggior ragione, a fronte del superamento della prima mediana, circostanza che impone, in via generale, una motivazione particolarmente attenta sul piano qualitativo (cfr. le analoghe considerazione svolte in TAR Lazio, Sez. III, 31 marzo 2015, n. 4776; cfr. ex multis, per il settore concorsuale “de quo” TAR Lazio, sez. III, nn. 2923/2017; 13168/2015; 13252/2015; 9445/2015; 11865/2015).
8. Il carattere assorbente dei motivi esaminati esonera il Collegio dal soffermarsi sulle ulteriori censure dedotte e consente di accogliere il ricorso con conseguente annullamento del provvedimento di diniego dell'abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore di seconda fascia per il settore concorsuale 08/E2 – “Restauro e storia dell’architettura” e delle valutazioni operate dalla Commissione per l’abilitazione scientifica nazionale in questione.
Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.Lgs. n. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessata debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione, entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione in via amministrativa della presente pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dispone quanto segue:
- accoglie il ricorso in epigrafe ai sensi e con le modalità di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento che ha giudicato inidonea la ricorrente;
- ordina all’Amministrazione di rivalutare l’interessata entro 60 (sessanta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza;
- condanna il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e delle Ricerca al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente che liquida complessivamente in Euro 1.000,00 (mille/00) oltre I.V.A. e C.P.A. e rimborso del contributo unificato anticipato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente
Silvio Lomazzi, Consigliere
Claudio Vallorani, Referendario, Estensore
Pubblicato il 02/02/2018