#1230 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 2 dicembre 2015, n. 13648

Modalità copertura insegnamento conservatori

Data Documento: 2015-12-02
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

I provvedimenti che incidono sulla determinazione e sulla consistenza delle dotazione organiche del personale docente dei conservatori rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo.
In attesa dell’adozione del regolamento previsto dall’articolo 2, comma 7, lettera e), legge 21 dicembre 1999, n. 508 e, quindi, del regolamento che permetterà di bandire il concorso per assumere docenti nelle istituzioni AFAM, dando concreta e definitiva efficacia ai principi di autonomia organizzativa e didattica prevista dalla suddetta legge n. 508/1999, deve ritenersi che il Conservatorio di Milano non possa allo stato rendere indisponibile una propria cattedra, ma una volta determinata (nell’ambito dell’autonomia organizzativa che compete a tale istituto) l’attivazione dell’insegnamento, debba attendere le conseguenti determinazioni ministeriali in ordine alle modalità di copertura.

Contenuto sentenza
N. 13648/2015 REG.PROV.COLL.
N. 13456/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 13456 del 2014, proposto da: 
Conservatorio di Musica Giuseppe Verdi di Milano, rappresentato e difeso dagli avv. Massimo Pallini e Sergio Passerini, con domicilio eletto presso il primo in Roma, Via M. Prestinari, n.13; 
contro
il Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
nei confronti di
Giorgio Cerasoli, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Leotta, con domicilio eletto in Roma, Via della Giuliana, 35;
per l'annullamento
del provvedimento con cui il Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca ha reso disponibile per la mobilità la cattedra di clavicembalo (pubblicato sul sito del MIUR in data 17.9.2014) e tastiere storiche nonché del decreto n. 3059 del 13 ottobre 2014 con l'elenco allegato con cui il Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca ha reso disponibile la cattedra di clavicembalo e tastiere storiche presso il Conservatorio di Milano ed ha disposto, a copertura della stessa, il trasferimento del Prof. Giorgio Cerasoli;
di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e di Giorgio Cerasoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2015 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il Conservatorio di Milano fa parte del sistema universitario di Alta Formazione Artistica e Musicale (AFAM), che fa capo al Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca (MIUR).
Con nota del 20 giugno 2014 (prot. n. 4190) il Conservatorio di Milano ha comunicato al MIUR che il Consiglio Accademico aveva disposto la non disponibilità a copertura a tempo indeterminato di una delle due cattedre di Clavicembalo e Tastiere Storiche (COMA/15) per l'a.a. 2014-2015, a seguito del pensionamento di una docente assegnata a quella cattedra.
Con nota dell'8 settembre 2014 il MIUR ha sollecitato il Conservatorio a convertire la classe di Clavicembalo — che il Conservatorio aveva deliberato di dichiarare indisponibile — in Informatica musicale in luogo della conversione della cattedra di Clarinetto. Il Conservatorio, con nota del 9 settembre 2014, ha confermato al dicastero le decisioni assunte.
Il ricorrente assume che, in seguito, il MIUR e il Conservatorio hanno convenuto di convertire una delle due cattedre di Clavicembalo in luogo della cattedra di Clarinetto e di mantenere la non disponibilità dell'altra cattedra (di Clavicembalo) alla copertura a tempo indeterminato per l'a.a. 2014/2015.
Il MIUR, a seguito di reclamo inviato dal docente Giorgio Cerasoli, interessato all'assegnazione di una delle due cattedre di Clavicembalo, ha comunicato al Conservatorio che "l'unica cattedra di Clavicembalo rimasta nell'organico di codesta Istituzione sarà resa disponibile per la mobilità per il prossimo anno accademico" ed ha assegnato al docente Giorgio Cerasoli la cattedra di Clavicembalo con servizio effettivo dal l novembre 2014.
Il provvedimento (pubblicato sul sito del MIUR in data 17.9.2014) con cui il MIUR ha reso disponibile per la mobilità la cattedra di clavicembalo e tastiere storiche ed il decreto n. 3059 del 13 ottobre 2014 con l’atto di trasferimento del docente Giorgio Cerasoli sono stati impugnati dal ricorrente per i seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della legge 508 del 1999 e degli artt. 7 e 8 del d.p.r. 132 del 2003.
La legge n. 508/1999, che ha trasformato i Conservatori di musica delineandoli quali istituzioni di alta formazione artistico musicale di cui all'art. 33 Cost., e il successivo regolamento n. 132/2003 riconoscono alle Istituzioni in esame un'ampia sfera di autonomia in materia di organico del personale docente.
In particolare, l'art. 2, comma 6, della legge n. 508 del 1999 prevede che si debba attingere dalle graduatorie nazionali "limitatamente alla copertura dei posti in organico che si rendono disponibili", riconoscendo a ciascuna Istituzione il potere di definire quale cattedra debba essere o meno dichiarata disponibile alla copertura.
Nel caso di specie il Consiglio Accademico del Conservatorio di Milano, nell'esercizio del proprio potere organizzativo, in data 19 giugno 2014 ha deliberato di non rendere disponibile la copertura a tempo indeterminato di una delle due cattedre di Clavicembalo e Tastiere Storiche (COMA/15) per l' a.a. 2014-2015.
Il MIUR, in contrasto con quanto deliberato dagli Organi competenti e in violazione della legge n. 508/1999 e del d.P.R. 132/2003, con il provvedimento impugnato ha reso disponibile la cattedra di Clavicembalo mediante il trasferimento di altro docente e con decreto n. 3059 del 13 ottobre 2014, ha disposto il trasferimento del prof. Giorgio Cerasoli con assegnazione della cattedra di Clavicembalo;
2) illegittimità dell'atto sotto i profili dell'eccesso di potere, incompetenza e difetto di motivazione.
Il provvedimento con cui il MIUR ha reso disponibile la cattedra di clavicembalo per la mobilità sarebbe illogico, incoerente e irragionevole.
Nel corso dell'anno accademico (2014-2015) si sarebbe resa disponibile una delle due cattedre di clavicembalo per pensionamento della docente assegnata, il conservatorio, quindi, ha ritenuto di rendere indisponibile la stessa cattedra per un anno, sia per consentire un esame delle concrete esigenze organizzative e formative dell'Istituto in relazione al numero degli studenti, sia per contenere il rischio che la concomitante sostituzione dei due docenti di clavicembalo provocasse un vuoto didattico/organizzativo con ripercussioni sulle docenze afferenti all'area della Musica Antica e sui progetti organizzativi e didattici già avviati.
Nell'atto impugnato il Ministero non avrebbe considerato le esigenze organizzativo/didattiche sottese alla scelta del Conservatorio, né la compatibilità tra queste e la copertura del posto mediante la procedura di mobilità.
La determinazione di porre autoritativamente in disponibilità la cattedra di Clavicembalo non rientrerebbe nell'esercizio del potere di indirizzo, programmazione e coordinamento da parte del Ministero.
Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.
Si è costituito anche Cerasoli Giorgio, docente di clavicembalo, eccependo il difetto di giurisdizione di questo Tribunale sul presupposto che oggetto del giudizio, sia il diritto del medesimo al trasferimento presso il conservatorio di Milano.
Con ordinanza n. 6271 assunta nella camera di consiglio del 3 dicembre 2014 è stata accolta la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato.
La medesima ordinanza è stata riformata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 724 del 18.2.2015.
All’udienza del 4 novembre 2015, dopo ampia discussione tra le parti, la causa è stata trattenuta dal collegio per la decisione.
DIRITTO
In via preliminare occorre soffermarsi sulla eccezione del controinteressato Cerasoli in ordine al difetto di giurisdizione di questo Tribunale.
La tesi del docente non merita adesione.
Oggetto della controversia in esame non è il preteso “diritto al trasferimento” del docente presso il conservatorio di Milano, ma il provvedimento con il quale il Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca ha reso disponibile per la mobilità la cattedra di clavicembalo (pubblicato sul sito del MIUR in data 17.9.2014) e tastiere storiche e il decreto n. 3059 del 13 ottobre 2014 con cui il Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca ha reso disponibile la cattedra di clavicembalo e tastiere storiche presso il Conservatorio di Milano.
Appare evidente, quindi, come i provvedimenti impugnati debbano essere ricondotti tra gli atti di macro organizzazione di cui all’art. 2, comma 1, del D.lgs. n. 165/2001, che l’art. 63 del medesimo decreto attribuisce alla cognizione del giudice amministrativo.
I provvedimenti avversati dal Conservatorio di Milano, infatti, incidono sulla determinazione e sulla consistenza delle dotazione organiche del personale docente dei conservatori, sulle cui controversie si pronuncia il giudice amministrativo sulla base di un ormai consolidato orientamento della giurisprudenza sia ordinaria che amministrativa (cfr. Cass., sez. Un., 4 aprile 2007, n. 836 e n. 12895 del 13 giugno 2011; Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 14/2011).
In senso contrario non giova l’esistenza del potere di disapplicazione dell’AGO sugli atti presupposti (di macro-organizzazione), poiché tale potere si configura soltanto quando il giudice del lavoro ne conosca incidenter tantum, vale a dire nelle ipotesi in cui l’atto amministrativo costituisca un mero antecedente logico nella decisione sulla spettanza del diritto soggettivo dedotto in giudizio. Viceversa, nel caso in cui si verta (come nel caso di specie) sulla scelta organizzativa di coprire un posto in organico, il vulnus lamentato dal lavoratore deriva direttamente da tale determinazione che rappresenta il vero thema decidendum affidato al giudicante (cfr. sentenza TAR Abruzzo L’Aquila n. 84/2014).
Ciò premesso, nelle ipotesi in cui il rapporto si ponga tra affidamento della cattedra ad un docente mediante trasferimento da altra sede o determinazione con cui la medesima cattedra viene resa indisponibile ai fini della assegnazione della docenza mediante procedura di mobilità, si ritiene che la giurisdizione appartenga al giudice amministrativo.
In tal caso, invero, a essere contestata è la determinazione dell’Amministrazione di scelta di una particolare modalità di provvista del personale, anch’essa qualificabile di macro-organizzazione, idonea a incidere sulla determinazione e consistenza della dotazione organica del Conservatorio e rientrante come tale nell’ambito dei poteri discrezionali spettanti all’Amministrazione con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cons. di Stato, n. 6332/2009 e 269/2012).
Venendo all’esame del merito si osserva che l’art. 2 della legge n. 508/1999 attribuisce ai Conservatori “personalità giuridica ed autonomia statutaria, didattica, scientifica, amministrativa, finanziaria e contabile ai sensi del presente articolo, anche in deroga alle norme dell'ordinamento contabile dello Stato e degli enti pubblici, ma comunque nel rispetto dei relativi principi” legittimando così l'adozione da parte di tali Istituzioni di propri ordinamenti autonomi.
In linea con tali previsioni, il d.P.R. n. 132/2003, recante disposizioni regolamentari in attuazione dell'autonomia statutaria, regolamentare e organizzativa delle istituzioni artistiche e musicali, nello stabilire le competenze del Consiglio di amministrazione dell'Istituzione, ha statuito espressamente all'art. 7, comma 6, che tale organo “definisce, nei limiti della disponibilità di bilancio, e su proposta del consiglio accademico, l'organico del personale docente per le attività didattiche e di ricerca, nonché del personale non docente...”.
Dalla suddetta disciplina si evince che l'autonomia riconosciuta a tali istituzioni è ampia e tale da comprendere anche quella relativa all’organico del personale, come si evince dalla lettura del citato art. 7.
Tuttavia l’art. 2, comma 6, della medesima legge n. 508/1999 dispone “…Limitatamente alla copertura dei posti in organico che si rendono disponibili si fa ricorso alle graduatorie nazionali previste dall'articolo 270, comma 1, del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, approvato con decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, come modificato dall'articolo 3, comma 1, della legge 3 maggio 1999, n. 124…”.
Alla luce del quadro normativo sopra delineato occorre verificare, quindi, quale sia il limite dell’autonomia statutaria, didattica e amministrativa attribuita ai Conservatori dall’art. 2 della legge n. 508/1999, vale a dire se esso possa spingersi fino ad attribuire alle istituzioni musicali in esame (come il conservatorio ricorrente), la possibilità di rendere non disponibile una cattedra (come quella di clavicembalo) e, di conseguenza, se gli atti impugnati con i quali il Ministero ha disposto la vacanza e la disponibilità della cattedra in questione possano essere considerati legittimi.
In tale situazione di incertezza, testimoniata anche dai diversi e contrapposti orientamenti giurisprudenziali citati dalle controparti (ex multis, Tribunale di Campobasso, sez. lavoro, 6 marzo 2008, n. 986 e Tribunale di Perugia sez. lavoro, n. 209/2013), il Conservatorio di Milano ha ritenuto di adottare, con riguardo alla cattedra di clavicembalo e alle sue modalità di copertura, una decisione che potesse costituire un vincolo organizzativo utile per gli anni successivi.
In proposito è utile osservare che la stessa legge n. 508 del 1999 ha demandato ad un successivo regolamento, da emanarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica di concerto con il Ministro della pubblica istruzione, la disciplina delle “procedure di reclutamento del personale” (cfr. art. 2, comma 7, lett. e); tuttavia tale regolamento alla data odierna non è stato ancora adottato.
L’omessa adozione di tale disciplina, così, ha impedito ai conservatori di reclutare i nuovi docenti per la copertura dei posti vacanti in organico mediante nuovi concorsi, costringendo le Istituzioni in esame ad attingere i docenti tra coloro che sono iscritti nelle graduatorie ad esaurimento formate sulla base delle anzianità di servizio nelle supplenze.
A complicare il già perplesso quadro normativo si aggiunge l’art. 2 del CCND in data 31 maggio 2002, il quale, in tema di trasferimenti, stabilisce che “ai fini della mobilità del personale docente e non docente delle istituzioni in questione, si dovrà tener conto delle vacanze comunque determinatesi nell’organico nazionale prima della data di inizio delle operazioni di trasferimento”.
Tale norma, da ritenere tuttora in vigore in quanto non espressamente né implicitamente abrogata, in quanto non incompatibile con i successivi contratti collettivi i quali non hanno introdotto alcuna diversa disciplina in tema di trasferimenti, afferma il principio che, ai fini del trasferimento, debba tenersi conto delle vacanze di cattedre comunque determinatesi nell’organico, quindi, anche a prescindere dai motivi che hanno determinato tali vacanze.
Ne consegue che in attesa delle disposizioni più volte annunciate (cfr. D.L. 12.9.2013, n. 104 convertito in legge 8.11.2013, n. 128, art. 19 “alta formazione artistica, musicale e coreutica” secondo cui “entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto” si sarebbe dovuto emanare “il regolamento previsto dall'articolo 2, comma 7, lettera e), della legge 21 dicembre 1999, n. 508, al fine di consentire le relative procedure di assunzione in tempi utili per l'avvio dell'anno accademico 2015/2016”) e, quindi, del regolamento che permetterà di bandire il concorso per assumere docenti nelle istituzioni AFAM, dando concreta e definitiva efficacia ai principi di autonomia organizzativa e didattica prevista dalla legge n. 508/1999, deve concludersi che il Conservatorio di Milano non possa allo stato rendere indisponibile la cattedra di clavicembalo in argomento, ma una volta determinata (nell’ambito dell’autonomia organizzativa che compete a tale istituto) l’attivazione dell’insegnamento, debba attendere le conseguenti determinazioni ministeriali in ordine alle modalità di copertura. Ciò anche in virtù di quanto previsto dall’art. 7, comma 7, del d.P.R. 132/2003 secondo cui “la definizione dell'organico del personale di cui al comma 6, lettera d), e' approvata dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze e con il Ministro per la funzione pubblica”.
In conclusione per le ragioni esposte il ricorso deve essere respinto.
Quanto alle spese del giudizio sussistono giusti motivi per disporne l’integrale compensazione tra le parti, anche in considerazione del complesso quadro normativo sopra esposto (che comprende disposizioni di legge, di regolamento e di CCNL) e dei non univoci orientamenti giurisprudenziali concernenti l’autonomia organizzativa e didattica dei Conservatori di musica.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Daniele Dongiovanni, Presidente FF
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Achille Sinatra, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/12/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)