#2025 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 2 agosto 2016, n. 8985

Professore ordinario-Revoca assegno ad personam spettante quale ex membro C.S.M.

Data Documento: 2016-08-02
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

È consolidato il principio del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto e non può essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori. Il vaglio di ragionevolezza dello jus superveniens deve essere condotto alla luce del principio di tutela dell’affidamento, quale parametro alla stregua del quale scrutinare la legittimità della norma medesima, con riguardo all’art. 3 Cost. Tale scrutinio dà esito favorevole al soggetto latore della posizione giuridica soggettiva incisa dalla nuova legge ove quest’ultimo possa vantare una posizione giuridica consolidata, in quanto radicata non soltanto su un provvedimento amministrativo che l’ha disposta, ma anche sull’esercizio effettivo delle attribuzioni connesse a quella posizione.

Il principio dell’irretroattività della legge comporta che la legge nuova non possa essere applicata, oltre che ai rapporti giuridici esauriti prima della sua entrata in vigore, a quelli sorti anteriormente ed ancora in vita se, in tal modo, si disconoscano gli effetti già verificatisi del fatto passato o si venga a togliere efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali e future di esso. Lo stesso principio comporta, invece, che la legge nuova possa essere applicata ai fatti, agli status e alle situazioni esistenti o sopravvenute alla data della sua entrata in vigore, ancorché conseguenti ad un fatto passato, quando essi, ai fini della disciplina disposta dalla nuova legge, debbano essere presi in considerazione in sé stessi, prescindendosi totalmente dal collegamento con il fatto che li ha generati, in modo che resti escluso che, attraverso tale applicazione, sia modificata la disciplina giuridica del fatto generatore.

Il principio dell’irretroattività della legge previsto dall’art. 11 preleggi fa sì che la norma di abrogazione dell’art. 202 T.U. 10 gennaio 1957, n. 3 (ossia l’art. 1, commi 458 e 459, l. 27 dicembre 2013, n. 147) non possa essere applicata, oltre ai rapporti giuridici esauritisi prima della sua entrata in vigore, anche a quelli sorti anteriormente e ancora in vita ove, in tal modo, si disconoscano gli effetti già verificatisi nel fatto passato o si venga a togliere efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali o future di esso; mentre la medesima nuova disposizione potrà incidere sui rapporti successivamente instauratisi, o nei quali non vi sia collegamento con il fatto che li ha generati.

L’abrogazione del solo art. 202 T.U. 10 gennaio 1957, n. 3 non è misura legislativa sufficiente ad eliminare dall’ordinamento anche gli effetti dell’art. 3 l. 3 maggio 1971, n. 312, in quanto il primo era dettato per evitare gli eventuali effetti negativi economici del passaggio di carriera degli impiegati, mentre il secondo riguarda la ben diversa situazione dei soggetti che, dopo la scadenza di un incarico onorario (e dunque non di un rapporto di impiego) rientrino nei ruoli della propria Amministrazione di appartenenza. La differenza della fonte legislativa dell’assegno si spiega, pertanto, con la differenza delle due situazioni descritte. Sicché, per escludere il mantenimento dell’assegno ad personam per gli ex membri del C.S.M., occorrerebbe una specifica disposizione di legge a contenuto abrogativo del citato art. 3, fermo restando che, anche in questa eventualità, sarebbe necessario tenere conto del funzionamento del principio di irretroattività.

Contenuto sentenza
N. 08985/2016 REG.PROV.COLL.
N. 10488/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10488 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Spangher Giorgio, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Greco C.F. GRCFNC81B11H501B e Barbara Nigi C.F. NGIBBR70M56H501I, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via Santa Caterina da Siena, 46, come da procura in atti; 
contro
Ministero dell'Istruzione , dell'Universita' e della Ricerca e Ministero dell’Economia e delle Finanze in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, Universita' degli Studi di Roma "La Sapienza" in persona del rettore pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato presso cui domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
per l'annullamento
del decreto rettorale del 12.06.2014 con il quale è stato determinato il trattamento giuridico ed economico pari a quello attribuito al collega di pari anzianità, a termine dell'incarico elettivo ricoperto dal ricorrente quale componente il Consiglio Superiore della Magistratura.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione , dell'Universita' e della Ricerca, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Universita' degli Studi di Roma "La Sapienza";
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2016 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. - Con ricorso notificato il 28 luglio 2014 e depositato il successivo giorno 31, il prof. Giorgio Spangher ha impugnato il decreto del rettore dell’Università di Roma “La Sapienza” in epigrafe, recante la determinazione del suo trattamento economico, a decorrere dal 1° febbraio 2014, in misura pari a quello dei colleghi di pari anzianità a seguito di rientro dal ruolo di componente Consiglio Superiore della magistratura dal 2002 al 2006, in applicazione dell’art. 1 commi 458 - 459 della legge n. 147 del 2013, per cui “L'articolo 202 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, e l'articolo 3, commi 57 e 58, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, sono abrogati. Ai pubblici dipendenti che abbiano ricoperto ruoli o incarichi, dopo che siano cessati dal ruolo o dall'incarico, e' sempre corrisposto un trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianita'” (comma 458) e “Le amministrazioni interessate adeguano i trattamenti giuridici ed economici, a partire dalla prima mensilita' successiva alla data di entrata in vigore della presente legge, in attuazione di quanto disposto dal comma 458, secondo periodo, del presente articolo e dall'articolo 8, comma 5, della legge 19 ottobre 1999, n. 370, come modificato dall'articolo 5, comma 10-ter, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.”
Quest’ultima norma recita: “Al professore o ricercatore universitario rientrato nei ruoli e' corrisposto un trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianita'. In nessun caso il professore o ricercatore universitario rientrato nei ruoli delle universita' puo' conservare il trattamento economico complessivo goduto nel servizio o incarico svolto precedentemente, qualsiasi sia l'ente o istituzione in cui abbia svolto l'incarico. L'attribuzione di assegni ad personam in violazione delle disposizioni di cui al presente comma e' illegittima ed e' causa di responsabilita' amministrativa nei confronti di chi delibera l'erogazione”.
In forza delle norme su riportate, quindi, il ricorrente è stato privato dell’assegno ad personam che egli percepiva nella misura pari alla differenza tra l’indennità di carica goduta quale componente dell’Organo di autogoverno e la retribuzione di docente universitario, erogatogli in forza dell’art. 3 comma 1 della L n. 3121971, per cui ai componenti del Consiglio che fruiscono delle indennità spettanti a coloro che percepiscono stipendio o pensione a carico della Stato, l’assegno mensile a carico dell’Organo di autogoverno viene tramutato, all’atto della cessazione dalla carica, in assegno ad personam ai sensi dell’art. 2012 del T.U. n. 3 del 1957.
2. - Il ricorrente ha affidato il gravame alle seguenti censure:
1) Incompetenza, posto che il provvedimento di determinazione del trattamento economico avrebbe dovuto essere assunto, a norma dell’art. 18 dello Statuto e dell’art. 4 comma II del d. lgs. n. 1652001, dal Dirigente competente.
2) Violazione degli articoli 11 e 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, attesa l’applicazione retroattiva -in tesi non consentita- delle norme che l’Ateneo ha inteso osservare.
3) Violazione dell’art. 7 L. 241 del 1990, posto che al ricorrente non è stata data comunicazione di avvio del procedimento, nel corso del quale egli avrebbe potuto fornire all’Amministrazione utili elementi di interpretazione della normativa applicata.
3. - Sulla scorta di dette censure il ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’atto impugnato, previa sospensione cautelare.
L’Università intimata si è costituita in giudizio senza produrre memorie difensive.
4. – Con ordinanza n. 660814 l’istanza cautelare è stata respinta.
5. - In occasione della pubblica udienza del 18 maggio 2016 il ricorso è stato posto in decisione.
6. – Esso è fondato, e va accolto, con riferimento alle censure -di valore assorbente sul resto- che si appellano al principio dell’irretroattività dell’art. 1 commi 458-459 della legge n. 147 del 2013, la cui entrata in vigore ha comportato l’abrogazione dell’art. 202 del T.U. n. 3 del 1957 e, quindi, degli assegni ad personam.
Come noto, l’art. 11 delle Disposizioni sulla legge in generale (“Preleggi”) recita, quanto all’efficacia della legge nel tempo, che “La legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo”.
6.1 - Quanto all’applicazione di tale principio ai rapporti di durata, ritiene il Collegio di dovere ricordare che la Corte Costituzionale (sent. n. 236 del 2009) ha affermato il principio per “ il legislatore, in materia di successione di leggi, dispone di ampia discrezionalità e può anche modificare in senso sfavorevole la disciplina di quei rapporti, ancorché l'oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti, salvo - in caso di norme retroattive - il limite imposto in materia penale dall'art. 25, secondo comma, Cost., e comunque a condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti”; e che, inoltre, “è consolidato il principio del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto e non può essere leso da disposizioni retroattive, che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori (ex plurimis, sentenze n. 24 del 2009; n. 11 del 2007; n. 409 del 2005; n. 446 del 2002; n. 416 del 1999 e n. 390 del 1995)”.
Il vaglio di ragionevolezza dello jus superveniens, secondo il giudice delle leggi, deve essere condotto alla luce del “principio di tutela dell'affidamento, quale parametro alla stregua del quale scrutinare la legittimità della norma medesima, con riguardo all'art. 3 Cost.
Tale scrutinio dà esito favorevole al soggetto latore della posizione giuridica soggettiva incisa dalla nuova legge ove quest’ultimo possa vantare “una posizione giuridica consolidata, in quanto radicata non soltanto su un provvedimento amministrativo che l'ha disposta (…), ma anche sull'esercizio effettivo delle attribuzioni connesse a quella posizione”.
Inoltre, secondo la Corte, questa valutazione di ragionevolezza non investe il singolo obiettivo perseguito dal legislatore nel futuro, ma deve concretarsi in un bilanciamento di interessi che veda coinvolti soggetti nei quali è sorto un legittimo affidamento nella sicurezza giuridica nutrito sulla base della normativa previgente, in base alla quale taluni hanno conseguito una situazione sostanziale consolidata.
6.2 - La concreta ricaduta di questo principio è apprezzabile nella giurisprudenza della Corte di Cassazione, per cui “il principio dell'irretroattività della legge comporta che la legge nuova non possa essere applicata, oltre che ai rapporti giuridici esauriti prima della sua entrata in vigore, a quelli sorti anteriormente ed ancora in vita se, in tal modo, si disconoscano gli effetti già verificatisi del fatto passato o si venga a togliere efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali e future di esso; lo stesso principio comporta, invece, che la legge nuova possa essere applicata ai fatti, agli status e alle situazioni esistenti o sopravvenute alla data della sua entrata in vigore, ancorchè conseguenti ad un fatto passato, quando essi, ai fini della disciplina disposta dalla nuova legge, debbano essere presi in considerazione in se stessi, prescindendosi totalmente dal collegamento con il fatto che li ha generati, in modo che resti escluso che, attraverso tale applicazione, sia modificata la disciplina giuridica del fatto generatore” (Cassazione civile sez. I, 03/07/2013 n. 16620).
6.3 - Si deve pertanto ritenere - in aderenza ai suesposti principi giurisprudenziali, condivisi dal Collegio - che, una volta che si sia verificato il fatto generatore della pretesa (sia esso una norma di legge, un contratto, oppure un provvedimento amministrativo per le categorie non contrattualizzate), ed in assenza di una norma che espressamente disponga la retroattività della norma sopravvenuta, il principio dell'irretroattività della legge previsto dall'art. 11 preleggi fa sì che la norma di abrogazione dell’art. 202 T.U. n. 3 del 1957 non possa essere applicata, oltre che ai rapporti giuridici esauritisi prima della sua entrata in vigore, anche a quelli sorti anteriormente e ancora in vita ove, in tal modo, si disconoscano gli effetti già verificatisi nel fatto passato o si venga a togliere efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali o future di esso; mentre la medesima nuova disposizione potrà incidere sui rapporti successivamente instauratisi, o nei quali non vi sia collegamento con il fatto che li ha generati. (Cassazione civile sez. lav. 09/01/2014 n. 301).
6.4 – Inoltre, come acutamente e condivisibilmente osservato dalla specifica giurisprudenza formatasi in materia di assegno ad personam dovuta agli ex componenti degli Organi di autogoverno di Magistratura (TAR Sicilia, Palermo sezione III n. 7442015 del 26 marzo 2015, confermata da C.G.A. n. 892016 del 14 aprile 2016), l’abrogazione del solo art. 202 del T.U. n. 3 del 1957 non è misura legislativa sufficiente ad eliminare dall’ordinamento anche gli effetti dell’art. 3 della L. n. 3121971, in quanto il primo era dettato per evitare gli eventuali effetti negativi economici del passaggio di carriera degli impiegati, mentre il secondo riguarda la ben diversa situazione dei soggetti che, dopo la scadenza di un incarico onorario (e dunque non di un rapporto di impiego) rientrino nei ruoli della propria Amministrazione di appartenenza.
La differenza della fonte legislativa dell’assegno si spiega, pertanto, con la differenza delle due situazioni descritte ed è confermata proprio dal testo dell’art. 3 della legge n. 3121971, che non estende tout court la portata applicativa dell’art. 202 del T.U., che regola il rapporto di impiego nel caso del titolare di carica onoraria ritornato in ruolo, ma si limita a richiamarne i soli “effetti” e “limiti”.
Sicchè, per eliminare tali effetti, occorrerebbe una specifica disposizione di legge a contenuto abrogativo dei citato art. 3; fermo restando che, anche in questa eventualità, sarebbe necessario tenere conto del funzionamento del principio di irretroattività nei sensi delineati dalla giurisprudenza costituzionale e della Corte di cassazione di cui sopra si è dato atto.
7. – In conclusione il ricorso è fondato, e (assorbite le censure di carattere formale, recessive rispetto al motivo positivamente delibato) va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
8. – La novità della questione induce alla integrale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) accoglie il ricorso in epigrafe, e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 maggio 2016 con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente
Silvio Lomazzi, Consigliere
Achille Sinatra, Consigliere, Estensore
Pubblicato il 02/08/2016