#1176 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 19 gennaio 2017, n. 895

Abilitazione scientifica nazionale-Valutazione

Data Documento: 2017-01-19
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16, della legge 30 dicembre 2010, n. 240, il legislatore ha chiarito più volte che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (c.d. mediane) misurate dall’Anvur.

La disciplina prevista in materia di abilitazione scientifica nazionale è espressione del principio generale volto a selezionare i docenti che siano al di sopra della media nazionale degli insegnanti del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.

Contenuto sentenza

N. 00895/2017 REG.PROV.COLL.
N. 03691/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3691 del 2014, proposto da: 
Roberto Giuffrida, rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Tortora ed elettivamente domiciliato eletto presso lo studio del medesimo in Roma, via Cicerone, 49; 
contro
Il Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, l’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (Anvur), la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avv. Distr. dello Stato e presso la medesima domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
- del Verbale del 12 settembre 2013 della sesta riunione della Commissione per l'abilitazione scientifica nazionale nel settore concorsuale 12/E1 (Diritto internazionale e dell'Unione Europea) nominata con decreto direttoriale n. 245 del 13 febbraio 2013, pubblicato in data 24/01/2014, contenente l'elenco dei candidati dichiarati idonei e non idonei alle funzioni di professore di I fascia, il giudizio collegiale e i giudizi individuali in virtù dei quali la suddetta commissione ha ritenuto di dichiarare il ricorrente non idoneo alle funzioni di professore di I fascia per il settore concorsuale 12/E1;
- dell'elenco dei candidati dichiarati idonei e non idonei alle funzioni di professore di I fascia, del giudizio collegiale e dei giudizi individuali in virtù dei quali la suddetta commissione ha ritenuto di dichiarare il ricorrente non idoneo alle funzioni di professore di I fascia per il settore concorsuale 12/E1
- del provvedimento di approvazione del verbale sub a) e degli atti sub b);
- del Verbale dell'ultima riunione della Commissione per l'abilitazione scientifica nazionale nel settore concorsuale 12/E1 e della relazione riassuntiva per la I fascia, del 13 settembre 2013;
- del Verbale di aggiornamento della chiusura dei lavori della Commissione per l'abilitazione scientifica nazionale nel settore concorsuale 12/E1, del 21 novembre 2013;
- del Verbale del 19 marzo 2013 della prima riunione della Commissione per l'abilitazione scientifica nazionale nel settore concorsuale 12/E1 e degli allegati "Criteri I fascia" riguardanti la valutazione delle pubblicazioni scientifiche e degli altri titoli;
- di tutti gli atti e valutazioni svolte dalla commissione nella procedura valutativa;
- del D.D. MIUR n. 245 del 13 febbraio 2013;
- di ogni altro atto presupposto, prodromico e consequenziale;
 Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e dell’Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (Anvur) e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2017 il dott. Vincenzo Blanda e uditi l'Avv. A Tortora per il ricorrente e l'Avvocato dello Stato V. Fico;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 FATTO e DIRITTO
Il dott. Roberto Giuffrida, professore associato di diritto internazionale presso l'Università per Stranieri di Perugia, ha partecipato alla procedura per l'abilitazione scientifica nazionale, indetta con d.d. 20 luglio 2012, n. 222 (in G.U. n. 58 del 27 luglio 2012), per assumere il ruolo di professore di prima fascia nel settore concorsuale 12/E1 - Diritto Internazionale e dell'Unione Europea.
Con d.d. 13 febbraio 2013 n. 245, è stata nominata la commissione del predetto settore concorsuale 12/E1, così composta:
- Prof. Gabriella Carella, ordinario di Diritto Internazionale (IUS/13) all'Università degli Studi di Bari - Dipartimento di Scienza Politiche;
- Prof.ssa Carmela Panella, ordinario di Diritto Internazionale (IUS/ 13) all'Università degli Studi di Messina - Dipartimento di Scienze Umane e Sociali;
- Prof. Carlo Focarelli, ordinario di Diritto Internazionale (IUS/13) all'Università degli Studi di Perugia - Dipartimento di Scienze Politiche;
- Prof. Riccardo Pisillo Mazzeschi, ordinario di Diritto Internazionale (IUS/13) all'Università degli Studi di Siena - Dipartimento di Scienze Politiche;
- Prof. Alfonso Luis Calvo Caravaca, Commissario OCSE.
La predetta commissione, riunitasi presso l'Università degli Studi di Torino, ha aperto i lavori in data 19 marzo 2013 durante la quale ha proceduto ad individuare i criteri generali per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche e degli altri titoli posseduti dai candidati.
In data 24 gennaio 2014, sono stati pubblicati gli esiti della procedura e il dott. Giuffrida è stato giudicato inidoneo ad ottenere l’abilitazione.
Avverso tale giudizio negativo e tutti gli atti ad esso connessi, ha proposto impugnativa il ricorrente chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, deducendo i seguenti vizi:
1) VIOLAZIONE DI LEGGE — VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 8, COMMA 5, DEL D.P.R. 14 SETTEMBRE 2011 N. 222 — VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 4, COMMA 5, DECRETO DIRETTORIALE MIUR N. 222 DEL 20 LUGLIO 2012 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 16 LEGGE 30.12.2010 N. 240 — ECCESSO DI POTERE.
Il giudizio di non idoneità, espresso con una maggioranza di tre quinti dei componenti della commissione, sarebbe illegittimo perché assunto in violazione degli artt. 8, comma 5, del D.P.R. 14 settembre 2011 n. 222 e 4, comma 5, del Decreto Direttoriale MIUR n. 222 del 20 luglio 2012, secondo cui "La commissione delibera a maggioranza dei quattro quinti dei componenti";
2) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 8, COMMA 4, DEL D.P.R. 14 SETTEMBRE 2011 N. 222 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 4, COMMA 4, DECRETO DIRETTORIALE MIUR N. 222 DEL 20 LUGLIO 2012 —VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 3 L.
Il giudizio negativo non sarebbe stato motivato in modo adeguato;
3) VIOLAZIONE ART. 3 L. 241/1990 - ECCESSO DI POTERE, PER DIFETTO 1M MOTIVAZIONE, MANIFESTA ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA GRAVE E MANIFESTA, CONTRADDITTORIETÀ, SPROPORZIONE E CARENZA DI ISTRUTTORIA.
Il giudizio sarebbe irragionevole e contraddittorio in quanto non terrebbe conto delle valutazioni comunque positive espresse sul curriculum del docente;
4) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE D.M. 76 DEL 07.06.2012 — VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 3, COMMA 3, DM 76/2012 — VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 6, COMMA 5, DM 76/2012 — MANCATA PONDERAZIONE DEI CRITERI — ILLEGITTIMA PREVALENZA DEI CRITERI INTEGRATIVI — DIFETTO DI MOTIVAZIONE — ECCESSO DI POTERE.
Il giudizio negativo dei tre membri della Commissione sarebbe stato emesso sulla scorta del "Primo criterio integrativo" scelto dalla stessa commissione: "Qualità della produzione scientifica, valutata sulla base delle capacità teorico-sistematiche e delle capacità di ricerca e di analisi giuridica dimostrate dal candidato nella produzione scientifica medesima".
La Commissione in tal modo avrebbe sostituito i criteri previsti dal DM 76 del 7.06.2012 con un criterio di "valutazione qualitativa" del tutto discrezionale.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero intimato, l’Anvur e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Con ordinanza n. 2827/2014 del 18 giugno 2014 è stata accolta la domanda cautelare di sospensione.
Il ricorrente ha chiesto, ai sensi dell’art. 71 bis del d.lgs. 104/2010 (secondo il quale “A seguito dell'istanza di cui al comma 2 dell'articolo 71, il giudice, accertata la completezza del contraddittorio e dell'istruttoria, sentite sul punto le parti costituite, può definire, in camera di consiglio, il giudizio con sentenza in forma semplificata”), la definizione del ricorso mediante sentenza in forma semplificata facendo riferimento ad anche alcune censure positivamente delibate dal Tribunale in alcuni precedenti.
Alla camera dell’11 gennaio 2017 il collegio, ravvisati i presupposti per poter definire la controversia con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a. (come anticipato alle parti in camera di consiglio), ha trattenuto il ricorso per la decisione.
Riveste carattere assorbente ai fini della definizione del presente giudizio il terzo motivo con il quale si contesta la contraddittorietà del giudizio della Commissione.
Al riguardo è utile occorre richiamare preliminarmente il quadro normativo di interesse che regola le procedure di abilitazione scientifica.
L'art. 16 della legge n. 240 del 2010 (recante “Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario”) ha istituito l’ “abilitazione scientifica nazionale”, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari.
L'abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), della legge n. 240/2010).
L’art. 8 del d.P.R. 14 settembre 2011, n. 222, con cui è stato approvato il “Regolamento concernente il conferimento dell'abilitazione scientifica nazionale per l'accesso al ruolo dei professori universitari, a norma dell'articolo 16 della legge 30 dicembre 2010, n. 240”, al quinto comma precisa che “la commissione delibera a maggioranza dei quattro quinti dei componenti”.
Alla luce di tali premesse merita adesione la tesi del ricorrente, secondo cui la commissione, pur a fronte dei positivi giudizi espressi sulla produzione scientifica, ha concluso con una valutazione negativa, senza indicare in modo adeguato le ragioni dello scostamento dalle valutazioni positive sulle pubblicazioni rese nei giudizi individuali dei commissari.
Nel disciplinare la procedura introdotta dall’art. 16 della legge n. 240/2010 il legislatore ha chiarito più volte che il conseguimento della abilitazione scientifica nazionale non si sarebbe potuto limitare ad una mera verifica del superamento degli indicatori bibliometrici (cd. mediane) misurate dall’Anvur.
Invero, l’Amministrazione con la circolare dell’11 gennaio 2013, n. 754 ha chiarito le modalità di valutazione alle quali devono attenersi le commissioni per l’abilitazione scientifica nazionale dei candidati, affermando, in particolare, che la valutazione complessiva del candidato deve fondarsi sull’analisi di merito della produzione scientifica dello stesso.
Secondo la menzionata circolare, quindi, il superamento degli indicatori numerici specifici non costituisce di per sé condizione sufficiente ai fini del conseguimento dell’abilitazione.
Di norma, pertanto, l’abilitazione deve essere attribuita esclusivamente candidati che abbiano soddisfatto entrambe le condizioni (superamento degli indicatori di impatto della produzione scientifica e positivo giudizio di merito). Tuttavia, le commissioni, come già osservato, ai sensi dell’art. 6, comma 5 del decreto ministeriale 76/2012, possono discostarsi da tale regola generale.
Ciò comporta che le commissioni possono non attribuire l’abilitazione ai candidati che superino le mediane per il settore di appartenenza, ma sulla base di un giudizio di merito negativo della commissione, ovvero possono attribuire l’abilitazione a candidati che, pur avendo superato le mediane prescritte, siano valutati dalla commissione con un giudizio di merito estremamente positivo.
L’articolata disciplina in esame è espressione di un principio generale volto a selezionare i docenti che siano al di sopra della media nazionale degli insegnati del settore di riferimento; ciò al fine evidente di evitare un appiattimento nella selezione dei professori di prima e di seconda fascia e del ruolo peculiare che i candidati andranno a rivestire.
Nel caso di specie, dunque, la Commissione avrebbe dovuto indicare le ragioni per cui non ha concesso l’abilitazione sebbene siano stati espressi giudizi positivi nei seguenti termini:
La produzione scientifica complessiva comprende 22 pubblicazioni nel periodo 1982-2012, fra le quali 3 monografie, e quindi soddisfa il criterio della significativa operosità e continuità scientifica. Ai fini dell'ASN presenta 18 pubblicazioni: 3 monografie (…) 7 articoli in rivista, di 1 annotazione a sentenza non valutabile; 8 contributi in volume, di cui 1 voce di enciclopedia. Questi lavori sono collocati presso editori, collane e riviste di rilievo nazionale e trattano prevalentemente terni di diritto internazionale pubblico e di diritto dell'Unione europea. La qualità delle pubblicazioni presentate è di livello sufficiente…” (proff. Panella e Tanzi);
Nonostante l’apprezzamento espresso dai suddetti commissari (due su cinque) la Commissione non ha chiarito le ragioni che hanno indotto l’organo di valutazione a superare tali valutazioni favorevoli. La Commissione, infatti, nel giudizio collegiale critica la qualità delle monografie del ricorrente, sulle quali almeno due docenti avevano comunque formulato giudizi positivi e richiama genericamente le opere minori, che sono considerate come limitate.
Nelle ipotesi, come quella in esame, in cui è attribuita all'Amministrazione un'ampia discrezionalità, è necessaria una ancor più rigorosa motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la Commissione ha fondato il proprio giudizio, in modo da comprendere quale sia stato l’iter logico seguito.
Tale motivazione avrebbe dovuto essere ancora più stringente nel caso in esame in cui il ricorrente ha comunque superato una delle tre mediane, e ha conseguito a livello individuale due giudizi favorevoli su cinque.
In tal senso non può non essere considerata l’intrinseca contraddittorietà del giudizio individuale dei suddetti Commissari.
Ed invero, il contrasto tra due giudizi individuali di idoneità e tre non favorevoli in seno alla commissione non è stato risolto attraverso un adeguato grado di sintesi nel giudizio finale complessivo di non idoneità laddove, come detto, due membri hanno comunque ritenuto le pubblicazioni di livello “accettabile” o “soddisfacente”.
Ora, sul punto, ciò che non consente di ritenere il giudizio finale di inidoneità conforme ai canoni di ragionevolezza e logicità tipici della valutazione discrezionale (anche tecnica) sta nel fatto che, a fronte di una serie di elementi positivi (non ultimo, il superamento delle mediane di riferimento), non emergono dalla motivazione finale resa dall’organo collegiale elementi di negatività nel profilo del ricorrente tali da far ritenere che lo stesso non abbia raggiunto la necessaria piena maturità scientifica per conseguire l’abilitazione quale professore di prima fascia.
Del resto, sebbene il giudice amministrativo abbia il potere di sindacare in sede di legittimità le valutazioni espresse dalle commissioni giudicatrici in sede di concorso o di esame, solo laddove le stesse risultino ictu oculi affette da eccesso di potere per illogicità o irrazionalità (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 2 novembre 2012, n. 5581), nel caso di specie, il profilo del candidato presenta una serie di elementi positivi (come emerge dai giudizi di due membri della commissione) che non sono stati smentiti neanche in sede di giudizio collegiale, nel senso che, dal complesso della motivazione, non si evince quell’adeguato grado di sintesi tra le diverse posizioni emerse in seno alla commissione esaminatrice.
Il carattere assorbente dei motivi esaminati esonera il Collegio dal soffermarsi sulle ulteriori censure dedotte e consente di accogliere il ricorso con conseguente annullamento del provvedimento di diniego dell'abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di Professore di prima fascia nel settore concorsuale 12/E1 (Diritto internazionale e dell'Unione Europea) e delle valutazioni operate dalla commissione per l’abilitazione scientifica nazionale in questione.
Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.lgs. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione dell’interessato debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione in via amministrativa della pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e con le modalità di cui in motivazione e, per l’effetto:
- annulla il provvedimento che ha giudicato inidoneo il ricorrente;
- ordina all’amministrazione di rivalutare l’interessato entro 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza ovvero dalla notifica, se antecedente.
Condanna la parte resistente al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente che liquida in € 1.000,00 (mille/00) oltre accessori di legge.
Contributo unificato a carico della parte resistente, ai sensi dell’art. 13, comma 6-bis, del d.P.R. n. 115 del 2002.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Achille Sinatra, Consigliere 
Pubblicato il 19/01/2017