#1182 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 18 giugno 2015, n. 8495

Collocazione degli insegnanti nelle graduatorie–Giurisdizione

Data Documento: 2015-06-18
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Le controversie concernenti la collocazione degli insegnanti nelle graduatorie (permanenti o ad esaurimento) per l’assegnazione degli incarichi di insegnamento rientrano nella giurisdizione ordinaria. Si verte in tema di accertamento di diritti soggettivi di docenti già iscritti e deve ritenersi, pertanto, esclusa la configurabilità di una procedura concorsuale. Infatti, da un lato, si tratta di atti gestori del datore di lavoro pubblico, assunti con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato; dall’altro lato, non è configurabile la procedura concorsuale diretta alla assunzione in un impiego pubblico, per la quale sola vale la regola residuale (e speciale) della giurisdizione del giudice amministrativo. 

Nel processo amministrativo, la proposizione di un ricorso collettivo, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi.
 

Contenuto sentenza
N. 08495/2015 REG.PROV.COLL.
N. 13886/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 13886 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Tartaglia Daniela, Alberti Maria, Cisternino Nicola, Consumi Cesare Marco, Ferreri Ezio, Vinella Maria, Collova' Claudio, Giglia Mariafrancesca, Pipi Francesca, Bellini Giuseppe, rappresentati e difesi dall'avv. Domenico Iaria, con domicilio eletto presso Studio Legale Lessona in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18, come da procura a margine del ricorso;
contro
Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
nei confronti di
Spranzi Alessandra, Laera Cosmo, Pitruzzella Salvatore, Barletta Luigi, Isola Carlo, Barbieri Daniele, Carboni Milco, Todaro Elvira, Angelucci Gianfranco, Pompei Fabrizio, non costituiti in giudizio; 
per l'annullamento
- delle Graduatorie nazionali provvisorie per l'attribuzione di incarichi di insegnamento a tempo determinato nelle istituzioni dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica pubblicate il 6/10/2014;
- delle Graduatorie nazionali definitive per l'attribuzione di incarichi di insegnamento a tempo determinato nelle istituzioni dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica pubblicate il 28/10/2014;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2015 il consigliere Achille Sinatra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
I. – Con ricorso notificato il 21 ottobre 2014 e depositato il successivo 13 di novembre, i docenti in epigrafe hanno impugnato, chiedendone l’annullamento previa misura cautelare, il decreto del Ministro per l’Istruzione, Università e ricerca n. 526 del 30 giugno 2014, con il quale sono stati definiti i criteri per l’inserimento nelle Graduatorie nazionali definitive per l'attribuzione di incarichi di insegnamento a tempo determinato nelle istituzioni dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica, nonché il mancato inserimento di ciascuno di essi nelle graduatorie medesime, pubblicate in via provvisoria il 6 ottobre 2014.
II. – In particolare, l’art. 2 del citato decreto del MIUR dispone che: “1. Fino all'emanazione del regolamento di cui all'articolo 2, comma 7, lettera e), della legge 21 dicembre 1999, n. 508, è inserito nelle graduatorie di cui all'articolo 1 il personale docente che non sia già titolare di contratto a tempo indeterminato nelle istituzioni dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica, di cui agli articoli 1 e 2, comma 1, della legge 21 dicembre 1999, n. 508, e che sia incluso in graduatorie d'istituto costituite a seguito di concorso selettivo e che, alla data del presente decreto, abbia maturato, a decorrere dall'anno accademico 2001-2002, almeno tre anni accademici di insegnamento, con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato o con contratto di collaborazione, ai sensi dell'articolo 273 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, ovvero con contratto di collaborazione continuata e continuativa o altra tipologia contrattuale nelle medesime istituzioni dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica.
2. Ai fini della valutazione dei requisiti di cui al comma 1, si considera anno accademico l'aver svolto 180 giorni di servizio con incarico a tempo determinato o con contratto di collaborazione di cui all'articolo 273 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297. Ai fini del computo dei giorni di servizio sono ritenuti utili i periodi di insegnamento, nonché i periodi ad esso equiparati per legge o per disposizioni del contratto collettivo nazionale di lavoro, prestati durante il periodo di attività didattica stabilito dal calendario accademico, ivi compresa la partecipazione agli esami di ammissione, promozione, idoneità, licenza e di diploma. E' fatto salvo quanto stabilito dall'articolo 489 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, così come interpretato dall'articolo 11, comma 14, della legge 3 maggio 1999, n. 124.
3. Ai fini della valutazione dei requisiti di cui al comma 1, per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa e per altre tipologie contrattuali, si considera anno accademico l'aver svolto almeno 125 ore di insegnamento nei corsi accademici di primo o di secondo livello.”
III. - Quest’ultima previsione di carattere generale, contenuta nel terzo comma dell’art. 2, è oggetto dell’unico motivo di cui consta il ricorso introduttivo, con cui i ricorrenti affermano che, in generale, il Ministero avrebbe avuto intenzione di determinare l’inserimento in graduatoria di coloro che avessero maturato già un’esperienza minima di insegnamento, come proverebbe la circostanza che, per gli altri due tipi contrattuali contemplatati, si richiedono 180 giorni, pari ad un semestre per anno.
Ma che, allora, sarebbe irragionevole richiedere a coloro che hanno insegnato in forza di contratti di collaborazione coordinata e continuativa la somma di 125 ore per anno, poiché tale tetto complessivo –che nessuno dei ricorrenti afferma di raggiungere per ciascuno dei tre anni richiesti- mai potrebbe essere raggiunta, neppure da coloro che hanno goduto di due incarichi per ciascun anno.
Sarebbe invece stato ragionevole computare l’anno accademico non in base alle ore di lezione svolte, bensì in relazione al numero dei giorni di insegnamento.
Inoltre, l’illegittimità della previsione discenderebbe anche dalla disparità di trattamento con la posizione di coloro che hanno prestato servizio in forza di contratti a tempo determinato, anche perché il tipo contrattuale “co.co.co.” non viene scelto dai docenti, e tenderebbe a dissimulare un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato; tanto più che per i docenti che hanno insegnato in virtù di tale ultima forma negoziale il MIUR ha stabilito di computare, al fine del raggiungimento della soglia minima, anche il tempo impiegato per revisioni di tesi e per esami.
IV. –I ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti, notificati il 10 novembre 2014 e depositati il successivo giorno 20, contro le Graduatorie definitive, che hanno visto confermare la loro esclusione; hanno altresì impugnato i rispettivi provvedimenti di esclusione.
In particolare, dalla motivazione di ciascuno di tali provvedimenti (documenti da 90 a 98) risulta quanto segue.
I professori Tartaglia, Alberti, Ferreri, Collovà, Giglia, Bellini, sono stati esclusi solo per “Carenza del requisito dei tre anni accademici di insegnamento con incarico a tempo determinato o con contratto di collaborazione ai sensi dell’art. 273 del D. Lgs. 29794 o con contratto di collaborazione coordinata e continuativa o altre tipologia di contratto (art. 2 commi 1, 2, 3)”; per tutti , tranne che per la prof. Alberti, è specificato, di seguito, mediante formule eguali o simili, che “il servizio minimo” è “insufficiente”.
Diversamente, il prof. Cisternino, per tutte le materie per cui concorreva all’inserimento, è stato escluso sia per “Mancanza del requisito di iscrizione in una graduatoria d’istituto nell’insegnamento per il quale ha prestato domanda (art. 2 c. 1 e 4, comma 1)” che perché “Non è stato prestato alcun servizio per l’insegnamento per il quale è stata presentata domanda di inserimento in graduatoria (art. 4)”.
Lo stesso è accaduto al prof. Consumi per due delle materie per cui concorreva.
Peraltro, il prof. Consumi, per altra materia, è stato escluso per “Mancanza del requisito di iscrizione in una graduatoria d’istituto nell’insegnamento per il quale ha prestato domanda (art. 2 c. 1 e 4, comma 1)” ed anche per “Carenza del requisito dei tre anni accademici di insegnamento con incarico a tempo determinato o con contratto di collaborazione ai sensi dell’art. 273 del D. Lgs. 29794 o con contratto di collaborazione coordinata e continuativa o altre tipologia di contratto (art. 2 commi 1, 2, 3); nel triennio non è presente alcun servizio in COME 3” (sic).
Differente dalla precedenti è la posizione della prof. Vinella, la quale è stata esclusa sia per “Carenza del requisito dei tre anni accademici di insegnamento con incarico a tempo determinato o con contratto di collaborazione ai sensi dell’art. 273 del D. Lgs. 29794 o con contratto di collaborazione coordinata e continuativa o altre tipologia di contratto (art. 2 commi 1, 2, 3); non raggiunge i requisiti minimi di servizio”, che perché “Il servizio dichiarato quale requisito di ammissione non è stato prestato con incarico conferito a seguito di procedura selettiva”.
Infine, per la prof. Pipi non ricorre causa alcuna delle precedenti cause di esclusione, in quanto, come emerge dai documenti numero 99 e numero 100 allegati ai motivi aggiunti, la domanda della docente “non risulta presentata poiché non è stata chiusa entro il termine previsto dal bando”.
V. – A fronte di tale variegato panorama di cause di mancato inserimento in graduatoria, i motivi aggiunti riportano le seguenti censure:
1) illegittimità derivata, che riproduce l’unico motivo del ricorso introduttivo, rivolto verso il DM n. 5262014. Nel medesimo motivo è contenuta una censura relativa alla posizione della prof. Pipi, la quale lamenta di avere più volte tentato, senza esito, l’inoltro telematico della domanda di inserimento in graduatoria nei termini, tanto da averla inviata, prima della scadenza, anche in formato cartaceo.
2) Nel secondo motivo aggiunto è contemplata la sola posizione della prof. Vinella, la quale lamenta l’erroneità del capo di motivazione che la esclude per non avere ottenuto gli incarichi mediante procedure selettive.
3) Per il terzo motivo aggiunto, infine, sarebbe erronea, perché basata solo su di una formale non coincidenza di declaratorie delle materie insegnate, l’ascrizione ai professori Consumi e Cisternino alle cause di esclusione legate al mancato insegnamento delle materie da essi indicate in domanda.
VI. – Il MIUR si è costituito in giudizio senza depositare memorie.
Con ordinanza n. 65562014 del 18 dicembre 2014 l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti è stata accolta mediante fissazione, ai sensi dell’art. 55 comma X del c.p.a., dell’udienza di discussione del ricorso per la data dell’11 marzo 2015; in vista della quale i ricorrenti, con istanza depositata il 22 dicembre 2014, hanno chiesto l’autorizzazione all’integrazione del contraddittorio mediante pubblici proclami, che è stata autorizzata in forza di decreto presidenziale n. 216762014 pubblicato il 24 dicembre 2014.
L’integrazione del contraddittorio è stata effettuata mediante pubblicazione del prescritto avviso sul sito istituzionale internet del MIUR in data 7 gennaio 2015, come documentato dai ricorrenti.
Questi ultimi hanno presentato una memoria conclusionale di stile, con cui hanno richiamat i motivi proposti.
Alla pubblica udienza dell’11 marzo 2015 il ricorso è stato posto in decisione.
VII. – Il ricorso introduttivo ed il primo motivo aggiunto sono inammissibili, mentre il secondo ed il terzo motivo aggiunto sono inammissibili per difetto di giurisdizione.
VII.1 - Al riguardo si deve evidenziare che, secondo la consolidata giurisprudenza di questo TAR (per tutte, sentenze della Sezione III bis nn. 4464 del 23 marzo 2015, 3418 del 2 marzo 2015 e 6118 del 28 aprile 2015), che si allinea a quella della Corte regolatrice e dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 112011, gli atti relativi alle procedure di inserimento dei docenti nelle graduatorie, anche per ciò che riguarda le AFAM, per non riguardare procedure di tipo concorsuale, possono essere impugnati davanti al Giudice Amministrativo solo quando abbiano contenuto generale; diversamente, quando siano contestati singoli provvedimenti di esclusione, la giurisdizione appartiene al Giudice Ordinario.
Invero secondo l’orientamento espresso dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 11 del 12 luglio 2011, “Con riguardo alla natura della attività esercitata e alla posizione soggettiva attiva azionata - come ha ripetutamente affermato nel suo iter argomentativo la Cassazione a Sezioni Unite, quale giudice regolatore della giurisdizione: decisioni 10 novembre 2010, n.22805; 16 giugno 2010, n.14496; 3 aprile 2010, n.10510 - nella fattispecie della giusta posizione o collocazione nella graduatoria permanente o ad esaurimento degli insegnanti, vengono in considerazione atti che non possono che restare ricompresi tra le determinazioni assunte con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato ai sensi dell’art. 5, comma 2 d.lgs. n.165 del 2001, di fronte ai quali sussistono soltanto diritti soggettivi, poiché la pretesa consiste (solo) nella conformità o difformità a legge degli atti inerenti al rapporto già instaurato e quindi di gestione della graduatoria utile per l’eventuale assunzione”.
La medesima pronuncia evidenzia come, nei casi quale quello in esame, non possa farsi questione di procedure concorsuali –come tali appartenenti alla giurisdizione amministrativa ai sensi dell’art. 63 del d. lgs. n. 1652001- in quanto difettano gli elementi caratteristici di siffatte procedure, quali il bando, la procedura di valutazione, l’ approvazione finale della graduatoria dei vincitori; trattandosi, per converso, di un mero inserimento in graduatoria di coloro che sono in possesso di determinati requisiti, per cui non vengono in considerazione valutazioni discrezionali.
Come già evidenziato da questo TAR nelle pronunzie su citate, eguali considerazioni valgono per la procedura idi inserimento in graduatoria delle AFAM delineata dal D. M. n. 5262014, di cui si è in precedenza riportato l’art. 2, che ne attesta la completa assenza di carattere concorsuale.
VII.2 – Deriva da quanto si è appena detto che devono essere dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione amministrativa il secondo ed il terzo motivo aggiunto, che riguardano singole cause di esclusione o di asserita impossibilità di presentare la domanda nei termini prescritti, avanzate da alcuni dei ricorrenti.
VII.3. – Diverso discorso vale per il ricorso introduttivo ed il primo motivo aggiunto, che si appuntano sulla generale previsione dell’art. 2 del D.M. n. 5262014, nella parte in cui prescrive che per i docenti che hanno insegnato in forza di contratti di collaborazione coordinata e continuativa siano indispensabili, ai fini dell’inserimento in graduatoria, tre ani accademici, computati con un minimo di 125 ore do lezione per ciascun anno.
Su questo punto, per il quale è dotato di giurisdizione, il Collegio deve rilevare la inammissibilità dell’impugnazione collettiva proposta da soggetti che versano in cause d’esclusione dalla graduatoria invero eterogenee tra di loro; o, in un caso, addirittura di mancata presentazione della domanda.
Al riguardo, è sufficiente fare riferimento alla consolidata giurisprudenza per cui nel processo amministrativo, ai fini dell'ammissibilità del ricorso collettivo, occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali, e cioè che le domande giudiziali siano identiche nell'oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi; di conseguenza anche dopo la codificazione del 2010 (artt. 40 e ss. c.p.a.), la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione; pertanto, la proposizione contestuale di un'impugnativa da parte di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più atti tra loro connessi, è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall'assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l'accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell'identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell'oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi (Consiglio di Stato sez. IV , 27/01/2015 n.363).
Nel caso in esame, manca, all’evidenza, tale postulata identità di posizioni sostanziali, come risulta dalla disamina delle singole cause di non ammissione alla graduatoria.
VIII. – In definitiva, il ricorso introduttivo ed il primo motivo aggiunto sono inammissibili.
Sul secondo ed il terzo motivo aggiunto deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, in quanto sussiste sulla controversia in esame la giurisdizione del Giudice Ordinario, davanti al quale la causa andrà riassunta nel perentorio termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, salve le eventuali preclusioni e decadenze già maturate (art. 11 c.p.a.).
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) dichiara difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo sul ricorso introduttivo; in parte dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo sul ricorso per motivi aggiunti, che dichiara inammissibile per il resto.
Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di lite verso il MIUR, che complessivamente liquida in euro 2.500 (duemilacinquecento0).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2015 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere
Achille Sinatra, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/06/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)