#3694 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 16 aprile 2018, n. 4739

Professori universitari-Provvedimenti disciplinari-Assenza Regolamento disciplina Università-Disciplina applicabile

Data Documento: 2018-04-30
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

In assenza di uno specifico Regolamento di disciplina dell’Università, risulta applicabile il r.d. 31 agosto 1933, n. 1592 (richiamato dall’art. 10 della legge 30 dicembre 2010, n.  240.

Contenuto sentenza
N. 04739/2018 REG.PROV.COLL.
N. 10506/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10506 del 2017, proposto da: 
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Nikolaus Walter Maria Suck, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale XXI Aprile 11; 
contro
Unicusano - Università degli Studi "Niccolò Cusano" Telematica Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Augusto Sinagra, Franco Sabatini, con domicilio eletto presso lo studio Augusto Sinagra in Roma, viale Gorizia, n. 14; 
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Gen.Le dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
per l'annullamento
- del decreto del Rettore dell'Unicusano n. -OMISSIS-, conosciuto e ricevuto dalla ricorrente il 13 ottobre 2017, di irrogazione alla stessa della sanzione disciplinare della sospensione di giorni 30 (trenta) dall'ufficio e dallo stipendio a decorrere dal 1 novembre 2017, e con previsione della pubblicazione sul sito internet dello stesso decreto sanzionatorio;
- di ogni altro atto, antecedente o successivo, anche non conosciuto, relativo al procedimento disciplinare conclusosi con il suddetto decreto e allo stesso comunque collegato e connesso, ivi compresi, la deliberazione del Consiglio di Amministrazione Unicusano del 6 settembre 2017, il parere del Collegio di disciplina del 7 agosto 2017 (atti conosciuti il 27 ottobre 2017), la relazione sull'attività didattica svolta dalla prof.ssa -OMISSIS- del 13 luglio 2017, la decisione di avvio del procedimento disciplinare del 13 luglio 2017 e il decreto di nomina del Collegio di disciplina di Ateneo n. -OMISSIS- del 10 marzo 2017;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Unicusano - Università degli Studi "Niccolò Cusano" Telematica Roma e del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 marzo 2018 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per la parte ricorrente l'Avv. N.W.M. Suck, per Unicusano - Università degli Studi Niccolò Cusano telematica Roma l'Avv. A. Sinagra e per l'Amministrazione resistente l'Avvocato dello Stato Valentina Fico (quest’ultima solo nella chiamata preliminare);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La Professoressa -OMISSIS- è professore associato a tempo definito in servizio alla Unicusano – Università degli Studi Niccolò Cusano, Settore Scientifico Disciplinare M-STO/05, presso cui è titolare della cattedra di-OMISSIS-.
Con decreto rettorale del 10 marzo 2017, le è stato affidato anche l’insegnamento di Psicodiagnostica, materia prevista al secondo anno del corso di laurea magistrale in Psicologia clinica e della riabilitazione.
A seguito di tale affidamento dell’incarico, che le era stato inizialmente prospettato il 20 luglio 2016 dal Consiglio di Facoltà, la prof.ssa -OMISSIS- espone:
- di aver inviato all’Università, già in data 15 novembre 2017, il programma dell’insegnamento di Psicodiagnostica, chiedendo l’apertura del corso in piatta forma e ricevendo riscontro positivo;
- di aver caricato, tra il 6 gennaio e l’8 febbraio 2017, sulla piattaforma informatica dell’ateneo n. 53 lezioni video e nove gruppi di slides come previsto dalle disposizioni ministeriali;
- di aver integrato a decorrere dal 16 gennaio 2017 tali materiali, previsti dalle disposizioni ministeriali, con nove gruppi di dispense autoprodotte e riviste;
- di aver comunicato in data 9 marzo 2017 la completezza del materiale delle video lezioni e che stava completando le dispense aggiuntive.
Quanto sopra, quindi, sarebbe avvenuto prima di ricevere il conferimento dell’incarico, intervenuto con decreto n. -OMISSIS-del 10 marzo 2017 e in tale data accettato dall’interessata.
In data 19 luglio 2017 l’istante ha ricevuto una “comunicazione di avvio procedimento disciplinare”, in cui si informava era informata che “nei Suoi confronti è stato avviato un procedimento disciplinare, in relazione all’attività didattica da Lei svolta nell’ambito dell’insegnamento di Psicodiagnostica del Corso di Studio in Psicologia Clinica e della Riabilitazione (LM-51)”, e si comunicava la composizione del relativo Collegio di Disciplina, nominato con Decreto rettorale n. -OMISSIS- del 10 marzo 2017.
Dopo aver avuto accesso agli del procedimento disciplinare l’istante è stata sentita personalmente, in data 7 agosto 2017, e ha contestualmente depositato una memoria difensiva con allegata documentazione.
In data 13 ottobre alla prof.ssa -OMISSIS- veniva comunicato il decreto rettorale n. -OMISSIS-, ai sensi del quale “art. 1) E’ inflitta alla Prof.ssa -OMISSIS- […] la sanzione della sospensione di giorni 30 (trenta della prof.ssa -OMISSIS- dall’ufficio e dallo stipendio a far data dal 1.11.2017. Il presente decreto è acquisito nella raccolta interna e pubblicato sul sito Unicusano”.
Il decreto reca una motivazione per relationem agli “atti relativi all’intero procedimento disciplinare avviato in data 13 luglio 2017” e, in particolare, al “parere del Collegio di disciplina del 7 agosto 2017” e alla “deliberazione del CdA dell’Unicusano 6.09.2017”, che ha recepito la proposta e inflitto la sanzione come proposta dal Consiglio di disciplina “in conformità alla previsione di cui all’art. 87, p. 2, del R.D. n. 1592 del 1933, riscontrando nei fatti addebitati alla Prof.ssa -OMISSIS- una ripetuta mancanza ai doveri d’ufficio”.
Avverso gli atti in epigrafe ha quindi proposto ricorso l’interessata, deducendo i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 6 e 10 della l. 30 dicembre 2010, n. 240, della l. 9 maggio 1989, n. 168, della l. 19 novembre 1990, n. 341 (in particolare art. 12), della legge 15 maggio 1997, n. 127, degli artt. 1 e 11 della l 4 novembre 2005, n. 230, nonché delle norme e principi in materia di rapporto di lavoro dei docenti universitari. Violazione degli artt. 5, 7 e 8 dello Statuto, nonché e del Regolamento didattico di ateneo dell’Unicusano. Eccesso di potere per violazione dei dd.mm. 22.10.2004, n. 270, 17.4.2003, 16.3.2007, 26.7.2007 e 28.12.2010. Errore, travisamento ed inesistenza di presupposti giuridici e di fatto. Difetto di motivazione, incongruenza, perplessità, contraddittorietà e irragionevolezza. Ingiustizia manifesta.
L’insegnamento di Psicodiagnostica è stato affidato alla Prof.ssa -OMISSIS- solo con il decreto rettorale n. -OMISSIS-del 10 marzo 2017, ne conseguirebbe che qualsiasi addebito per il periodo antecedente sarebbe invalido. Ad ogni modo non sussisterebbe il ritardo in questione, in quanto alcuna norma stabilirebbe un termine per l’inserimento dei materiali dell’insegnamento nella piattaforma; né autorizzerebbe i Presidi di facoltà ad introdurre tale termine.
I “solleciti” agli atti del procedimento disciplinare e cui si rifanno i provvedimenti impugnati del 19 ottobre 2016, del 3 e 15 novembre 2016, sarebbero anteriori alla “scadenza” del “termine” di dicembre 2016, e come tali irrilevanti ai fini del preteso “ritardo” o “inadempimento”.
La ricorrente avrebbe inoltre fornito il programma del corso il 15 novembre 2016, entro il suddetto termine di dicembre 2016, avrebbe caricato la maggior parte del materiale, tra inizio gennaio (6.1.2017) e i primi giorni di febbraio (tra il 3 e l’8.2.2017); all’inizio di marzo (9.3.2017) avrebbe confermato la completezza del materiale (della cui esistenza avrebbe preso atto la Preside il 22 marzo 2017), in seguito sarebbero stati caricati altri materiali rivisti e aggiornati.
Il decreto rettorale n. -OMISSIS-del 10 marzo 2017 non sarebbe una mera “presa d’atto” di deliberazioni vincolanti, ma decisivo atto di affidamento e conferimento dell’insegnamento;
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della legge 30 dicembre 2010, n. 240, degli artt. 87 – 89 del r.d. 31.8.1933, n. 1592 e dell’art. 8 dello Statuto Unicusano, nonché delle altre norme e principi in materia di sanzioni disciplinari. Violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza delle sanzioni rispetto alla rilevanza della condotta. Ulteriore eccesso di potere per difetto, errore e travisamento nei presupposti giuridici e di fatto e per difetto di motivazione, arbitrarietà e ingiustizia manifesta.
L’Ateneo Unicusano alla data dei fatti sarebbe stato privo di un proprio Regolamento di disciplina, il quale è stato adottato il 20 ottobre 2017 per cui occorrerebbe fare riferimento al r.d. n. 1592/1933 tuttora vigente (e richiamato sia dall’art. 10 della legge n. 240/2010, che dalla delibera del CdA Unicusano del 6 settembre 2017) e ai principi di tipicità, prevedibilità e tassatività delle sanzioni e dei relativi presupposti.
Ciò premesso la sanzione sarebbe stata irrogata al di fuori dei presupposti previsto dal richiamato decreto (art. 89, c. 1, lettera b), del r.d. n. 1592/33), in quanto dagli atti non emergerebbe la pretesa “gravità” e la “reiterazione” della condotta della docente.
Né sarebbero stati indicati i presupposti del “danno” e pregiudizio” richiamati nella sanzione irrogata. La sanzione della sospensione di trenta giorni dall’Ufficio e dallo stipendio, con pubblicazione sul sito internet dell’Ateneo sarebbe comunque sproporzionata rispetto alla rilevanza del comportamento sanzionato.
L’Università telematica Unicusano si è costituita in giudizio e con articolate memorie difensive ha eccepito la infondatezza del ricorso.
Con ordinanza cautelare n. del è stata accolta la domanda di sospensione degli atti impugnati.
In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie con le quali insistono nella trattazione del ricorso.
All’udienza pubblica del 7 marzo 2018, dopo ampia discussione tra le parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Con il primo motivo l’istante deduce l’illegittimità della sanzione disciplinare, evidenziando che l’insegnamento di Psicodiagnostica le è stato affidato soltanto in data 10 marzo 2017, quando aveva ormai messo a disposizione dell’Università la maggior parte del materiale didattico necessario per lo svolgimento del corso.
La tesi merita adesione.
2. Dall’esame degli atti si ricava che l’insegnamento della nuova materia è stato formalizzato con il citato decreto rettorale n. -OMISSIS-del 10 marzo 2017, che l’interessata ha accettato nella medesima data.
Ne consegue che solo da quella data è venuto a determinarsi l’obbligo di mettere a disposizione dell’ateneo il materiale didattico e quanto altro fosse necessario all’avvio del corso, posto che qualsiasi intesa o impegno precedente (che peraltro non è nemmeno chiaramente ricavabile dagli atti di causa) non avrebbe potuto far conseguire alcun effetto giuridicamente rilevante.
3. Ad ogni modo non è nemmeno possibile affermare che l’interessata, tra la data del consiglio di facoltà (20.7.2016) in cui è stata prospettata l’attribuzione del nuovo incarico di insegnamento e quella del suo effettivo conferimento, sia rimasta del tutto inerte, avendo la stessa provveduto (a decorrere dal mese di novembre 2016) ad immettere nel sistema i materiali iniziali e il programma del corso.
3.1. In ogni caso nella vicenda in esame non si rinvengono norme, disposizioni ministeriali e/o di ateneo che prevedevano un termine specifico per l’inserimento dei materiali dell’insegnamento nella piattaforma.
Prima della comunicazione alla istante del necessario provvedimento di affidamento, nessun altra norma o clausola negoziale prevedeva, quindi, l’obbligo di inserire il materiale entro il mese di dicembre 2016.
4. Per tale ragione i solleciti a cui fa riferimento l’università sia nel procedimento disciplinare, sia negli scritti difensivi (del 19 ottobre 2016 e del 3 e 15 novembre 2016) non avrebbero potuto far sorgere alcun obbligo giuridicamente vincolante nei confronti della istante e, come tali, devono essere considerati irrilevanti ai fini dell’illecito disciplinare contestato alla docente.
5. Né può assumere rilievo la circostanza che la ricorrente fosse “a conoscenza del conferimento” (secondo la tesi dell’Università), atteso che in realtà, fino al 10 marzo 2017, l’università si era limitata a formulare una mera proposta di affidamento dell’insegnamento; così come non rileva il fatto che la stessa docente non avesse obiettato nulla in ordine all’accettazione e ai tempi di predisposizione dei materiali, in quanto la mera proposta di incarico non poteva di per sé far sorgere alcuna obbligazione, se non una mera aspettativa, che si sarebbe poi concretizzata solo con la sottoscrizione per accettazione dell’incarico formale.
5.1. Il rapporto tra la docente e l’Università relativo al nuovo insegnamento è sorto, invero, solo con il conferimento e il consenso espressi e formalizzati secondo le modalità sopra indicate.
5.2. In senso contrario non vale il verbale del consiglio di facoltà del 20.7.2016 (doc. 4 dell’Università) menzionato dalla difesa dell’Unicusano, in quanto lo stesso, dopo aver indicato l’assegnazione dell’incarico di Psicodiagnostica alla docente, non riporta alcun atto di assenso espresso della docente, limitandosi in termini del tutto generici ad affermare nel passaggio seguente: “la Preside fa presente che i corsi, in termini di video lezioni, dispense, slide e ítem di autovalutazione, dovranno essere conclusi entro ottobre 2016”.
5.3. Per tale ragione il decreto rettorale n. -OMISSIS-del 10 marzo 2017 di conferimento non può essere considerato una mera “presa d’atto” di precedenti deliberazioni (che non erano nemmeno vincolanti), ma piuttosto imprescindibile atto di affidamento dell’insegnamento, che solo dopo l’acquisizione del consenso espresso della ricorrente, ha potuto produrre i propri effetti giuridici, tra cui gli obblighi a carico della docente ad esso connessi.
6. Merita adesione anche il secondo motivo posto.
A tal riguardo occorre premettere che nel caso di specie, in assenza di uno specifico Regolamento di disciplina dell’Università, che è stato adottato il 20 ottobre 2017 (dopo il provvedimento sanzionatorio finale), risulta applicabile il r.d. n. 1592/1933 (richiamato dall’art. 10 della legge n. 240/2010 e dalla delibera del Consiglio di Amministrazione dell’ateneo del 6 settembre 2017) e, in particolare, l’art. 89 secondo cui le sanzioni diverse dalla censura sono applicate, “secondo i casi e le circostanze, per le seguenti mancanze:
a) grave insubordinazione;
b) abituale mancanza ai doveri d’ufficio;
c) abituale irregolarità di condotta;
d) atti in genere, che comunque ledano la dignità o l’onore del professore.”
6.1. Alla luce di quanto sopra, come efficacemente dedotto dalla ricorrente non risulta sia stata espressamente contestata alla docente alcuna “grave insubordinazione” (lett. a), “mancanza ai doveri d’ufficio” o “abituale irregolarità di condotta” (lettere b e c).
Invero dagli atti del giudizio si evincono solo meri inviti all’invio della documentazione necessaria per l’avvio del corso in questione (cfr. docc. 8-12 dell’Università), che si ritiene non possano integrare gli estremi della abituale mancanza ai doveri d’ufficio; o della abituale irregolarità di condotta.
6.2. A tal riguardo occorre precisare che, sebbene l’Ateneo abbia ravvisato conseguenze negative e pregiudizio per gli studenti dell’Università, a causa del ritardo nel caricamento sulla piattaforma informatica del materiale didattico, è pur vero, però, che, in assenza di specificate e formali contestazioni, non è possibile rinvenire nella vicenda in esame i presupposti della pretesa “gravità” e la “reiterazione” di condotte irregolari o di mancanze ai doveri di ufficio, tassativamente individuati
dall’art. 89 del r.d. n. 1592/33 citato.
6.3. Tutto ciò non senza considerare l’estrema genericità del parere del Collegio di disciplina del 7.8.2017 (cfr. doc. 17 ricorrente), il quale si limita a porre in relazione la condotta della docente con “l’art. 87, p.2, del R.D. n. 1592 del 1933” in termini di “ripetuta mancanza ai doveri d'ufficio”, senza individuare specificamente a quale dei profili di cui al successivo art. 89 la “inadempienza contestata” potesse essere riferita.
7. La sanzione irrogata (sospensione di trenta giorni dall’intero Ufficio e dallo stipendio, con pubblicazione sul sito internet dell’Ateneo), infine, si rivela anche sproporzionata rispetto alla condotta tenuta dalla docente (terzo mezzo), tenuto conto altresì del fatto che la ricorrente, fino all’avvio del procedimento in questione, non era stata raggiunta da precedenti sanzioni disciplinari o censure in ordine alla propria attività di docente universitario.
8. In conclusione per le ragioni esposte il ricorso deve essere accolto con conseguente ann8ullamento degli atti indicati in epigrafe.
9. Attesa la novità della questione trattata e la peculiarità delle censure trattate si ritiene che sussistano giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti indicati in epigrafe.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1, del d.lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2018 con l'intervento dei magistrati:
Gabriella De Michele, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Achille Sinatra, Consigliere
 Pubblicato il 30/04/2018