#1066 TAR Lazio, Roma, Sez. III, 12 giugno 2015, n. 8318

Abilitazione scientifica nazionale – Obbligo di motivazione

Data Documento: 2015-06-12
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Nelle ipotesi in cui è attribuita all’amministrazione un’ampia discrezionalità, come nel caso delle commissioni di valutazione istituite nell’ambito delle procedure di abilitazione scientifica nazionale, è necessaria una ancor più rigorosa motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la commissione abbia fondato il proprio giudizio, in modo da comprendere quale sia stato l’iter logico seguito. Tale motivazione deve essere ancora più stringente nel caso in cui il candidato abbia superato le mediane.
 

Contenuto sentenza
N. 08318/2015 REG.PROV.COLL.
N. 04699/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4699 del 2014, proposto dalla dott.ssa Alessandra Migliorato, rappresentata e difesa dall'avv. Salvatore Giambo', con domicilio eletto presso l’avv. Alberto Marchetti in Roma, Via Cola di Rienzo, 180;
contro
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (Anvur), rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici elegge domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12
Università degli Studi di Siena;
nei confronti di
dottori Francesco Paolo Campione e Carmelo Bejamonte;
per l'annullamento
previa adozione di idonea misura cautelare
a) del provvedimento (pubblicato sul sito del MIUR in data 6 febbraio 2014) di approvazione dell'elenco dei candidati al concorso per l'abilitazione scientifica nazionale ex art. 16 della legge n. 240/2010 di seconda fascia (settore 10/B1 – Storia dell’arte) indetto con Decreto Direttoriale n. 161 del 28.01.2012, per la parte in cui nega l’abilitazione alla ricorrente;
b) di tutti gli atti e verbali del procedimento concorsuale, in parte qua e con specifico riguardo a quelli recanti i giudizi individuali e collegiali e il voto relativi alla ricorrente;
c) del D.P.R. n. 222 del 14.09.2011;
d) del D.M. n. 76 del 7.06.2012;
e) dei Decreti recanti la proroga dei lavori della commissione esaminatrice;
f) della delibera adottata dal Consiglio Direttivo dell'ANVUR in data 14.09.2012, e comunque delle altre delibere ANVUR relative al calcolo delle mediane per l'abilitazione scientifica nazionale e relativi documenti di accompagnamento, nonché decreti direttoriali n. 181/2012 e n. 222/2012;
g) di tutti gli atti presupposti, preparatori e comunque connessi ancorchè non conosciuti ed ove ritenuti lesivi della posizione della ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’ Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca (Anvur);
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2015 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
La ricorrente ha partecipato alla procedura per ottenere l’abilitazione scientifica nazionale per professori universitari di seconda fascia relativamente al settore concorsuale 10/B1 – “Storia dell’Arte” in cui è stata giudicata “non idonea” dalla Commissione all’uopo nominata.
Avverso il giudizio della Commissione e gli ulteriori atti in epigrafe specificati, con atto spedito a notifica ex L. 53/94 in data 4.4.2014 e depositato entro il termine di rito, la dott.ssa Migliorato ha proposto ricorso deducendo i seguenti motivi di illegittimità:
I) Violazione di legge — violazione e falsa applicazione art. 3, comma 3 del d.m. 76 del 7 giugno 2012 — violazione art. 6 commi 4 e 5 del D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 — eccesso di potere per difetto di motivazione, per genericita’ e arbitrarieta’.
Secondo la ricorrente gli atti del procedimento sarebbero viziati perché la commissione ha violato il disposto dell'art. 3, comma 3 del D.M. 76/2012 omettendo di predeterminare "l'individuazione del tipo di pubblicazioni, la ponderazione di ciascun criterio e parametro, di cui agli artt 4 e 5". Dal verbale “preliminare” n. 1 del 15.02.2013 risulterebbe che la Commissione si sarebbe limitata ad una pedissequa riproduzione dei medesimi criteri e parametri predetermianti a livello normativo dall'art. 4 del D.M. 76/2012.
In secondo luogo la Commissione stessa, dopo che nulla aveva detto sul punto nel verbale n.1, nel successivo verbale n. 2 del 4.6.2013, ha introdotto il seguente criterio innovativo di valutazione: “La Commissione decide inoltre di valutare le pubblicazioni senza attribuire valore dirimente alle mediane indicate sul sito del Ministero”, in tal modo incorrendo in violazione dell’art.4, comma 1, del bando (D.D. n. 222 del 2012) ed eccedendo dai confini imposti alla sua discrezionalità, sulla base delle norme disciplinanti la procedura de qua.
Tali disposizioni assegnano una valenza comunque “centrale” agli indicatori quantitativi (c.d. “mediane”) di cui all’art. 5 e all’Allegato B del D.M. 76 del 2012.
In relazione a quest’ultimo aspetto la ricorrente lamenta anche di non avere potuto conoscere in tempo utile e nella loro integralità i criteri di valutazione trovandosi così nell’impossibilità di ritirare la propria domanda di partecipazione, una volta conosciute le determinazioni preliminari della Commissione giudicatrice in tema di introduzione di criteri e parametri (garanzia che in astratto la “lex specialis” assicurava ai candidati ai sensi dell’ art. 2 comma 8 del bando).
II) Violazione di legge — violazione e falsa applicazione d.m. 76 del 7 giugno 2012 all. b - eccesso di potere per travisamento dei presupposti.
La valutazione espressa dalla Commissione sarebbe viziata in quanto si limita alla semplice indicazione del superamento della seconda mediana (quella inerente capitoli di libro e articoli), senza valorizzare in alcun modo la circostanza che la candidata, oltre a ciò, raggiungeva (sebbene non superava) l’ulteriore mediana relativa alle monografie scientifiche prodotte (pari a due). Inoltre, a dire della ricorrente, “ove la valutazione fosse stata approfondita e completa, alla Commissione non sarebbe sfuggito che uno dei lavori catalogati come “saggi”, era, in realtà (per consistenza, per complessità, per quantità e qualità delle opere d’arte trattate e studiate), una articolata “monografia”: ci si riferisce alla pubblicazione relativa alla collezione pittorica, scultorea e di argenti, di una collezione museale (Museo San Paolo di Reggio Calabria)” (punto II-1) ric.).
Nell’ambito del medesimo motivo in esame (punto II-2) la dott.ssa Migliorato censura la palese non corrispondenza fra le conclusioni cui pervengono i giudizi individuali e il voto espresso: dalla lettura dei giudizi individuali non si comprenderebbe in alcun modo il mancato conseguimento dei quattro voti positivi su cinque, che sarebbero stati sufficienti ad ottenere l’ASN in base alla normativa di riferimento.
Infatti dei cinque giudizi individuali espressi dai commissari, almeno tre risultano in tutto o in parte positivi (professori Pavanello, Romano e Tomei) mentre uno di essi (prof.ssa La Barbera) appare dubbio, irrisolto. Nessuno dei giudizi individuali, peraltro, si esprime in modo univoco sulla idoneità o non idoneità della candidata, sicché diviene incomprensibile l’esito stesso della votazione finale della Commissione che appare contraddittoria e non motivata.
III) Violazione di legge — violazione e falsa applicazione della lex specialis - eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti.
Asserisce la ricorrente che “la valutazione delle pubblicazioni e dei titoli presentati dalla ricorrente è stata connotata da sommarietà, superficialità e macroscopiche omissioni” in quanto, a suo avviso:
- è stato pretermesso, sia nel giudizio collettivo che in quello finale, l'esame di un rilevante volume del 2010 in tema di scultura del Cinquecento nella Sicilia orientale e in Calabria (la monografia dal titolo “Una maniera molto graziosa. Ricerche sulla scultura del Cinquecento nella Sicilia orientale e in Calabria”);
- nel giudizio collegiale la Commissione sostiene che la dott.ssa Migliorato si è occupata dello scultore Montorsoli anche in un contributo del 2010 (al n.6 dell’elenco delle pubblicazioni allegate), quando in realtà quest’ultimo si occupa di tutt’altro (precisamente del Duomo di Messina);
- sempre nel giudizio collegiale, si legge che la candidata si sarebbe occupata “di collezionismo sempre a Messina rispettivamente nel contributo del 2009 al n. 7 e in quello del 2008 al n. 8, con riferimento anche alla Calabria, nell’articolo del 2008 al n. 9”: entrambi i rilievi sarebbero di fatto erronei in quanto nessuna delle pubblicazione citate avrebbe “nulla a che vedere con il collezionismo”;
- appare superficiale ed immotivato il giudizio sulle monografie della ricorrente, “liquidate” come “sostanzialmente compilative”.
- nei giudizi individuali dei commissari non si fa alcun cenno ai titoli della ricorrente ulteriori rispetto alle pubblicazioni (la ricorrente si riferisce in particolare al dottorato di ricerca, all’attività didattica, all’avere superato un concorso pubblico per dirigente tecnico storico dell’arte).
La ricorrente solleva inoltre due distinte questioni di legittimità costituzionale (vedi motivi IV e V del ricorso) con riferimento ai seguenti referenti normativi:
IV) Illegittimità costituzionale della legge 30.12.2010, n. 240, art. 16, commi f) ed h), del D.P.R. 14.9.2011, n. 222, art. 6, commi 3 e 4, del d.m. 7.6.2012, n. 76, art. 8, nonché all. B, n. 6 e 7, del decreto direttoriale n. 181 del 27.6.2012, per violazione degli artt. 3, 33, 34, 51, 54 comma 2, 97 e 98 Cost. (in merito alla carenza ed inadeguatezza dei criteri di selezione dei membri della Commissione giudicatrice);
V) Illegittimità costituzionale della Legge 30.12.2010, n. 240, art. 16, commi f), h), m), del dpr 14.9.2011, n. 222, art. 6, commi 3 e 4, del d.m. 7.6.2012, n. 76, art. 8, nonché all. b, n. 6 e 7, del decreto direttoriale n. 181 del 27.6.2012, per violazione degli arti. 3, 33, commi 1-6, 34, commi 3-4, 51, 54, comma 2, 97 e 98 Cost.. Afferma la ricorrente che la Legge n. 240/2010 sarebbe incostituzionale nella parte in cui prevede "un'unica commissione nazionale di durata biennale per le procedure di abilitazione alle funzioni di professori di prima e di seconda fascia" (art. 16, lett. f, ma v. pure art. 8, decreto direttoriale 27.6.2012, n. 181), per contrasto con gli artt. 3, 33, commi 1-6, 34, commi 3-4, 51, 54, comma 2, 97 e 98 Cost.. Ed infatti gli stessi commissari, una volta prescelti con i criteri opinabili descritti, partecipano addirittura a due tornate concorsuali del tutto autonome nell'ambito del biennio, con la conseguenza che i candidati alla seconda tornata concorsuale, all'atto della presentazione della (seconda) domanda (da effettuare entro il 31 ottobre 2013), già conoscono i nominativi dei commissari che andranno a giudicarli, e quindi potranno regolarsi (!) sull'opportunità di presentare la domanda.
In tal modo, si determina una ingiustificata disparità con i candidati della prima tornata, che hanno presentato la domanda senza conoscere preventivamente, come sempre dovrebbe essere, i nominativi dei commissari.
VI) Illegittimità del decreto direttoriale n. 1767 del 30.09.2013 per violazione dell'art. 16, comma 3, lett. d) ed e) della l. n. 240/2010, nonché del dpr n. 222/2011 (art. 8 comma 6) e dell'art. 1, comma 394, della l. n. 228/2012 (c.d. legge di stabilità) — eccesso di potere per abuso, incompetenza e sviamento.
Come previsto dall'art. 8, comma 6, del D.P.R. n. 222/2011, la procedura concorsuale avrebbe dovuto concludersi entro cinque mesi dalla pubblicazione del bando sulla Gazzetta Ufficiale.
Ciò premesso, il bando è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 27.07.2012 per cui la procedura sarebbe dovuta terminare il 27.12.2012.
E’ poi intervenuta la legge di stabilità (L. n. 228/2012) che all'art. 1, comma 389, dispose la proroga dei lavori delle commissioni al 30.6.2013, e al successivo comma 394 riservò espressamente ad un "decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze", la possibilità di disporre una "ulteriore proroga fino al 31 dicembre del termine del 30.06.2013". Ne deriva l’inammissibilità e la nullità di tutte le proroghe (in realtà ne veniva consentita soltanto una) successive al 30.06.2013 non disposte direttamente con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro dell'Economia, onde la radicale nullità degli atti della commissione successivi alla data indicata.
Il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.
In vista della camera di consiglio per l’esame dell’istanza cautelare proposta, la ricorrente ha depositato una memoria difensiva corredata da documentazione in cui illustra ulteriormente alcuni dei motivi sopra esposti.
Con ordinanza assunta nella camera di consiglio del 4 agosto 2014, n. 3778 è stato positivamente delibato il ricorso sul piano del “fumus boni juris”, con fissazione dell’udienza di merito all’8.4.2014 ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.
In vista dell’udienza di discussione la ricorrente ha depositato in data 19.2.2015 memoria ex art. 73 c.p.a. corredata da documenti (in precedenza notificata a tutte le parti in causa) e quindi ulteriori note difensive datate 26.2.2015.
All’udienza pubblica dell’8 aprile 2015, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Ritiene il Collegio, in considerazione del suo carattere assorbente, di esaminare previamente il secondo motivo, nella parte in cui si deduce la incongruità e contraddittorietà del giudizio della Commissione, sotto diversi profili (punto II – 2) del ricorso).
Al fine di verificare la fondatezza delle censure occorre descrivere in sintesi il quadro normativo che regola le procedure di abilitazione scientifica.
L'art. 16 della legge n. 240/2010 (“Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario”) ha istituito l’ “abilitazione scientifica nazionale”, quale requisito necessario per la partecipazione alle procedure di accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori universitari.
L'abilitazione viene attribuita, previa sintetica descrizione del contributo individuale alle attività di ricerca e sviluppo svolte dal candidato, con motivato giudizio fondato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche ed espresso “sulla base di criteri e parametri differenziati per funzioni e per area disciplinare, definiti con decreto del Ministro” (art. 16, comma 3, lett. a), della legge n. 240/2010).
Il D.M. n. 76 del 7 giugno 2012 definisce i suddetti criteri e parametri oltre che gli indicatori di attività scientifica utilizzabili ai fini della valutazione dei candidati all'abilitazione, nonché le modalità di accertamento della coerenza dei criteri e parametri, indicatori di qualificazione scientifica degli aspiranti commissari con quelli richiesti per la valutazione dei candidati all'abilitazione per la prima fascia dei professori universitari.
In particolare l’art. 3 del menzionato D.M. n. 76/2012 prevede che “nelle procedure di abilitazione per l'accesso alle funzioni di professore di prima e di seconda fascia, la commissione formula un motivato giudizio di merito sulla qualificazione scientifica del candidato basato sulla valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni presentate. La valutazione si basa sui criteri e i parametri definiti per ciascuna fascia agli articoli 4 e 5”, i quali, per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche, stabiliscono che la Commissione si attiene, tra gli altri parametri, all'impatto della produzione scientifica complessiva all'interno del settore concorsuale valutata mediante gli indicatori di cui all'art. 6 e agli allegati A e B.
Il successivo art. 5, che individua i criteri e i parametri per l'attribuzione dell'abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, stabilisce che “nelle procedure di abilitazione alle funzioni di professore di seconda fascia, la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni scientifiche è volta ad accertare la maturità scientifica dei candidati, intesa come il riconoscimento di un positivo livello della qualità e originalità dei risultati raggiunti nelle ricerche affrontate e tale da conferire una posizione riconosciuta nel panorama almeno nazionale della ricerca. Sono ulteriori criteri di valutazione la comprovata capacità di coordinare o dirigere un gruppo di ricerca, la capacità di attrarre finanziamenti competitivi almeno in qualità di responsabile locale e la capacità di promuovere attività di trasferimento tecnologico. La commissione può stabilire, con le modalità di cui all'articolo 3, comma 3, di non utilizzare uno o più di tali ulteriori criteri in relazione alla specificità del settore concorsuale”.
Di seguito l’art. 6 del medesimo D.M. n. 76/2012 (“Indicatori di attività scientifica”) in riferimento agli indicatori bibliometrici stabilisce che “i valori delle mediane degli indicatori di cui agli allegati A e B” siano definiti dall'ANVUR “secondo modalità stabilite con propria delibera”.
Il comma 5, dell’art. 6 citato, stabilisce che le Commissioni possono discostarsi dai criteri e parametri disciplinati dal D.M. 76/2012, incluso quello della valutazione dell'impatto della produzione scientifica mediante l’utilizzo degli indicatori di attività scientifica, dandone motivazione sia al momento della fissazione dei criteri di valutazione dei candidati sia nel giudizio finale espresso sui medesimi.
L’art. 8 del d.P.R. 14 settembre 2011, n. 222 con cui è stato approvato il “Regolamento concernente il conferimento dell'abilitazione scientifica nazionale per l'accesso al ruolo dei professori universitari, a norma dell'articolo 16 della legge 30 dicembre 2010, n. 240”, al quinto comma precisa che “la commissione delibera a maggioranza dei quattro quinti dei componenti”.
Alla luce di tali premesse merita adesione la tesi esposta dalla ricorrente secondo cui dai verbali delle sedute non si evincerebbero le ragioni del diniego della abilitazione.
Invero, come correttamente dedotto, i giudizi individuali dei commissari non si concludono con una chiara affermazione nel senso della idoneità o inidoneità della candidata: essi in realtà richiamano sinteticamente i titoli della candidata - in modo generico - senza esprimersi chiaramente in termini né positivi né negativi, come richiesto dalla disciplina sopra richiamata, secondo cui il giudizio di idoneità ai fini della abilitazione è conseguito a maggioranza dei 4/5 dei componenti della commissione.
Inoltre né nel giudizio collegiale né in quelli individuali si utilizza la scala di valutazione delle pubblicazioni di cui all’Allegato D del D.M. 76 del 2012, il quale prevede che i lavori presentati debbono essere giudicati, a seconda dei casi, come di valore “eccellente”, “buono”, “accettabile” ovvero “limitato”, attribuendo un preciso significato ad ognuna di tali locuzioni.
Le norme sopra richiamate e, in particolare, l’art. 8, comma 5, del D.P.R. 222/2011, stabiliscono chiaramente che il giudizio di idoneità o non idoneità è formulato all’esito di una valutazione individuale e collegiale, precisando che per poter conseguire l’abilitazione occorre che ciascun candidato raggiunga una ben precisa maggioranza (favorevole) pari almeno a quattro quinti dei componenti della commissione esaminatrice.
Tale obbligo è stato poi ribadito dall’articolo 4, comma 5, del bando di concorso indetto con decreto direttoriale 20 luglio 2012, n. 222.
Affinché si giunga alla formazione di tale maggioranza ai fini dell’idoneità o ad un giudizio di non idoneità, occorre pertanto che ciascun commissario si esprima chiaramente in termini favorevoli o negativi nei confronti di ciascun candidato, circostanza che nel caso di specie non si è realizzata, come si desume chiaramente dalla mera lettura dei giudizi allegati al ricorso (doc. 3 ric.) (v. TAR Lazio, Sez. III, 10.2.2015, n. 2422).
Occorre osservare, altresì, che nelle ipotesi, come quella in esame, in cui è attribuita all'Amministrazione un'ampia discrezionalità, è necessaria una adeguata motivazione che dia conto in concreto degli elementi sui quali la Commissione ha fondato il proprio giudizio, in modo da comprendere quale sia stato l’iter logico seguito.
Tale motivazione sarebbe dovuta essere ancora più puntuale nel caso in esame in cui la ricorrente aveva superato le mediane nella misura prescritta dall’Allegato B al D.M. 76/2012 e, ciononostante, non è stata ritenuta meritevole di conseguire l’abilitazione.
Tale mancanza determina, quindi, l’illegittimità della valutazione espressa dalla commissione per difetto di istruttoria e di motivazione, non essendo possibile individuare le ragioni che hanno condotto l’organo collegiale ad esprimersi in termini negativi nei confronti della ricorrente; non è altresì possibile individuare i commissari a cui imputare il voto negativo né gli elementi critici di giudizio che hanno finito per prevalere sui profili positivi pur affermati nei diversi giudizi individuali.
Il carattere assorbente dei motivi esaminati esonera il Collegio dall’esame delle ulteriori censure dedotte e consente di accogliere il ricorso con conseguente annullamento del provvedimento di diniego dell'abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore di seconda fascia per il settore concorsuale 10/B1 – “Storia dell’arte” e delle valutazioni operate dalla commissione per l’abilitazione scientifica nazionale in questione.
Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del D.lgs. 104/2010, il Collegio ritiene che, in esecuzione della presente sentenza, la posizione della dott.ssa Alessandra Migliorato debba essere riesaminata da parte di una Commissione in diversa composizione entro il termine di giorni 60 (sessanta) dalla comunicazione in via amministrativa della pronuncia, ovvero dalla sua notificazione se antecedente.
Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e con le modalità di cui in motivazione e, per l’effetto:
- annulla il provvedimento che ha giudicato non idonea la ricorrente;
- ordina all’Amministrazione di rivalutare la medesima entro giorni 60 (sessanta) dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza;
- condanna il Ministero dell'Istruzione, dell'Universita' e delle Ricerca al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente che liquida complessivamente in € 1.500,00 (euro millecinquecento/00) oltre I.V.A. e C.P.A. come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Corsaro, Presidente
Silvio Lomazzi, Consigliere
Claudio Vallorani, Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/06/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)