#4513 TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 20 dicembre 2018, n. 7262

Enti di ricerca-Organi-Organi di governance-Composizione-Mancata riserva a ricercatori e tecnologi-Illegittimità

Data Documento: 2018-12-20
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

E’ illegittima la previsione statutaria sulla composizione del Consiglio d’amministrazione e del Consiglio scientifico di un ente di ricerca che non preveda la riserva dell’elettorato passivo negli organi di governance dell’Ente al personale (ricercatori e tecnologi) interno dello stesso.

Contenuto sentenza
N. 07262/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00129/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 129 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da 
Liana Verzicco, in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore dell’associazione A.N.P.R.I., nonché Raffaella Casotti, Marina Montresor, Maria Cristina Gambi, Maria Grazia Mazzocchi, Maria Cristina Buia, Giovanna Romano, rappresentati e difesi dagli avvocati Michele Bonetti, Santi Delia, Silvia Antonellis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia 
contro
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, Ministero dell’Economia e Finanze , Ragioneria generale dello Stato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliata ex lege in Napoli, via Armando Diaz, 11; 
Stazione Zoologica Nazionale “Anton Dohrn”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Italo Spagnuolo Vigorita e Veronica De Michele,, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Posillipo 394; 
per l'annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
dello Statuto della Stazione Zoologica “Anton Dohrn” (SZN), pubblicato sul sito istituzionale dello stesso Ente in data 20 ottobre 2017, nella parte in cui non prevede la rappresentanza elettiva dei ricercatori e dei tecnologi nel Consiglio di Amministrazione e nel Consiglio Scientifico dell'Ente, nonché degli atti e delibere di approvazione dello stesso.
del parere del Ministero dell’Istruzione, della Università e della Ricerca – M.I.U.R. (Ministero avente ruolo di vigilanza sulla Stazione Zoologica “Anton Dohrn”) con il quale è stato esercitato il dovuto controllo di legittimità e di merito dello Statuto della SZN pubblicato il 18 settembre 2017, anche se non conosciuto;
- del parere relativo allo Statuto SZN eventualmente emesso dal Ministero dell’Economia e delle Finanze su trasmissione del M.I.UR. anche se non conosciuto;
- di tutti gli atti endoprocedimentali di approvazione dello Statuto della SZN;
- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso
NONCHÉ PER IL RICONOSCIMENTO ED ACCERTAMENTO
del diritto dei ricercatori e tecnologi della Stazione Zoologica “Anton Dohrn” ad avere almeno un proprio rappresentante all’interno dell’organo di governo (Consiglio di Amministrazione) nonché dell’organo scientifico (Consiglio Scientifico) della Stazione, scelto tra i ricercatori e tecnologi interni all’Ente stesso, quale risarcimento in forma specifica per il danno da questi subito.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 372018 :
PER L’ ANNULLAMENTO NELLA PARTE IN CUI OCCORRER POSSA
- del Regolamento di organizzazione e funzionamento (ROF) della Stazione Zoologica “Anton Dohrn”, Istituto Nazionale di Biologia, Ecologia e Biotecnologie Marine, approvato con delibera del Consiglio di Amministrazione n. 3 del 9 maggio 2018 e approvato dal MIUR il 6 giugno 2018.
nonché
- dello Statuto della Stazione Zoologica “Anton Dohrn” (SZN), pubblicato sul sito istituzionale dello stesso Ente in data 20 ottobre 2017, nella parte in cui non prevede la rappresentanza elettiva dei ricercatori e dei tecnologi nel Consiglio di Amministrazione e nel Consiglio Scientifico dell'Ente, nonché degli atti e delibere di approvazione;
- del parere del Ministero dell'Istruzione, della Università e della Ricerca – M.I.U.R. (Ministero avente ruolo di vigilanza sulla Stazione Zoologica “Anton Dohrn”) con il quale è stato esercitato il dovuto controllo di legittimità e di merito dello Statuto della SZN pubblicato il 18 settembre 2017, anche se non conosciuto;
- del parere relativo allo Statuto SZN emesso dal Ministero dell'Economia e delle Finanze su trasmissione del M.I.UR. anche se non conosciuto;
- di tutti gli atti endoprocedimentali di approvazione dello Statuto dell'SZN;
- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso a quelli impugnati, anche se non conosciuto
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca e della Stazione Zoologica Nazionale “Anton Dohrn”;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2018 la dott.ssa Anna Pappalardo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso principale ricorso l’associazione Anpri ed i ricorrenti in epigrafe, premesso, in punto di legittimazione , la prima di avere come scopo la tutela dei “lavoratori svolgenti attività di ricerca scientifica e tecnologica” ed i secondi di essere tutti dipendenti dell’Ente di ricerca - Stazione Zoologica Nazionale Anton Dohrn ( di seguito per brevità SZN ) con mansioni di ricerca all’interno dello stesso, espongono che tale Ente ,facente parte della categoria degli Enti pubblici nazionali, è finalizzato alla promozione dello sviluppo della cultura, della ricerca scientifica e tecnologica, della tutela del paesaggio marino e costiero, anche per contribuire all’innovazione e al progresso sociale ed economico sostenibile del Paese. Lo stesso è soggetto alla vigilanza del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (M.I.U.R.), il quale esercita poteri di monitoraggio sulle attività dell'Ente e sulla coerenza delle stesse rispetto all'obiettivo istituzionale ed alla normativa vigente.
Aggiungono che la SZN procedeva, a seguito dell'emanazione del decreto legislativo n. 218 del 25 novembre 2016. (recante “semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca ai sensi dell'articolo 13 della legge 7 agosto 2015, n. 124” ) , all'approvazione del nuovo Statuto, adottato tramite la delibera n. 2 del 19 maggio 2017 e pubblicato in data 20 ottobre 2017 sul sito istituzionale.
Lamentano tuttavia che il nuovo Statuto non risulta coerente con quanto richiesto ai singoli Enti dal legislatore atteso che dal combinato disposto degli art. 8 e 12 dello stesso, disciplinanti la composizione del Consiglio di Amministrazione (C.d.A.), e del Consiglio scientifico si evince una chiara esclusione dall’elettorato passivo dei ricercatori e tecnologi dell’Ente.
Nella procedura delineata dal decreto Lgs n. 218/2016, per contro, oltre a prevedersi una partecipazione dei ricercatori e tecnologi degli enti di ricerca ai rispettivi organi amministrativi e scientifici, si dispone espressamente l’intervento del Ministero referente nell’iter di approvazione dei singoli Statuti: Pertanto il Ministero dell’Università, dell’Istruzione e della Ricerca, avrebbe dovuto vigilare sull’aderenza della bozza di Statuto della SZN al D. Lgs. 218/2016, dovendo proporre le opportune modifiche per correggerla anche avvalendosi del parere del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Tanto premesso, hanno impugnato gli atti in epigrafe prospettando:
1) Violazione delle disposizioni del d.lgs. n. 218/2016, della l. delega n. 124/2015 e della normativa sovranazionale in materia di enti pubblici nazionali; violazione del principio di buon andamento ex art. 97 Cost; sviamento della causa tipica e violazione del pubblico interesse: nell’ambito del complessivo intervento di riorganizzazione e valorizzazione degli enti di ricerca divisato dall’art. 13 l. n. 124/2015 (delega al Governo per il riordino degli enti pubblici di ricerca), ispirato ai principi di indipendenza e autodeterminazione (come rilevato anche dal Consiglio di Stato nel parere n. 2210/2016), sarebbe stata specificamente riconosciuta l’esigenza di dar vita a organi di governo in grado di perseguire le finalità precisate nella raccomandazione della Commissione europea dell’11 marzo 2005-c.d. Carta europea dei ricercatori- e nel documento European Framework for Research Careers (gli stessi principi sarebbero alla base della risoluzione del Parlamento europeo del 12 marzo 2009, 2008/2213 INI); il nuovo statuto della SZN, ed in particolare l’art. 6 sul Consiglio d’amministrazione, prevedendo la composizione di quest’organo con soli soggetti di nomina governativa, non risponderebbe a tali canoni né all’art. 2 d.lgs. n. 218/2016, contemplante la garanzia di una “rappresentanza elettiva di ricercatori e tecnologi negli organi scientifici e di governo degli enti”.
Neppure nel Consiglio Scientifico è prevista alcuna forma di elettorato passivo per i ricercatori e i tecnologi della Stazione Zoologica “Anton Dohrn”, come si evince dall’art. 9, comma 1, dello Statuto; ciò in contrasto con la norma primaria ,che va intesa come rappresentanza interna del personale degli Enti di Ricerca e non delle Comunità scientifiche di riferimento in generale, per cui la norma statutaria non può ritenersi in linea con le prescrizioni legislative, dal momento che la possibilità della Comunità di fungere da elettorato passivo ed attivo non deve gravare sulla quota prevista per la rappresentanza dei Ricercatori e Tecnologi dell’Ente
Lamentano inoltre che il Ministero vigilante (MIUR) avrebbe dovuto impedire, con le proprie osservazioni a seguito dell’inoltro da parte della SZN della “bozza” del nuovo Statuto in corso di approvazione, il compiersi della violazione di legge indicata, intervento che non è avvenuto neppure a seguito della azione delle Organizzazioni sindacali che hanno sollecitato l’intervento del Ministro dell’Istruzione ad effettuare un controllo sulle modifiche apportate allo statuto della SZN,
2) Violazione dell’art. 13 Carta dei diritti fondamentali UE e degli artt. 33 e 9 Cost.; disparità di trattamento e illogicità: il nuovo statuto, sempre nella parte relativa alla mancata previsione di un rappresentante eletto dai ricercatori dell’ente, sarebbe altresì in contrasto con la libertà della ricerca scientifica tutelata anche dall’art. 13 Carta dei diritti fondamentali dell’UE e dagli artt. 9 e 33 Cost.; gli artt. 8, 9 e 12 del nuovo Statuto della SZN non incentivino affatto l’autonomia dell’organismo, ma limiterebbero l’interazione tra dipendenti e organo di governo, tra ricercatori e vertice
3) Lesione del legittimo affidamento; violazione del principio di democraticità ex art. 2 Cost.: sarebbe stato violato l’affidamento dei ricorrenti sulla possibilità di eleggere un proprio rappresentante nel Cda dell’ente di appartenenza, con lesione del “diritto” di selezionare un soggetto con cui interfacciarsi in relazione ai temi della ricerca (temi non adeguatamente conosciuti o approfonditi da “vertici non integrati nel lavoro interno e caratterizzati da una impostazione amministrativa”, a detrimento dell’esigenza di ridurre i “tempi di reazione” rispetto al processo di innovazione scientifica e tecnologica) e di far valere il punto di vista della Stazione zoologica Nazionale nel citato Consiglio nazionale dei ricercatori e dei tecnologi.
Inoltre l’art. 8 comma 7 del D. Lgs. 218/2016 prevede l’istituzione, presso il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, del Consiglio nazionale dei Ricercatori e dei Tecnologi, composto dai rappresentanti eletti negli organi scientifici e di governo dei singoli Enti, che ha il compito di formulare “pareri e proposte ai Ministeri vigilanti e alla Presidenza del Consiglio sulle tematiche attinenti la ricerca”. La attuale configurazione statutaria della SZN comporterà che un elemento del Consiglio Nazionale non sarà idoneo a rappresentare in maniera efficace, e su scala nazionale, le problematiche patite dalla SZN.
Tanto premesso, i ricorrenti – formulata istanza istruttoria e di acquisizione ex art. 116 c.p.a. degli atti oggetto delle domande di accesso infruttuosamente inoltrate alla SZN e ai Ministeri vigilanti (precisamente: parere emesso dal MIUR in relazione alla bozza di Statuto della Stazione Zoologica “Anton Dohrn, Verbali delle procedure di valutazione delle bozze dello Statuto medesimo, tutte le osservazioni formulate nel corso del tempo in relazione alle varie bozze di Statuto espresse nelle sedute di valutazione ;eventuale parere emesso dal Ministero dell’Economia e delle Finanze in relazione dalla bozza di Statuto della Stazione Zoologica “Anton Dohrn” ai sensi dell’art. 4, c.3, D. Lgs. 218/2016 con i connessi verbali delle procedure di valutazione. Tutti gli atti del procedimento di approvazione dello Statuto suindicato) – hanno chiesto l’annullamento degli atti in epigrafe “nella parte in cui non prevedono la possibilità, da parte dei ricercatori e dei tecnologi interni alla SZN , di eleggere almeno un membro del Consiglio di Amministrazione” dell’ente in questione.
Costituitosi in resistenza l’Ente intimato, dapprima a ministero della Avvocatura Dello Stato e di seguito mediante l’attuale difensore, ha contestato con varie argomentazioni la fondatezza della domanda nel merito, sostenendo la congruenza del nuovo Statuto con le disposizioni legislative di riferimento.
In data 23.1.2018 la ricorrente Romano Giovanna depositava atto di revoca del mandato ai difensori.
Parte ricorrente in data 27 giugno 2018 depositava motivi aggiunti nei quali impugnava il regolamento di organizzazione e funzionamento della SZN “ANTON DOHRN” approvato con delibera del CdA n. 3 del 9 maggio 2018, atto adottato in pendenza di ricorso e di seguito ratificato dal MIUR in virtù del procedimento ex art. 4 d.lgs. 218/2016 , nonché pubblicato sul sito ufficiale della SZN in data 6.06.2018.
Deduce che il nuovo Regolamento riprende pedissequamente l’articolazione organizzativa stabilita all’interno dello Statuto già censurata, anche e soprattutto in riferimento alla posizione dei ricercatori e tecnologi interni alla SZN, la cui reale rappresentanza (attiva e passiva) rimane completamente obliterata. In particolare gli articoli 8, 9, 10 e 11 del predetto ROF si soffermano sugli organi scientifico e di governo dell’Ente, elencando la composizione degli stessi in riferimento all’elettorato attivo e passivo, e confermando le illegittimità già esternate dell’atto presupposto.
Spiega avverso lo stesso motivi aggiunti che sostanzialmente riproducono le censure di cui al ricorso introduttivo.
In data 12 luglio 2018 veniva depositato documento da parte della resistente Stazione Zoologica, in relazione al quale il difensore dell’ente specificava trattarsi dell’atto positivo di controllo da parte del Ministero sullo Statuto dell’Ente; in data 12.9.2018 ne veniva effettuato il rideposito telematico in modalità leggibili al sistema informatico.
Alla pubblica udienza del 26 settembre 2018 il ricorso è stato trattenuto in decisione .
DIRITTO
I ricorrenti impugnano il nuovo statuto dell’Ente di ricerca di cui sono dipendenti con posizione di ricercatori , la Stazione Zoologica Nazionale Anton Dohrn-di seguito SZN -, adottato in data 19.5.2017 , nella parte in cui non contempla la presenza di almeno un componente eletto dai ricercatori e dai tecnologi interni nel CdA dell’ente, e nel Consiglio di ricerca , in asserita difformità da quanto previsto dal d.lgs. 25 novembre 2016, n. 218 (“Semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca” in attuazione della delega conferita dall’art. 13 l. 7 agosto 2015, n. 124).
Va preliminarmente disposto la stralcio dal presente fascicolo informatico dei documenti depositati telematicamente dalla Avvocatura distrettuale in data 30 luglio 2018, in quanto afferenti a causa del tutto diversa, e segnatamente riconoscimento di infermità per causa di servizio di militare, mandando alla Segreteria della Sezione per gli adempimenti conseguenziali.
In punto di legittimazione al presente ricorso, ancorchè non sia stata oggetto di contestazione alcuna, va affermata la titolarità di posizione legittimante da parte dell’ANPRI, quale associazione avente lo scopo di riunire e rappresentare tutti coloro che svolgono attività di ricerca scientifica e tecnologica. Proposito espresso dell’associazione è valorizzare la funzione professionale e culturale di tali categorie tutelandone gli interessi e salvaguardandone lo status professionale. come asserito e non contestato agli atti del giudizio, il che la rende portatore di un interesse differenziato e qualificato alla tutela delle posizioni dei soggetti rappresentati.
Ancora in via preliminare, quanto alla posizione della ricorrente Romano Giovanna che il 23.1.2018 ha depositato atto di revoca del mandato ai difensori, deve rilevarsi come , non configurando tale atto una rinuncia all’azione, ma solo revoca del mandato, e non essendo intervenuta in giudizio la sostituzione del difensore , la ricorrente continua a stare in giudizio con legittimazione processuale immutata. La circostanza che il nominativo della ricorrente non sia riportato nei motivi aggiunti e che quindi la stessa non abbia spiegato ulteriore impugnativa, non influisce sulla sua posizione processuale in senso preclusivo, stante anche la natura degli atti impugnati con i motivi aggiunti.
Ancora in via preliminare riguardo alla definitività della formulazione dello Statuto dell’Ente , va rilevato che l’Ente resistente ed il Ministero intimato non hanno contestato la ricostruzione fattuale operata dai ricorrenti né hanno rappresentato alcunché in merito all’eventuale espletamento del controllo sullo Statuto ; anzi in corso di giudizio , il 12 luglio 2018 , è stato depositato un documento da parte della resistente Stazione Zoologica, dichiaratamente l’atto positivo di controllo da parte del Ministero sullo Statuto dell’Ente. Nell’allegato viene comunicato dal MIUR alla SZN che il Ministero nella seduta del 18 settembre 2017 ha approvato lo statuto deliberato il 19 maggio 2017 , previa verifica del rispetto delle vigenti disposizioni e della Carta europea dei ricercatori.
Risulta conseguentemente confermato che l’impugnazione riguarda lo Statuto “definitivo” della SZN e tanto rende superfluo procedere alla acquisizione degli ulteriori atti oggetto delle corrispondenti istanze istruttorie e di accesso formulate dai ricorrenti.
Nel merito, ritiene il Collegio che sia fondato il primo motivo di ricorso, prospettante l’illegittimità della previsione statutaria sulla composizione del Consiglio d’amministrazione e del Consiglio scientifico dell’Ente per violazione del d.lgs. n. 218/2016.
In primo luogo va sgombrato il campo dalla perdurante applicabilità del D. Lgs 213/2009, che viene proposto dalla difesa della SZN quale norma equiordinata a quella di cui al D. Lgs 218/2016.
La difesa dell’Ente sostiene che , non potendosi ravvisare una abrogazione espressa delle indicate disposizioni, continuerebbero ad applicarsi le pregresse norme in tema di composizione degli organi elettivi dell’Ente.
Va in contrario rilevato che la mancanza di una clausola di abrogazione espressa non esclude nel caso specifico la configurabilità di una abrogazione tacita in parte qua, atteso che entrambi i decreti intervengono sulla stessa materia, ovvero gli Enti pubblici di ricerca, entrambi hanno un intento di riorganizzazione e sono fonti normative di rango primario. Stante tali premesse è evidente che, nel rispetto del principio cronologico l’atto avente forza di legge posteriore deroghi a quello precedente.
Peraltro è lo stesso d. lgs. 218/2016 a specificare la propria portata derogatoria, stabilendo che restano salve in via residuale unicamente le normative precedenti “per quanto non previsto dal presente decreto” (art. 1 comma 2 d.lgs.218/2016).
Tale nuova normativa, sicuramente applicabile ex art. 1, co. 1, lett. r) alla SZN (quale “ente pubblico di ricerca”), all’art. 2 contiene un espresso rinvio alla Carta Europea dei ricercatori e sancisce che gli enti pubblici di ricerca “nei propri statuti e regolamenti recepiscono la Raccomandazione della Commissione Europea del 11 marzo 2005 riguardante la Carta Europea dei ricercatori e il Codice di Condotta per l’Assunzione dei Ricercatori (2005/251/CE), tengono conto delle indicazioni contenute nel documento European Framework for Research Careers e assicurano tra l’altro, ai ricercatori e ai tecnologi: […] n) [la] rappresentanza elettiva di ricercatori e tecnologi negli organi scientifici e di governo degli enti” (co. 1).
Al riguardo deve rilevarsi come gli art. 8 e 12 del nuovo Statuto della SZN, disciplinanti la composizione del Consiglio di Amministrazione (C.d.A.), si pongono in palese contrasto con tale disposizione, escludendo dall’elettorato passivo i ricercatori e tecnologi dell’Ente.
In particolare si prevede nelle gravate disposizioni statutarie che il C.d.A., che consta di 3 membri, sia composto dal Presidente della Stazione Zoologica, da un componente designato dal Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e da un componente designato dal personale dell’Ente, dal personale associato e dalla Comunità scientifica nazionale di riferimento, secondo le modalità individuate nel successivo art. 12. Nel comma 4 si prevede espressamente l’impossibilità, dei ricercatori e tecnologi interni alla Stazione, di essere eletti all’interno dell’organo di riferimento
Inoltre l’art. 12 dello Statuto, nel descrivere cosa debba intendersi per “Comunità scientifica di riferimento”, fa esclusivo riferimento a soggetti esterni all’Ente.
Analoga previsione contiene l’art. 9 dello Statuto, disciplinante la composizione, la nomina e l’attività del Consiglio Scientifico, il cui comma 2 prevede espressamente che i 7 membri di tale Consiglio siano nominati dal C.d.A. tra soggetti esterni all’ente afferenti a strutture di ricerca pubbliche o private straniere.
È agevole rilevare che le indicate previsioni contrastano con il citato art. 2, co. 1, lett. n), d.lgs. n. 218/2016.
Detta disposizione normativa intende assicurare la “rappresentanza elettiva di ricercatori e tecnologi negli organi scientifici e di governo degli Enti”, ponendosi quale recepimento della Raccomandazione della Commissione Europea n. 2005/251/CE, ove è stato affermato che è “del tutto legittimo, nonché auspicabile, che i ricercatori siano rappresentati negli organi consultivi, decisionali e d’informazione delle istituzioni per cui lavorano, in modo da proteggere e promuovere i loro interessi individuali e collettivi in quanto professionisti e da contribuire attivamente al funzionamento dell’istituzione”.
La stessa legge di delega (art. 13 l. n. 124/15) individua quale criterio direttivo essenziale quello di “garantire il recepimento della Carta europea dei ricercatori e del documento European Framework for Research Careers, con particolare riguardo alla libertà di ricerca e all’autonomia professionale” (co. 1, lett. A);
La delega, in tal senso non solo evoca una nuova disciplina che contenga tutti i principi inattuati tra cui l’autonomia degli Enti pubblici di Ricerca ( secondo quanto rilevato dal Consiglio di Stato nel parere n. 2210/2016 relativo al numero di affare 1645/2016, all’interno del quale è precisato: “Ogni ente di ricerca trova quindi la propria disciplina nella rispettiva legge istitutiva, con tutto ciò che ne deriva in punto di mancanza di organicità e disomogeneità nella regolamentazione di questa tipologia di enti pubblici) , ma ha inteso altresì procedere ad un’opera di valorizzazione degli enti pubblici di ricerca, in ragione degli effetti positivi sull’economia del Paese che un siffatto intervento è certamente destinato a produrre . Primo tra tali obiettivi della riforma il recepimento della Carta Europea dei ricercatori e del documento European Framework for Research Careers, con particolare riguardo alla libertà di ricerca, all’autonomia professionale e alla portabilità e titolarità dei progetti «valorizzando la specificità del modello contrattuale del sistema degli enti di ricerca»”..
Corollario imprescindibile di tale riconoscimento è la necessità di dotare gli Enti di Ricerca di organi di governo che possano attuare questa valorizzazione, in ragione della diretta e specifica esperienza acquisita dei loro membri e che siano portavoce della pluralità di lavoratori (ricercatori e tecnologi) assunti nelle singole strutture. Tale finalità può essere perseguita agendo sulla composizione degli organi di governo degli enti, in modo che i ruoli interni ai Consigli di amministrazione e scientifico siamo ricoperti da soggetti che abbiamo una conoscenza diretta delle problematiche sottese alle attività svolte e che possano apportare un aiuto ai lavoratori della Stazione concreto e direttamente connesso a situazioni fattuali quotidiane.
In tale ottica è preminente il riferimento avuto alla Carta europea dei ricercatori ,deliberata con la raccomandazione della Commissione europea dell’11 marzo 2005, n. 2005/251/CE;
La Carta Europea contiene «un insieme di principi generali e requisiti che specificano il ruolo, le responsabilità e i diritti dei ricercatori e delle persone che assumono e/o finanziano i ricercatori». In particolare, essa «è destinata a tutti i ricercatori dell'Unione europea in tutte le fasi della loro carriera e disciplina tutti i campi di ricerca nel settore pubblico e privato, indipendentemente dal tipo di nomina o di occupazione, dalla natura giuridica del datore di lavoro o dal tipo di organizzazione o istituto nei quali viene svolto il lavoro».( cfr. il citato parere del CdS)
Assume particolare rilievo il considerando n, 8 della raccomandazione 2005/251/CE , ove si indica il chiaro obiettivo di «contribuire allo sviluppo di un mercato europeo del lavoro attrattivo, aperto e sostenibile per i ricercatori, in cui le condizioni di base consentano di assumere e trattenere ricercatori di elevata qualità in ambienti veramente favorevoli alle prestazioni e alla produttività»
offrendo ai ricercatori di sistemi di sviluppo di carriera sostenibili in tutte le fasi della vita professionale, indipendentemente dalla loro situazione contrattuale e dal percorso professionale scelto, ed il riconoscimento dei ricercatori come parte integrante delle istituzioni nelle quali lavorano.
Devono quindi prevedersi disposizioni tali da favorire una valorizzazione del percorso non solo contrattuale ma anche professionale dei ricercatori, onde offrire condizioni appetibili per i lavoratori e portare ad una scelta che garantisca il permanere delle migliori professionalità in ambito- nazionale o europeo – condizioni comunque compatibili con la libertà di ricerca che va di pari passo con il progresso e lo sviluppo scientifico e tecnologico.
Conseguentemente, vanno adottati tutti gli strumenti idonei a non mortificare una professionalità che, per affrancarsi in maniera soddisfacente dalle influenze governative dei singoli Paesi, trainando così gli Enti verso l’effettivo raggiungimento delle finalità istituzionali e del libero mercato europeo, coinvolga la ricerca in senso stretto, ma anche tutte quelle attività ad essa correlate, tra le quali anche quella più strettamente amministrativa.
Diversamente non si riuscirebbe a garantire ai lavoratori la valorizzazione adeguata poiché dovrebbero comunque sottostare ad una governance composta da soggetti estranei all’Ente, né si assicurerebbe l’autonomia auspicata dell’Ente di ricerca.
E’ evidente inoltre come una disciplina favorevole alla maggiore rappresentatività dei ricercatori, e conseguentemente mirata all’effettivo sfruttamento delle risorse –umane ed economiche- offerte, possa incentivare i singoli esperti a dedicarsi alla ricerca nazionale, disincentivandoli dal ricercare ulteriori strade professionali all’estero.
A tal proposito va riflettuto sul ruolo della Carta Europea dei ricercatori tra le fonti dell’ordinamento giuridico interno. Tanto è necessario per valutare l’ interpretazione dell’art 2 D. Lgs 218/2016 proposta dalla difesa della SZN, a mente della quale la norma andrebbe intesa nel senso di limitarsi ad indicare la possibilità per i ricercatori di essere rappresentati negli organismi di governance degli enti, senza specificazione della modalità di tale rappresentanza, potendo la stessa essere soddisfatta anche da soggetti appartenenti alla comunità scientifica in genere.
Siffatta interpretazione a giudizio del Collegio contrasta con la lettera e le finalità della citata disposizione di diritto unionale.
La Carta europea dei ricercatori è l’ allegato ( sezione I) alla Raccomandazione della Commissione Europea dell’ 11 marzo 2005, destinata a tutti i ricercatori dell’unione europea durante tutte le fasi della loro carriera, operanti sia nel settore pubblico sia nel settore privato, e costituisce parte integrante della sopra citata raccomandazione.
Nei principi generali e requisiti validi per i datori di lavoro e finanziatori prevede una disposizione rubricata ‘’ partecipazione agli organismi decisionali’’ la quale afferma che tali enti “dovrebbero riconoscere che è del tutto legittimo, nonché auspicabile, che i ricercatori siano rappresentati negli organi consultivi, decisionali e d’informazione delle istituzioni per cui lavorano, in modo da proteggere e promuovere i loro interessi individuali e collettivi in quanto professionisti e da contribuire attivamente al funzionamento dell’istituzione”.
L’Art 13 della Carta dei diritti fondamentali tutela la libertà di ricerca, dunque tale libertà è protetta dal diritto primario dell’Unione avente valore sovraordinato rispetto alle fonti interne di rango primario.
A nulla vale considerare che la suesposta raccomandazione nella previsione relativa alla partecipazione dei lavoratori negli organismi decisionali utilizza la locuzione ‘dovrebbero’, idonea ad escludere o comunque non configurare un obbligo in capo all’amministrazione, in quanto tale obbligo (vincolante) sussiste dal momento che il testo inglese (di riferimento ed ausilio interpretativo) usa il verbo modale should, il quale analogamente al modale shall esprime un valore performativo ossia svolge la funzione di indicare la direzione in cui deve esser esercitata la discrezionalità degli stati membri. Dunque si tratta di locuzione appropriata e richiesta dalla natura dell’atto legislativo dell’unione, ossia una raccomandazione la quale non esclude la discrezionalità degli stati membri nel loro margine di intervento.
Tuttavia l’esercizio di tale discrezionalità non deve tradire l’obiettivo indicato dalla raccomandazione stessa, indicato chiaramente nel preambolo, ove si prevede; “ Member states should endeavour to offer researchers……… that the researchers are treated as professionals and as an integral part of the institutions in which they work’’
Infatti la performatività implicita del verbo si esplica in questo senso: “Should “ dà allo stato membro istruzioni e una guida su come usare la discrezionalità che gli stati membri hanno, dunque suggerisce in quale modo raggiungere il risultato. Si utilizza l’espressione dovrebbe non in quanto la previsione non sia puntuale o possa essere disattesa dallo Stato (infatti il modale esprime la forza di un ordine) ma una funzione normativa ossia dà un aspetto legale ad un messaggio che deve essere attuato con la trasposizione .
Peraltro a livello interpretativo va esclusa una interpretazione restrittiva del dlgs 218/2016 in quanto
(a) la stessa raccomandazione sancisce che ‘’ qualora i ricercatori beneficino di uno status più favorevole… le disposizioni della carta non debbono essere invocate per modificare in senso sfavorevole lo status e diritti già acquisiti’’)
(b) b)la raccomandazione peraltro produce l’effetto liceità e dunque eccepire che la lettera del d lgs vada interpretata restrittivamente, in senso da escludere un diritto puntuale dei ricercatori alla rappresentanza, non potendo andare oltre la previsione di una semplice partecipazione alle elezioni, è incompatibile con tale effetto , per i motivi di seguito specificati.
Viene richiesto inoltre che i ricercatori partecipino agli organismi decisionali delle istituzioni “ in cui lavorano” (…integral part of the institutions in which they work’’),così negando in radice la diversa interpretazione per cui la rappresentatività sarebbe soddisfatta anche dalla previsione di eleggibilità di ricercatori esterni all’ente.
Tali previsioni hanno una specifica valenza normativa;