#3846 TAR Calabria, Reggio Calabria, 11 giugno 2018, n. 343

Data Documento: 2018-06-11
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Contenuto sentenza
N. 00343/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00622/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
Sezione Staccata di Reggio Calabria
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 622 del 2017,
proposto da: 
Orlando Marco Belcore, Nicola Bongiorno, Iolanda Borzì, Orazio Casablanca, Giuseppe Fuda, Gaetano Fulco, Antonino Galletta, Silvia Laurendi, Paolo Lo Giudice, Giuseppe Andrea Maiolo, Carmelo Petrotta e Sarah Rinaldo, rappresentati e difesi dagli avvocati Natale Carbone, Sebastiano Bellino, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Reggio Calabria, via Possidonea n. 46/B; 
contro
Università degli Studi “Mediterranea” di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio Calabria, presso i cui Uffici, in via del Plebiscito n. 15, ha legale domicilio; 
per l'annullamento
- del d.r. n. 181 del 20 luglio 2017, pubblicato sul sito web d’Ateneo www.unirc.it/ateneo/regolamenti.php il 20 luglio 2017, nella parte in cui (artt. 12 c. 4, 15 e 16) introduce l’obbligo di pagamento, per i dottorandi borsisti del XXXI e XXXII ciclo, di una tassa denominata “contributo di iscrizione”;
- del verbale delle sedute del Senato Accademico del 18 e C.d.A. del 20 luglio 2017 (atti non pubblicati sul sito d’Ateneo) nella parte in cui, presumibilmente, viene approvato, con conferimento di efficacia giuridica, il d.r. n. 181 (in relazione ai verbali delle sedute del Senato accademico e C.d.A., è pendente richiesta d’accesso agli atti);
- del Manifesto degli Studi per l’anno accademico 2017/2018 parimenti pubblicato sul sito d’Ateneo, laddove, all’art. 5 tab. B determina il contributo onnicomprensivo annuale dovuto dai dottorandi borsisti e laddove, al combinato disposto degli artt. 2.3, 8.15, 9.15, 10.10 esclude la ripetizione di indebito;
- di ogni altro atto presupposto, prodromico, connesso, collegato e consequenziale ancorché non conosciuto o non conoscibile poiché non reso pubblico e/o non notificato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università intimata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2018 la dott. Donatella Testini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Espongono i ricorrenti, alcuni iscritti al XXXI ed altri al XXXII ciclo di Dottorato di ricerca presso l’Università in epigrafe, di aver iniziato il percorso formativo rispettivamente negli a.a. 2015/2016 e 2016/2017.
Risultati vincitori della borsa di studio di importo annuo pari ad euro 13.638,47, per tal ragione sono esenti dal versamento delle tasse e dei contributi ai sensi dell’art. 8 – del medesimo tenore - dei bandi di indizione dei due cicli innanzi indicati (cfr. all. nn. 1 e 2 al ricorso principale), il quale dispone che “Gli iscritti ai corsi di dottorato di ricerca sono tenuti al versamento delle tasse e dei contributi di entità pari a quelle versate dagli studenti iscritti ai corsi di laurea, con le modalità ed i criteri previsti dal D.P.C.M. 09.04.2001, con esclusione dei titolari di borse di cui all’art. 7…”.
La suddetta esenzione costituisce applicazione dell’art. 24 del Regolamento di Ateneo in materia di Dottorati di Ricerca approvato con D.R. n. 237 del 7 agosto 2013 e modificato con il D.R. n. 188 del 5 settembre 2014 ai sensi del quale “Il dottorando beneficiario di borsa di studio è tenuto ogni anno ed entro il 30 novembre, a provvedere all’iscrizione ed è esonerato dal versamento dei contributi per l’accesso e la frequenza ai Corsi di Dottorato”.
Con successivo D.R. n. 181 del 20 luglio 2017 è stato approvato il “Regolamento di Ateneo in materia di contribuzione studentesca ex art. 1 comma 254 legge 11 dicembre 2016 n. 232” con il quale i soli percettori della borsa di studio sono stati onerati al pagamento del contributo d’iscrizione.
Viene in rilevo, segnatamente, l’art. 12 del suddetto Regolamento e, in particolare, i commi 3 e 4 che così dispongono:
3. Ai sensi del comma 262 dell’art. 1 della L. 11.12.2016, n. 232, gli studenti dei corsi di dottorato di ricerca non beneficiari di borsa di studio sono esonerati dal pagamento di tasse o contributi a favore dell’Università degli Studi Mediterranea di Reggio Calabria, fatto salvo il versamento della tassa regionale di euro 140 e dell’imposta di bollo assolta in modo virtuale di euro 16.
4. Gli studenti dei corsi di dottorato di ricerca beneficiari di borsa di studio sono tenuti al pagamento del contributo di iscrizione come appresso indicato…”.
Rilevano, altresì, come tale “nuovo” onere di contribuzione sia senz’altro applicabile ai cicli di dottorato già in corso atteso che: l’art. 15, comma 1, dispone l’abrogazione delle disposizioni in contrasto con decorrenza dall’a.a. 2017/2018; e l’art. 16 precisa l’entrata in vigore a decorrere dall’a.a. 2017/2018.
Ciò premesso, impugnano gli atti indicati in epigrafe, articolando le seguenti censure.
I)Violazione di legge e/o eccesso di potere per contrarietà degli artt. 12 c. 4, 15 e 16 del d.r. 181 del 20.07.2017 alla lex specialis “bando di concorso di ammissione al corso di Dottorato di ricerca” (cicli XXXI e XXXII) nonché al Regolamento di Ateneo in materia di dottorato di ricerca. Immodificabilità del bando di concorso in quanto generante un “autovincolo” in capo alla p.a. Violazione di legge e/o eccesso di potere per falsa applicazione del bando: assenza, in seno al bando, di un “rinvio esterno” che “apra la via” a modifiche successive.
Nel segnalare l’evidente contrasto del sopravvenuto obbligo di contribuzione con la lex specialis dei cicli di dottorato ai quali sono iscritti nonché con l’art. 24 del Regolamento di Ateneo in materia, deducono i ricorrenti l’illegittima violazione del principio di immodificabilità del bando, rammentando come, in assenza di un rinvio esterno contenuto nella lex specialis (come nel caso di specie), le norme sopravvenute non possono modificare la disciplina dei concorsi già banditi, anche in ragione della tutela del principio dell’affidamento dei concorrenti.
II)Violazione di legge (art. 12 e 14 preleggi) e/o eccesso di potere nella “interpretazione” della lex specialis “bando di concorso” in ragione della “retroattività” della disposizione di cui all’art. 12 c. 4 dell’impugnato Regolamento di Ateneo in materia di contribuzione (in combinato disposto con gli artt. 15 e 16).
Funzione del bando e ratio della impermeabilità dello stesso.
Assenza di discrezionalità nella interpretazione delle clausole del bando.
I dottorandi di ricerca del XXXI e del XXXXII ciclo hanno partecipato ad un bando che chiaramente prevede l’esonero dalla contribuzione per i borsisti; esonero talmente chiaro che non consente alcuna diversa interpretazione.
III) Violazione di legge (art. 97 Cost) e/o eccesso di potere per perplessità.
IV) Violazione di legge e/o falsa applicazione del bando di concorso: ancora e più diffusamente - in tema di insensibilità del bando allo ius superveniens.
V) Violazione di legge e/o falsa applicazione delle regole di bando e del conseguente autovincolo che, la lex specialis, ingenera sulla p.a.
Nel ribadire l’immodificabilità della lex specialis, assumono i ricorrenti che l’autovincolo derivante dal bando, in uno alla impossibilità di farne disapplicazione in caso di ius superveniens, avrebbe imposto all’Amministrazione di intervenire, in teoria, sulla disciplina del trattamento economico dei rapporti già in corso solo mediante l’esercizio del potere di autotutela.
VI) Eccesso di potere e/o violazione di legge per lesione del principio di legittimo affidamento (anche a respiro comunitario), buona fede e correttezza, coerenza, non contraddizione, ragionevolezza e proporzionalità.
VII) Violazione di legge per mancato rispetto del principio di trasparenza.
L’applicazione “retroattiva” del nuovo regime di contribuzione in capo ai dottorandi iscritti ai cicli già in corso costituisce violazione del principio del legittimo affidamento, lesiva di un diritto quesito, quale quello all’esonero, riconosciuto in via definitiva dal bando.
VIII) Eccesso di potere per incoerenza, illogicità e contraddittorietà tra più atti. Incoerenza, del Regolamento di Ateneo in materia di contribuzione studentesca, rispetto alle previsioni contenute nel Regolamento di Ateneo in materia di Dottorato di ricerca e, soprattutto, al Manifesto degli Studi (approvato contestualmente – 20.07.2017 – al Regolamento di Ateneo in materia di contribuzione studentesca).
Rileva parte ricorrente l’insanabile contraddittorietà dell’applicazione della contribuzione ai dottorati in corso con il Manifesto degli Studi per l’a.a. 2017/2018 che, approvato nelle adunanze del Senato Accademico e del Consiglio di Amministrazione del 18 e 20 luglio 2017, dopo aver quantificato l’importo del contributo d’iscrizione in base al valore ISEE, all’art. 2.3. ne limita la generale applicazione alle norme non in contrasto con gli specifici bandi di ammissione.
IX) Eccesso di potere per disparità di trattamento e mancato rispetto dell’ordine cristallizzato dalla graduatoria di concorso. Trattamento deteriore dei dottorandi più utilmente classificati e vincitori di borsa, rispetto ai colleghi non percettori di borsa (collocatisi in posizioni inferiori nell’ordine di graduatoria).
X) Eccesso di potere per ingiustizia manifesta: l'atto, rispetto ai criteri di opportunità e convenienza, risulta manifestamente ingiusto.
Assumono i ricorrenti l’ingiustizia di una disciplina che onera solo i più meritevoli, peraltro escludendoli da una serie di servizi e di parziali esenzioni sui pagamenti previsti solo per i dottorandi non borsisti e per gli studenti dei corsi di primo e secondo livello.
XI) Eccesso di potere per sviamento dei fini e perplessità. Introduzione della disposizione penalizzante unicamente con lo scopo di implementare le entrate economiche dell’Università e non anche per finanziare ulteriori e nuovi servizi forniti ai dottorandi.
XII) Violazione di legge per carenza motivazionale: il d.r. 181 del 20.07.2017 non reca l’indicazione degli ulteriori servizi che la tassazione contribuisce a finanziare.
Nell’osservare come l’esenzione dal pagamento delle tasse e dei contributi in capo ai dottorandi non borsisti sia prevista dall’art. 1, comma 262, della l. n. 232/2016 (legge di Stabilità 2016), assume parte ricorrente che, con il gravato obbligo di contribuzione a carico dei dottorandi borsisti, sia stata introdotta una vera e propria tassa senza prestazione di nuovi e/o diversi servizi resi agli obbligati.
Tassazione pertanto illegittima e priva di motivazione se non quella di recuperare la fonte di entrate persa in conseguenza della legge di Stabilità 2016.
XIII) Violazione di legge (art. 1336 c.c.): “modifica unilaterale” dell’offerta al pubblico (bando) non più revocabile.
Quand’anche volesse qualificarsi il bando dei cicli di dottorato ai quali sono iscritti non alla stregua di lex specialis, bensì di offerta al pubblico, deducono i ricorrenti che essa sarebbe divenuta irrevocabile e immodificabile una volta accetta da essi accettata, ai sensi dell’art. 1336 c.c.
XIV) Violazione di legge (art. 2033 c.c.): il Manifesto degli Studi viola il disposto dell’art.2033 c.c. non consentendo la ripetizione dell’indebito.
L’esplicita esclusione “in ogni caso” per lo studente che ha formalizzato l’iscrizione ad un anno di corso universitario del “diritto… alla restituzione delle tasse, sopratasse e contributi pagati” di cui agli artt. 8.15, 9.15 e 10.10 del Manifesto degli Studi – che parrebbe applicarsi anche ai dottorandi ai sensi dell’art. 2.3. – sarebbe espressamente, comunque, in contrasto con l’art. 2033 c.c.
Concludono per l’annullamento in parte qua degli atti gravati, insistendo per l’accoglimento del ricorso.
L’Università intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza del gravame, invocandone la reiezione.
Previo deposito di ulteriori memorie e documenti, la causa viene ritenuta per la decisione alla pubblica udienza del 21 febbraio 2018.
2. Il ricorso è suscettibile di favorevole apprezzamento.
2.1. L’art. 1, comma 262, della l. n. 232/2016 dispone che:
Gli studenti dei corsi di dottorato di ricerca che non sono beneficiari di borsa di studio sono esonerati dal pagamento delle tasse o contributi a favore dell'università.
Il regolamento di cui al comma 254 stabilisce il contributo annuale dovuto dagli iscritti ai corsi o scuole di specializzazione”.
Il regolamento di cui al comma 254 è quello in materia di contribuzione studentesca, che ciascuna università statale approva nell'esercizio della propria autonomia normativa, e che, per espressa previsione del ridetto comma 254, si applica a decorrere dall'anno accademico 2017/2018.
Il senso letterale della disposizione è chiarissimo nell’introdurre una “no tax area” per i dottorandi non borsisti, analogamente a quanto previsto dal precedente comma 255 per gli studenti iscritti ai corsi di laurea che soddisfino i requisiti ivi previsti.
Diversamente da quanto sostenuto dalla parte ricorrente, ritiene il Collegio che il comma 262, nel rimandare al Regolamento per la determinazione dell’importo del contributo annuale dovuto “dagli iscritti ai corsi o scuole di specializzazione”, si riferisce chiaramente agli iscritti ai corsi di dottorato e non ai corsi di laurea, atteso che a questi ultimi sono dedicati i precedenti commi e che, comunque, il contesto complessivo della disposizione induce a ritenere che il suo ambito di applicazione soggettivo sia, per l’appunto, quello degli iscritti ai corsi di dottorato.
Deve, dunque, convenirsi, con quanto osservato dall’Avvocatura dello Stato nella memoria del 16 gennaio 2018 circa l’introduzione della contribuzione a carico dei dottorandi borsisti, nella misura stabilita del Regolamento in materia e, salva, naturalmente la possibilità di prevedere comunque per essi, nell’esercizio dell’autonomia riconosciuta alle Università, eventuali forme di esenzione che specificamente li riguardino, determinandone i presupposti.
Ciò vuol, dire che, a far data dall’a.a. 2017/2018, la disposizione di cui al comma 262 senz’altro prevale, sia in applicazione del criterio cronologico che di gerarchia delle fonti, sull’art. 24 del Regolamento di Ateneo in materia di Dottorati di Ricerca n. 237 del 7 agosto 2013 che prevede l’esenzione dal versamento dei contributi per l’accesso e la frequenza ai corsi di Dottorato per i borsisti.
Conseguentemente, a far data dall’anno accademico 2017/2018, le Università possono legittimamente prevedere la contribuzione a carico dei dottorandi borsisti, come avvenuto con l’adozione del Regolamento n. 181 del 20 luglio 2017, segnatamente all’art. 24, in questa sede gravato.
2.2. La disciplina normativa in discorso, tuttavia, non impone affatto di applicare l’obbligo di contribuzione a carico dei dottorandi borsisti che, come i ricorrenti, all’anno accademico 2017/2018, risultano già iscritti al corso di dottorato, dovendo alla stessa darsi una interpretazione costituzionalmente orientata.
La stessa, infatti, incide su un rapporto di durata, quale è quello instauratosi tra i ricorrenti e l’Università e, pertanto, va interpretata alla luce dei canoni elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in tema di tutela del legittimo affidamento sulla stabilità dei vincoli negoziali di durata.
Ove lo ius superveniens contenuto nelle disposizioni della legge di Stabilità per il 2016 e nel Regolamento gravato fosse interpretato come idoneo ad imporre la modifica del rapporto instauratosi tra i ricorrenti e l’Università – e come, nel caso di specie, concretamente applicato dall’Università - esso sarebbe incostituzionale.
Come è noto, il principio dell’affidamento, benché non espressamente menzionato in Costituzione, trova tutela all’interno di tale precetto tutte le volte in cui la legge ordinaria muti le regole che disciplinano il rapporto tra le parti come consensualmente stipulato.
È bene in proposito ricordare che, pur non potendosi escludere che il principio per cui il contratto ha forza di legge tra le parti (art. 1372 del codice civile) possa subire limitazioni da fonte esterna, e quindi non necessariamente consensuali, non è consentito che la fonte normativa sopravvenuta incida irragionevolmente su un diritto acquisito attraverso un contratto regolarmente stipulato secondo la disciplina al momento vigente (ex multis, Corte Cost. n. 108/2016).
2.3. Se, dunque, come nel caso di specie, per i borsisti era stata in precedenza prevista l’esenzione, la normativa primaria e secondaria in discorso non può essere intesa come idonea ad elidere tout court la posizione di vantaggio acquisita.
Sono, dunque, fondati il sesto ed il settimo motivo di ricorso, con la precisazione che il Collegio aderisce alla qualificazione del bando di concorso dei dottorati quale atto amministrativo nella parte in cui disciplina la procedura concorsuale e come atto negoziale per agli aspetti di disciplina del rapporto di durata alla cui instaurazione è preordinato.
Qualificazione proposta dalla parte ricorrente nel tredicesimo motivo di ricorso che, pertanto, va anch’esso ritenuto fondato.
Conseguentemente, il Regolamento per la contribuzione studentesca va annullato nella parte in cui applica l’obbligo di contribuzione ai dottorandi borsisti iscritti al XXXI e XXXXI ciclo e, pertanto, va annullato il combinato disposto degli artt. 12, comma 4, 15, comma 1, e 16, ove in tal senso interpretati.
È su tale rapporto che l’Università non poteva incidere senza esplicitare le preminenti ragioni di interesse pubblico sottese alla modifica in peius.
2.4. I motivi dal primo al quinto, alla luce di quanto osservato in punto di qualificazione giuridica del bando, non sono suscettibili di favorevole apprezzamento in quanto fondati sul principio, invero inconferente, della immutabilità dei bandi di gara e di concorso nella parte in cui disciplinano la procedura concorsuale e non il rapporto giuridico alla cui instaurazione l’espletamento della procedura stessa è finalizzato.
2.5. Va, altresì, dichiarata la sopravvenuta carenza d’interesse alle censura articolate con i motivi dal nono al dodicesimo, atteso che essi sono volti a censurare una disposizione della quale si è chiarita la non applicabilità ai ricorrenti.
2.6. La censura volta a stigmatizzare l’art. 2.3. del Manifesto degli Studi nella parte in cui esclude “in ogni caso” per lo studente che ha formalizzato l’iscrizione ad un anno di corso universitario il “diritto… alla restituzione delle tasse, sopratasse e contributi pagati” non è suscettibile di favorevole apprezzamento, atteso che, come è ovvio, la stessa non si estende all’accertamento in sede giurisdizionale della non debenza di somme già versate.
La disposizione contenuta ai punti 8.15, 9.15, 10.10, più precisamente, è la seguente: “Lo studente che ha formalizzato l’iscrizione ad un anno di corso universitario NON HA DIRITTO, IN ALCUN CASO, ALLA RESTITUZIONE DELLE TASSE, SOPRATTASSE E CONTRIBUTI PAGATI” (maiuscolo pedissequamente riportato dalla norma).
Il ricorrenti assumono che, nonostante lo stesso Manifesto non preveda una espressa disposizione di esclusione di ripetizione dell’indebito a detrimento dei dottorandi, l’art. 2.3 depone per una estensione della disposizione anche nei loro confronti e ne deducono la contrarietà con l’art. 2033 c.c. a mente del quale: “Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltrediritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, sequesti era in buona fede, dal giorno della domanda”.
Ritiene il Collegio che tale norma vada intesa in un senso più limitato rispetto a quello proposto dai ricorrenti.
Essa vale ad escludere la ripetizione delle somme versate in caso di interruzione della frequenza dei corsi universitari, escludendo una sorta di corrispettività fra la prestazione resa dall’Università ed il pagamento effettuato dagli iscritti, ma non elide l’obbligo dell’Università di restituite somme versate dagli iscritti e non dovute “a monte”.
Il quattordicesimo ed ultimo motivo di ricorso, pertanto, è infondato in quanto la corretta interpretazione della disposizione non esclude affatto che, come nel caso di specie, l’Università debba restituire somme versate e non dovute, vieppiù in presenza di un accertamento giurisdizionale della loro non debenza, seppur consequenziale all’accoglimento della domanda di annullamento del titolo dell’obbligo di corresponsione (nel caso di specie, l’art. 12, comma 4, del Regolamento).
Il ricorso, in conclusione, è fondato e va accolto nei sensi e nei limiti fin qui esposti.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria - Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’art. 12, comma 4, del Regolamento n. 181 del 20 luglio 2017 per quanto di ragione.
Condanna l’Università resistente alla refusione delle spese di giudizio, in favore della parte ricorrente, che liquida nella misura di euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato, se versato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Caterina Criscenti, Presidente
Filippo Maria Tropiano, Referendario
Donatella Testini, Referendario, Estensore

​Pubblicato il 11/06/2018