#2220 TAR Calabria, Catanzaro, Sez. II, 10 luglio 2014, n. 1102

Diniego nulla osta trasferimento da università straniera-Legittimità test preselettivo

Data Documento: 2014-07-10
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’ordinamento comunitario garantisce- a talune condizioni- il riconoscimento dei soli titoli di studio e professionali e non anche delle mere procedure di ammissione (in alcune modo armonizzate a livello comunitario). Del resto, lo stesso art. 165 TFUE (già art. 149 TCE) esclude qualunque forma di armonizzazione delle disposizioni nazionali in tema di percorsi formativi, demandando all’Unione il limitato compito di promuovere azioni di incentivazione e raccomandazioni.
 
A differenza del riconoscimento delle qualifiche professionali, disciplinato a livello comunitario dalla direttiva 2005/36/CE (recepita nell’ordinamento nazionale con decreto legislativo 6 novembre 2007, n. 206), il c.d. riconoscimento accademico, il quale consente al possessore di un diploma di continuare gli studi o di avvalersi di un titolo accademico in un altro stato membro, non conosce, allo stato attuale dell’evoluzione del diritto dell’Unione Europea, misure di armonizzazione o di riavvicinamento delle legislazioni e resta interamente rimesso alle scelte normative dei singoli Stati membri.

Contenuto sentenza
N. 01102/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01211/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1211 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Valentina Cogliandro, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marianna Rociola e Alberto Gava, elettivamente domiciliata presso lo Studio dell’avv. Vittorio Coscarella, in Catanzaro, al viale De Filippis, n. 61; 
contro
Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca, in persona del suo Ministro in carica;
Università degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliata presso gli Uffici di questa, in Catanzaro, alla via G. da Fiore, n. 34; 
per l'annullamento
- della delibera del Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia dell’Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro del 26 settembre 2012, n. 17, con la quale è stata negato alla ricorrente il nulla osta al trasferimento presso tale Ateneo, nonché di tutti gli atti comunque preordinati e/o consequenziali e/o connessi;
- dell'eventuale provvedimento del Senato Accademico dell’Università degli Studi “Magna Grecia” di Catanzaro con il quale è stato recepito il contenuto della delibera del Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia dell’Università degli studi “Magna Graecia” di Catanzaro del 26 settembre 2012, n. 17, negando alla ricorrente il rilascio di nullaosta per il trasferimento presso il detto Ateneo, mai comunicato dall’Università e dell'eventuale esistenza del quale si è venuti a conoscenza solo in data 15 novembre 2012.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi "Magna Graecia" di Catanzaro;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2014 il dott. Francesco Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Valentina Cogliandro, iscritta al terzo anno del corso di laurea in Odontoiatria presso l’Universidad Europea de Madrid, Spagna, ha domandato di trasferirsi presso l’Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro.
Con nota della Segreteria degli Studenti di detta Università dell’11 ottobre 2012, n. prot. 344/st, le è stato comunicato che il Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia, con delibera del 26 settembre 2012, n. 17, non aveva accolto la sua istanza di nulla osta al trasferimento, in quanto non in possesso dei requisiti previsti dal Regolamento sul riconoscimento dei titoli accademici ed abbreviazione corso di studio; riconoscimento percorso formativo e richiesta di trasferimento presso l’UMG, emanato con Decreto Rettoriale del 18 giugno 2012, n. 517 (d’ora innanzi, Regolamento).
2. Avverso tale delibera Valentina Cogliandro è insorta, impugnandola – con ricorso notificato tra il 12 ed il 15 novembre 2012 – d’innanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale.
A sostegno del proprio ricorso, con il quale ha domandato l’annullamento, previa sospensiva, della delibera impugnata e cui ha resistito l’Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro, ella ha dedotto i motivi di seguito sintetizzati.
a) Violazione di legge, con riferimento agli artt. 1, comma 2 e 2 l. 11 luglio 2002, n. 148, agli artt. 21 e 165 TFUE, nonché all’art. 31 d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206.
La l. 11 luglio 2002, n. 148, nel riconoscere e dare esecuzione alla Convenzione sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all'insegnamento superiore nella Regione europea, fatta a Lisbona l'11 aprile 1997, avrebbe introdotto nell’ordinamento nazionale un generale principio di riconoscimento automatico dei periodi di studio svolti nei Paesi aderenti alla convenzione, con l’unico limite delle comprovate, sostanziali differenze fra i periodi di studio. Nel caso di specie, però, l’Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro avrebbe illegittimamente negato il chiesto nulla osta per ragioni diverse da quelle consentite, e cioè perché mancherebbe un preventivo accordo tra l’Università locale e quella di Madrid, cui il citato Regolamento subordina la possibilità di trasferimento.
Tale decisione sarebbe in contrasto anche con i principi di libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea tra gli Stati membri, applicabili anche al settore dell’istruzione mercé del combinato disposto degli artt. 21 e 165 TFUE.
Peraltro, poiché l’art. 31 d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206, garantisce il reciproco, automatico riconoscimento – tra gli Stati membri dell’Unione europea – dei titoli di formazione di medico ed odontoiatra, a maggior ragione l’ordinamento pretenderebbe che vangano automaticamente riconosciuti i periodi di formazione universitaria.
b) Difetto di motivazione del provvedimento di diniego.
Il vizio motivazionale emergerebbe sotto un duplice profilo. In primo luogo, la deliberazione si sarebbe limitata a rinviare al Regolamento, senza null’altro specificare, e quindi senza fornire un’adeguata motivazione della decisione assunta. In secondo luogo – poiché il Regolamento, pur autorizzando il Senato accademico a concedere il nulla osta a studenti iscritti ad Università estere in presenza di un accordo tra Atenei, non impedisce di autorizzare il trasferimento in assenza di tale accordo –, sarebbe stata necessaria una specifica motivazione sotto tale profilo.
3. Successivamente, Valentina Cogliandro ha proposto ricorso per motivi aggiunti, notificato tra il 12 ed il 13 dicembre 2012.
In punto di fatto, la ricorrente ha dedotto di avere proposto, in data 11 novembre 2012, istanza di accesso alla delibera del Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia del 26 settembre 2012, n. 17. Ottenutane copia, ella aveva appreso che tale atto aveva natura solo endoprocedimentale, ed era funzionale alla decisione del Senato Accademico, che non era in grado di sapere se fosse stata assunta o meno; e che il Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia si era determinato a negare il nulla osta anche per evitare che mediante il trasferimento da Università estere fosse consentito di aggirare le difficoltà del concorso nazionale di ammissione alle facoltà universitarie a numero chiuso.
Dunque, con il ricorso per motivi aggiunti Valentina Cogliandro ha proposto ulteriori ragioni a sostegno della propria impugnativa, che ha dichiarato di estendere anche all’eventuale delibera del Senato Accademico.
In particolare, è stato dedotto il seguente ulteriore motivo.
c) Violazione di legge con riferimento agli artt. 1, 3, 4 l. 2 agosto 1999, n. 264, all’art. 2 l. 11 luglio 2002, n. 148, all’art. 31 d.lgs. 9 novembre 2007, n. 106.
L’accesso programmato ad alcune facoltà, tra cui quella di Odontoiatria, sarebbe stato previsto dalla l. 2 agosto 1999, n. 264, con riguardo alla sola iscrizione al primo anno di corso di laurea, e non anche con riferimento all’iscrizione, previo trasferimento, agli anni successivi, la quale dovrebbe avvenire nei limiti delle disponibilità di ciascuna Università.
4. Alla camera di consiglio del 20 dicembre 2012 è stata trattata l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente, la quale è stata rigettata con ordinanza pronunciata in pari data, n. 644.
5. In data 28 gennaio 2013 l’amministrazione resistente ha depositato la delibera del Senato Accademico del 5 dicembre 2012, n. 95, con la quale – preso atto del parere del Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia – è stato deliberato di non concedere il nulla osta al trasferimento richiesto, non sussistendo il requisito previsto dal Regolamento, e cioè la convenzione tra l’Università estera e l’Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro.
6. All’udienza del 6 giugno 2014 il ricorso è stato trattato nel merito e spedito in decisione.
7. Va preliminarmente rilevato che l’art. 2 del Regolamento stabilisce che “il Senato Accademico può autorizzare, previo parere delle Scuole o dei Dipartimenti non coordinati da Scuole, la prosecuzione degli studi intrapresi presso Università pubbliche o private di paesi stranieri con le quali sia stata stipulata apposita convenzione”.
Ed allora, poiché la delibera del Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia del 26 settembre 2012, n. 17, rappresenta un mero atto endoprocedimentale finalizzato all’assunzione del provvedimento conclusivo da parte del Senato Accademico, essa non è autonomamente impugnabile (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2012, n. 6188).
Il ricorso principale ed il ricorso per motivi aggiunti, nella parte in cui è diretto a censurare la citata delibera endoprocedimentale, vanno quindi dichiarati inammissibili.
8. Possono ora essere esaminati congiuntamente, e congiuntamente essere respinti, i motivi di ricorso supra riassunti sub lett. a) e c), in quanto rivolti a censurare la delibera del Senato Accademico del 5 dicembre 2012, n. 95.
8.1. La ricorrente si duole, in primo luogo, dell’ipotizzato contrasto tra il provvedimento di diniego del nulla osta e il diritto dell’Unione europea. Quest’ultimo, infatti, osterebbe al rifiuto di autorizzazione al trasferimento.
8.1.1. Osserva il Collegio che l’art. 165 TFUE (già art. 149 TCE) attribuisce all’Unione europea il compito di contribuisce allo sviluppo di un’istruzione di qualità incentivando la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, sostenendo ed integrando la loro azione nel pieno rispetto della responsabilità degli Stati membri per quanto riguarda il contenuto dell'insegnamento e l'organizzazione del sistema di istruzione, nonché delle loro diversità culturali e linguistiche. In particolare, l'azione dell'Unione è intesa, tra l’altro, a favorire la mobilità degli studenti e degli insegnanti, promuovendo tra l'altro il riconoscimento accademico dei diplomi e dei periodi di studio.
8.1.2. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea (cfr. CGUE (Grande Sezione), 23 ottobre 2007, procedimenti riuniti C-11/06 e C-12/06) ha precisato che gli Stati membri sono competenti per quanto riguarda il contenuto dell'insegnamento e l'organizzazione dei loro rispettivi sistemi di istruzione, per quanto tale competenza debba essere esercitata nel rispetto del diritto comunitario (CGUE 13 novembre 1990, causa C-308/89, di Leo; CGUE 8 giugno 1999, causa C-337/97, Meeusen; CGUE 7 luglio 2005, causa C-147/03, Commissione/Austria; CGUE 11 settembre 2007, causa C‑76/05 Schwarz e Gootjes-Schwarz), e, in particolare, delle disposizioni del Trattato relative alla libertà di circolare e soggiornare nel territorio degli Stati membri (CGUE 11 settembre 2007, causa C‑76/05 Schwarz e Gootjes-Schwarz).
Una normativa nazionale che penalizzi taluni suoi cittadini per il solo fatto di aver esercitato la loro libertà di circolare e di soggiornare in un altro Stato membro rappresenta una restrizione delle libertà riconosciute a tutti i cittadini dell'Unione (CGUE 18 luglio 2006, causa C-406/04, De Cuyper; CGUE 11 settembre 2007, causa C‑76/05 Schwarz e Gootjes-Schwarz).
Infatti, le facilitazioni previste dal Trattato in materia di circolazione dei cittadini dell'Unione non potrebbero dispiegare pienamente i loro effetti se un cittadino di uno Stato membro potesse essere dissuaso dall'avvalersene dagli ostacoli posti al suo soggiorno in un altro Stato membro a causa di una normativa del suo Stato d'origine che lo penalizzi per il solo fatto che egli ne abbia usufruito (CGUE 11 luglio 2002, causa C-224/98, D'Hoop; CGUE 29 aprile 2004, causa C-224/02, Pusa; CGUE 11 settembre 2007, causa C‑76/05 Schwarz e Gootjes-Schwarz).
Tale considerazione è particolarmente importante nel settore dell'istruzione, tenuto conto degli obiettivi perseguiti dal TFUE, ovverosia, in particolare, favorire la mobilità degli studenti e degli insegnanti (v CGUE 11 luglio 2002, causa C-224/98, D'Hoop; CGUE 7 luglio 2005, causa C-147/03, Commissione/Austria).
8.1.3. Va però precisato, per come risulta dal costante insegnamento del Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. VI, 19 maggio 2012, n. 2911; Cons. Stato, Sez. VI, 14 agosto 2012, n. 4576; Cons. Stato, Sez. VI, 24 maggio 2013, n. 2866; Cons. Stato, Sez. II, parere 24 febbraio 2014, n. 635; Cons. Stato, Sez. VI, 10 aprile 2014, n. 1722), che anche ad ammettere l’equipollenza fra il corso di studi frequentato in Spagna dalla ricorrente e l’omologo corso di studi italiano, l’ordinamento europeo garantisce – a talune condizioni – il riconoscimento dei soli titoli di studio e professionali e non anche delle mere procedure di ammissione (in alcun modo armonizzate al livello comunitario).
Del resto, lo stesso art. 165 TFUE (già art. 149 TCE) esclude qualunque forma di armonizzazione delle disposizioni nazionali in tema di percorsi formativi, demandando all’Unione il limitato compito di promuovere azioni di incentivazione e raccomandazioni.
Giova sottolineare al riguardo che:
- ha una propria specificità il riconoscimento delle qualifiche professionali, disciplinato al livello comunitario dalla direttiva 2005/36/CE (recepita nell’ordinamento nazionale con il d. lgs. 6 novembre 2007, n. 206);
- ben altra cosa è il c.d. “riconoscimento accademico”, il quale consente al possessore di un diploma di continuare gli studi o di avvalersi di un titolo accademico in un altro Stato membro.
Questo secondo tipo di riconoscimento non conosce, allo stato attuale dell’evoluzione del diritto dell’Unione Europea, misure di armonizzazione o di ravvicinamento delle legislazioni e resta interamente rimesso alle scelte normative dei singoli Stati membri.
Lo stesso articolo 165 TFUE (già art. 149 TCE) si limita a fissare quale obiettivo meramente tendenziale dell’operato dell’Unione quello di favorire la mobilità degli studenti e di promuovere il riconoscimento accademico dei diplomi e dei periodi di studio, chiarendo, tuttavia, che l’azione dell’Unione si limita all’adozione di mere “azioni di incentivazione”“ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”. Il medesimo comma 4, al secondo trattino, stabilisce che, in subjecta materia, gli organi comunitari possano, altresì adottare raccomandazioni (che, come è noto, sono annoverate fra gli atti non vincolanti degli organi comunitari).
E’ dunque totalmente compatibile con il diritto dell’Unione della previsione di limitazione all’accesso, da parte degli Stati membri, anche agli anni di corso successivi al primo delle Facoltà l’accesso alle quali è a numero programmato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 6 agosto 2013, n. 4124; Cons. Stato, Sez. VI, 15 ottobre 2013, n. 5015).
8.2. Tale essendo il quadro normativo comunitario, va poi ricordato che la l. 11 luglio 2002, n. 148, recante la ratifica e l’esecuzione della Convenzione sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all'insegnamento superiore nella Regione europea, fatta a Lisbona l'11 aprile 1997, stabilisce che la competenza per il riconoscimento dei cicli e dei periodi di studio svolti all'estero e dei titoli di studio stranieri, ai fini dell'accesso all'istruzione superiore, del proseguimento degli studi universitari e del conseguimento dei titoli universitari italiani, è attribuita alle Università ed agli Istituti di istruzione universitaria, che la esercitano nell'ambito della loro autonomia e in conformità ai rispettivi ordinamenti, fatti salvi gli accordi bilaterali in materia.
Dunque, l’Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro ben poteva regolare, in autonomia, la disciplina del trasferimento degli studenti da un’Università di un diverso Paese europeo, ponendovi delle limitazioni.
Ciò essa ha fatto con il regolamento d’Ateneo per i trasferimenti, non censurato in questa sede, di cui risulta essere poi misura attuativa la deliberazione del Senato accademico oggetto di impugnativa.
8.3. Il Collegio, infine, rileva che, benché la deliberazione del Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia del 26 settembre 2012, n. 17, motivi il proprio parere negativo alla richiesta di trasferimento della ricorrente anche con riferimento alla finalità di non consentire l’elusione della disciplina sull’accesso programmato alla facoltà di Odontoiatria, il Senato Accademico non ha fatto propria quest’argomentazione.
Quindi, non risultano rilevanti le deduzioni della ricorrente volte ad escludere che, in base alla regolamentazione vigente, lo studente che chieda di essere ammesso ad un anno successivo al primo di una delle Facoltà ad accesso programmato non debba sottostare all’obbligo di sottoporsi ai c.d. test d’ingresso.
8.4. In ogni caso, appare pienamente condivisibile l’esame che il Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 10 aprile 2014, n. 1722; Cons. Stato VI, 15 ottobre 2013 n. 5015), ha reso degli artt. 1 e 4 della 2 agosto 1999, n. 264, in relazione all'art. 6 d.m. 22 ottobre 2004, n. 270 (recante la disciplina dell'autonomia didattica delle università).
Dal quadro normativo, infatti, non emerge che l'onere di superare il test d'ingresso per l'accesso alle facoltà a numero chiuso operi nelle sole ipotesi in cui (id quod plerumque accidit) l'accesso avvenga al primo anno di corso, dovendosi invece ritenere, stante l'inequivoco disposto normativo, che il medesimo obbligo sussista anche (in assenza di condizioni esimenti) nel caso di domanda di accesso dall'esterno direttamente ad anni di corso successivi al primo.
In tal senso depone, in modo chiaro e univoco, l'art. 4, comma 1, legge n. 264 del 1999 che, nel prevedere che “l'ammissione ai corsi di cui agli articoli 1 e 2 è disposta dagli Atenei previo superamento di apposite prove”, non distingue fra l'accesso al primo anno di corso e l'ammissione agli anni di corso successivi.
9. Non appare sussistere nemmeno il vizio motivazionale prospettato dalla ricorrente con riferimento alla deliberazione del Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia del 26 settembre 2012, n. 17, ed espressamente esteso alla deliberazione del Senato Accademico del 5 dicembre 2012, n. 95, pur non conosciuta al momento della presentazione dei motivi aggiunti.
9.1. Infatti, la deliberazione del Senato Accademico impugnata precisa le ragioni del diniego del nulla osta al trasferimento: la mancanza dell’apposita convenzione prevista dall’art. 2 del Regolamento.
9.2. Inoltre, nella misura in cui la citata disposizione – emessa nell’esercizio della competenza attribuita dalla l. 11 luglio 2002, n. 148, recante la ratifica e l’esecuzione della Convenzione sul riconoscimento dei titoli di studio relativi all'insegnamento superiore nella Regione europea, fatta a Lisbona l'11 aprile 1997, per il riconoscimento dei cicli e dei periodi di studio svolti all'estero e dei titoli di studio stranieri, ai fini dell'accesso all'istruzione superiore, del proseguimento degli studi universitari e del conseguimento dei titoli universitari italiani – stabilisce che “il Senato Accademico può autorizzare, previo parere delle Scuole o dei Dipartimenti non coordinati da Scuole, la prosecuzione degli studi intrapresi presso Università pubbliche o private di paesi stranieri con le quali sia stata stipulata apposita convenzione”, evidentemente esclude che l’autorizzazione possa essere concessa in ipotesi diverse.
10. L’impugnativa, nella parte in cui è rivolta alla deliberazione del Senato Accademico del 5 dicembre 2012, n. 95, va dunque respinta.
11. Ritiene il Collegio che le spese di lite possano essere giustificatamente compensate, in considerazione delle incertezze interpretative manifestatesi in materia nella giurisprudenza di primo grado.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe indicato,
a) dichiara inammissibile il ricorso, così come integrato con motivi aggiunti, nella parte in cui con essi è stata impugnata la delibera del Consiglio della Scuola di Medicina e Chirurgia del 26 settembre 2012, n. 17;
b) rigetta il ricorso, così come integrato con motivi aggiunti, nella parte in cui con essi è stata impugnata la deliberazione del Senato Accademico dell’Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro del 5 dicembre 2012, n. 95
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:
Salvatore Schillaci, Presidente
Concetta Anastasi, Consigliere
Francesco Tallaro, Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/07/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)