#4115 Corte dei conti, Sicilia, 13 ottobre 2016, n. 157

Segretario amministrativo – Consorzio universitario – Pagamento debiti personali con risorse pubbliche

Data Documento: 2016-10-13
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

In relazione al significato da attribuirsi alla locuzione “occultamento doloso”, un primo orientamento ha ritenuto che il decorso della prescrizione sia impedito laddove l’ignoranza dell’amministrazione sia accompagna ad una condotta dolosa dell’autore del danno. Altro orientamento ha, invece, affermato che per potersi configurare il doloso occultamento del danno occorre un comportamento il quale, pur potendo comprendere l’attività antigiuridica pregiudizievole, includa atti specificamente volti a prevenire il disvelamento di un danno ancora in fieri oppure a nascondere un danno ormai prodotto. I due orientamenti solo apparentemente e per alcuni casi limite possono apparire contrastanti. In effetti, se è per vero che il dolo in sé non può apparire idoneo ad integrare anche un occultamento doloso del danno, è pur vero che determinati comportamenti dolosi, in quanto strutturalmente preordinati a celare reale contenuto e finalità di determinati atti o comportamenti, non possono non considerarsi anche parte della complessa architettura dell’occultamento doloso del danno che si intende provocare alla pubblica amministrazione. A tale categoria appartengono sicuramente le attività di fraudolenta alterazione o falsificazione delle firme su atti che, in questo modo, possono apparire perfettamente legittimi eludendo gli ordinari controlli dell’amministrazione.

Contenuto sentenza
GIUDIZIO DI CONTO
C. Conti Sicilia Sez. giurisdiz., Sent., 13-10-2016, n. 157
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE D'APPELLO PER LA REGIONE SICILIANA
composta dai signori magistrati:
dott. Giovanni COPPOLA - Presidente
dott. Pino ZINGALE - Consigliere relatore
dott. Vincenzo LO PRESTI - Consigliere
dott. Valter Camillo DEL ROSARIO - Consigliere
dott. Guido PETRIGNI - Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio in materia di responsabilità amministrativa iscritto al n. 5576 del registro di segreteria promosso ad istanza del P.M., nei confronti di G.A.D., rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Zisa, per la riforma della sentenza n. 356/2016 emessa dalla Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana.
Visto l'atto introduttivo del giudizio depositato l'11 maggio 2016.
Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.
Uditi alla pubblica udienza del 13 ottobre 2016 il relatore Consigliere Pino Zingale, il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale Maria Rachele Aronica e l'avv. Francesco Zisa per l'appellato.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione depositato in data 15 giugno 2015 e ritualmente notificato il successivo 31 luglio 2015, la Procura Regionale presso questa Corte ha convenuto in giudizio D.G.A., già segretario amministrativo del Consorzio Universitario di Ragusa, per ivi sentirlo condannare al pagamento della somma di Euro 73.567,00, oltre rivalutazione e interessi legali, in favore del predetto Consorzio, nonché al pagamento delle spese di giudizio, in favore dello Stato.
L'azione di responsabilità si fondava sulle risultanze dell'attività di indagine svolta dalla Guardia di Finanza di Ragusa, comunicate con nota prot. (...) del 28.8.2014, nella quale venivano segnalate autonome ipotesi di danno erariale relative alla gestione del Consorzio Universitario di Ragusa.
In particolare, nel corso delle indagini era emerso che, con mandato n.1805 (rectius n.1305) del 9.10.2007, era stato liquidato, con somme del Consorzio, un debito esattoriale dell'odierno convenuto nei confronti di Polis Equitalia, quale agente della riscossione dell'Agenzia delle entrate per la provincia di Venezia. Quanto sopra per l'importo complessivo di Euro 73.567,00.
Peraltro, il convenuto, nella qualità di segretario amministrativo del Consorzio, aveva siglato il mandato di pagamento ed aveva dato disposizioni al consulente fiscale del Consorzio stesso, dott. Vincenzo Bonsignore, per l'iscrizione della spesa nel libro giornale come spesa di funzionamento dell'Università per l'anno 2007. Inizialmente, per giustificare la spesa al Bonsignore, il D. aveva fatto riferimento al finanziamento di un progetto di ricerca deliberato dal Consiglio di amministrazione in data 29.6.2007 e aveva allegato, al fine, una nota della Fondazione Erill del 29.8.2007 che faceva riferimento ad un progetto di ricerca da svolgersi nella provincia di Ragusa.
Ascoltato dalla polizia giudiziaria, il direttore della Fondazione Erill disconosceva la nota, così come la collaboratrice del D., A.A., dichiarava di non aver mai visto il verbale del consiglio di amministrazione del giugno 2007.
Il mandato di pagamento recava, poi, una seconda sigla, riferita alla persona del vice-presidente del Consorzio, Migliore Lorenzo, il quale, in sede di sommarie informazioni testimoniali, negava di averla apposta, così come dichiarava di non ricordare la deliberazione del consiglio di amministrazione del 29.6.2007 e di non conoscere la Fondazione Erill.
In relazione alla seconda sigla, inoltre, la collaboratrice del D. dichiarava ai militari di averla vista apporre dall'odierno convenuto.
Quanto alla posizione di Polis Equitalia, risultava che la stessa aveva inviato all'attenzione del "prof. D." una dichiarazione stragiudiziale al fine di conoscere di quali importi il D. fosse creditore nei confronti del Consorzio; sullo stesso foglio il D. era stato indicato quale creditore del Consorzio per Euro 88.000,00, relativi a presunti premi di produttività dei due trienni precedenti.
Ritenuto, pertanto, che tali elementi dimostrassero univocamente l'illecita strumentalizzazione, da parte del convenuto, della sua funzione di segretario amministrativo del Consorzio al fine di disporre il pagamento di propri debiti personali con risorse pubbliche, il Procuratore Regionale, in data 13 aprile 2015, notificava all'interessato invito a dedurre, contestandone la responsabilità amministrativa per l'intero importo delle somme di cui al mandato di pagamento n.1305/2007.
Il D. presentava deduzioni difensive in data 5 giugno 2015 e veniva audito nella successiva data del 10 giugno 2015.
In tali sedi sosteneva che il pagamento del debito era avvenuto sulla base di un accordo informale con il vice-presidente del Consorzio che aveva accettato di accollare al Consorzio il debito del D. come forma di pagamento di premialità future. Nella prospettazione difensiva, a comprova del raggiungimento dell'accordo, il Migliore aveva poi siglato il mandato di pagamento in questione.
Il Pubblico Ministero riteneva infondata tale prospettazione difensiva, nonché in contrasto con quanto dichiarato, dal Bonsignore, dal Migliore e dalla Antoci. Rilevava, inoltre, che il supposto accollo sarebbe stato un atto illogico, nonché illecito.
Pertanto, dopo aver rilevato che il ricorso a condotte artificiose rendeva la fattispecie assoggettabile alla disciplina prescrizionale del c.d. occultamento doloso, il Procuratore contabile citava il D. in giudizio, sottolineando che il mandato di pagamento n.1305/2007 aveva causato un esborso ingiustificato per il Consorzio Universitario e che, per di più, era stato adottato dal D. in conflitto di interessi.
Il convenuto faceva pervenire memoria di costituzione in giudizio in data 4 febbraio 2016.
In via preliminare, eccepiva la prescrizione dell'azione di responsabilità, poiché il fatto dannoso ovvero la liquidazione del mandato n.1305 risaliva all'anno 2007.
Anche accedendo alla tesi della Procura erariale secondo cui nella fattispecie si era determinato un occultamento doloso del danno, il termine prescrizionale doveva ritenersi decorso, in quanto il Consorzio aveva avuto contezza dell'esborso in sede di approvazione del bilancio 2007; dello stesso esborso avevano contezza, inoltre, il Tesoriere che aveva effettuato il pagamento, ovvero la Banca popolare agricola di Ragusa, e il Bonsignore che più volte gli aveva richiesto le pezze di appoggio per il mandato.
Nel merito, il D. chiedeva il rigetto della domanda attorea, insistendo nel sostenere che l'accollo del suo debito esattoriale da parte del Consorzio era stato assentito dal Migliore a titolo di pagamento delle premialità dovute per il suo lavoro alle dipendenze del Consorzio.
Al fine, eccepiva che il disconoscimento della sottoscrizione del mandato di pagamento effettuata dal Migliore non fosse efficace in quanto formulata in termini generici e presentava istanza di verificazione ai sensi dell'art.216 c.p.c., riservandosi di produrre scritture di comparazione.
A riprova dell'esistenza dell'accordo di accollo si riportava alla dichiarazione stragiudiziale pervenuta ad Equitalia Polis il 31 agosto 2007 e rilevava che il consiglio di amministrazione, nella seduta del 29.6.2007, aveva approvato il progetto di ricerca della Fondazione Erill proprio al fine di fornire una pezza di appoggio all'accordo di accollo.
Infine, rilevava che il suo rapporto di lavoro con il Consorzio era cessato nel 2013. Nel 2014, anno in cui era stata effettuata la segnalazione di danno erariale alla Procura, aveva richiesto ed ottenuto decreto ingiuntivo per il riconoscimento delle somme a lui dovute a titolo di TFR; sulla base di tale decreto ingiuntivo aveva notificato al Consorzio atto di pignoramento presso terzi.
Il Consorzio aveva presentato opposizione tanto all'atto di pignoramento quanto al decreto ingiuntivo.
I primi Giudici, esaminata in via preliminare l'eccezione di prescrizione sollevata dalla difesa del convenuto, la ritenevano fondata e pronunciavano la prescrizione del diritto fatto valere dal P.M.
Avverso la sentenza di prescrizione ha interposto appello il P.M., deducendo l'occultamento doloso del danno che, a suo dire, avrebbe impedito un utile decorso del termine prescrizionale.
Il P.M., pertanto, chiedeva l'annullamento della sentenza impugnata e la rimessione al primo giudice, in diversa composizione, per la prosecuzione del giudizio.
Il D. si è costituito in giudizio, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Zisa, con memoria depositata il 19 settembre 2016 ed ha chiesto il rigetto del gravame.
Alla pubblica udienza del 13 ottobre 2016 il P.M. e l'avv. Francesco Zisa hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi ed insistito nelle domande ed eccezioni di cui agli atti scritti.
Motivi della decisione
Oggetto esclusivo del presente giudizio è la sussistenza o meno della prescrizione del diritto fatto valere dal P.M., atteso che, ai sensi dell'art. 105 del R.D. n. 1038 del 1933, secondo l'interpretazione nomofilattica fornitane dalle Sezioni Riunite di questa Corte (Sentenza n. 8/2016/QM), il giudice d'appello, qualora il giudice di primo grado abbia dichiarato la prescrizione per l'azione di responsabilità amministrativa, in ipotesi di accoglimento del gravame del pubblico ministero, rimette gli atti al primo giudice per la prosecuzione del giudizio sul merito.
Il Collegio ritiene che la prescrizione del diritto non sia maturata al momento di esercizio dell'azione, e ciò valorizzando correttamente gli approdi giurisprudenziali richiamati dal giudice di prime cure.
Ai sensi dell'art.1, comma 2 della L. n. 20 del 1994, "il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta".
Nelle disposizioni del secondo comma del richiamato articolo 1, il legislatore si è preoccupato di dare rilevanza ad una specifica situazione di impedimento del titolare del diritto - che si riflette sulla posizione della Procura agente - vale a dire l'ipotesi di occultamento doloso del danno: in tale ipotesi, il termine prescrizionale inizia a decorrere dalla data della scoperta del fatto.
In relazione al significato da attribuirsi alla locuzione "occultamento doloso", una parte della giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto che il decorso della prescrizione sia impedito laddove l'ignoranza dell'amministrazione si accompagna ad una condotta dolosa dell'autore del danno; in particolare, l'occultamento doloso è stato ritenuto sussistente a fronte della commissione del reato di peculato (Terza centrale, sentenza n.98/A/2002).
Altra parte della giurisprudenza, tra cui questa Sezione di Appello, ha, invece, affermato che "per potersi configurare il doloso occultamento del danno, occorre un comportamento il quale, pur potendo comprendere l'attività antigiuridica pregiudizievole, includa, tuttavia, atti specificamente volti a prevenire il disvelamento di un danno ancora in fieri oppure a nascondere un danno ormai prodotto" (Appelli Sicilia, 11/A/2016; in senso conforme, tra le altre, Terza Centrale, 830/A/2012; Liguria, n.83/2015).
I due orientamenti, in effetti, solo apparentemente e per alcuni casi limite - tra i quali non rientra quello oggi all'esame di questo Giudice - possono apparire contrastanti.
In effetti, se è per vero che il dolo in sé, cioè la semplice coscienza e volontà del comportamento illecito e della conseguenza dannosa, non può apparire, da solo, idoneo ad integrare anche un occultamento doloso del danno, è pur vero che determinati comportamenti dolosi, in quanto strutturalmente preordinati a celare reale contenuto e finalità di determinati atti o comportamenti, non possono non considerarsi anche parte della complessa architettura dell'occultamento doloso del danno che si intende provocare alla P.A.
A tale categoria appartengono sicuramente le attività di fraudolenta alterazione o falsificazione delle firme su atti che, in questo modo, possono apparire perfettamente legittimi eludendo gli ordinari controlli dell'amministrazione che, trattandosi di mandati di pagamento, è notorio avvenire soltanto a campione da parte dei competenti organi di controllo, circostanza che, in mancanza di specifiche ed evidenti criticità, impedisce di fatto ogni accertamento di eventuali illeciti.
Per quel che riguarda l'odierna fattispecie, il mandato di pagamento n.1305 è stato emesso l'8 ottobre 2007.
I giudici di prime cure hanno ritenuto che la circostanza che come beneficiario fosse indicato la Polis Equitalia, senza fornire alcuna causale per il pagamento medesimo, avrebbe dovuto richiamare l'attenzione del Consorzio, in quanto sarebbe stato evidente che non poteva essere considerato regolare e farsi rientrare tra le spese di funzionamento del Consorzio, poichè non era ipotizzabile che eventuali debiti tributari dell'ente, operante nel ragusano, fossero affidati per la riscossione a Polis Equitalia, avente competenza per la provincia di Venezia. L'incongruenza, peraltro, sarebbe stata resa particolarmente evidente dalla circostanza che nel territorio siciliano non operano le società del Gruppo Equitalia, a differenza di quanto accade nelle Regioni a statuto ordinario.
Secondo i primi Giudici dovrebbe, poi, considerarsi che l'iscrizione della spesa sul libro giornale come spesa di funzionamento fu effettuata non dal D., ma dal consulente fiscale del Consorzio, Vincenzo Bonsignore.
A tale riguardo, il Pubblico ministero ha ritenuto che il Bonsignore fosse stato indotto in errore dallo stesso D. che aveva giustificato la spesa in funzione dell'esigenza di finanziare un progetto di ricerca, per il quale la Fondazione Erill aveva formulato una proposta al Consorzio per un costo di Euro 98.000,00. Tale ricostruzione era stata prospettata dallo stesso Bonsignore ai militari della Guardia di finanza, i quali, tuttavia, come risulta dal verbale di compiute operazioni del 3 febbraio 2014, avevano evidenziato al Bonsignore "una discordanza fra il soggetto indicato nel mandato, POLIS EQUITALIA, e quello da cui proviene la pezza giustificativa, la fondazione ERILL di Verona". I militari chiedevano, quindi, l'esibizione del libro giornale, per poi rilevare che la motivazione riportata nel libro giornale (spese di funzionamento) era incoerente sia con il relativo mandato che con la documentazione della fondazione ERILL, che proponeva una ricerca sui bisogni formativi della Provincia di Ragusa. Il Bonsignore si riservava di produrre documentazione e il successivo 14 febbraio nuovamente giustificava l'iscrizione della spesa nel libro giornale come spesa di funzionamento, perché correlata a progetti formativi del Consorzio, di cui alla proposta della fondazione ERILL e alla nota della stessa fondazione n.85/2007, priva di firma che sarebbe valsa come quietanza della somma.
La giustificazione fornita dal Bonsignore, secondo i primi giudici, appariva del tutto non plausibile: non si comprenderebbe, infatti, come la proposta della fondazione ERILL, avente ad oggetto un progetto ancora da realizzare e di diverso importo, potesse far ritenere al consulente fiscale che fosse giustificato un pagamento di oltre 70 mila Euro a favore di un altro soggetto, che per di più era un agente della riscossione, non operante in Sicilia. In altri termini, il comportamento del D., per come descritto dal Bonsignore, non era idoneo all'occultamento del danno.
Orbene, proprio l'accurata ricostruzione dei fatti operata dai primi Giudici avrebbe dovuto indurre alla conclusione che l'organizzazione del Consorzio risultava essere struttura in modo tale, con il D. sostanzialmente ai vertici amministrativi, da impedire, di fatto che altri - legittimati a farlo - potessero utilmente controllare il suo operato, per cui anche operazioni che avrebbero potuto sollevare dubbi sulla sua correttezza amministrativa, potevano tranquillamente transitare senza che nessuno se ne potesse accorgere.
Il Consorzio, in sostanza, era oggettivamente impedito a rilevare l'illiceità del comportamento del D..
L'occultamento del danno può farsi discendere, anche, dalla circostanza, che in atto deve ritenersi provata, della falsificazione della firma del vice-presidente, per come dichiarato dalla stessa collaboratrice del D., A.A., la quale ha dichiarato di avere visto personalmente il predetto falsificare la firma del Migliore sul mandato di pagamento n. 1805/2007, circostanza che non solo esclude la responsabilità del vice-presidente per il danno causato al Consorzio, ma, per le ragioni già in precedenza illustrate (apparente legittimità dell'atto) ne limita la conoscibilità.
In definitiva, i normali controlli sul mandato non avrebbero potuto impedirne il pagamento né, comunque, evidenziare la sussistenza del danno.
Pertanto, posto che il disvelamento dell'illecito può farsi risalire all'informativa del settembre 2014 inoltrata, dopo accurate indagini, dalla Guardia di Finanza alla Procura regionale di questa Corte, ne consegue che l'azione del P.M. è assolutamente tempestiva.
L'appello, pertanto, deve essere accolto e la sentenza di primo grado annullata, con rimessione del procedimento al primo Giudice, in diversa composizione, per la prosecuzione del giudizio e la regolazione delle spese processuali anche del presente grado.
P.Q.M. 
La Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale d'Appello per la Regione Siciliana, definitivamente pronunciando, accoglie l'appello del P.M. e annulla la sentenza impugnata. Rimette gli atti al primo giudice, in diversa composizione, per la prosecuzione del giudizio e la regolazione delle spese processuali anche del presente grado.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 13 ottobre 2016.
Depositata in Cancelleria 13 ottobre 2016.