#4118 Corte dei conti, sez. III, 28 settembre 2016, n. 459

Ricercatore non confermato – Incompatibilità – Notizia di danno erariale

Data Documento: 2016-09-28
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

L’art. 53, comma 7, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 impone al dipendente pubblico il dovere di riversare gli importi dei compensi percepiti per incarichi non autorizzati, che è strettamente inerente ai doveri di ufficio, perché trova causa nell’esistenza di un rapporto di servizio con la pubblica amministrazione in virtù del quale egli è titolare dell’obbligo, posto dalla norma stessa, di richiedere e ottenere dall’amministrazione medesima la previa autorizzazione per l’espletamento di incarichi retribuiti esterni al servizio stesso. È tale dovere di ufficio, e la sua violazione, che radicano la giurisdizione della Corte dei conti sul relativo preteso danno, poiché, secondo pacifici criteri che derivano direttamente dal dettato normativo, questa sussiste ogni qual volta il requirente deduca un danno erariale per effetto di un comportamento dell’agente, posto in essere nell’esercizio delle funzioni cui quest’ultimo è preposto, contrario ai doveri d’ufficio. Sulla base di tali considerazioni, nelle ipotesi di violazione del suddetto art. 53, comma 7, sussiste certamente la giurisdizione della Corte dei conti sul preteso danno derivante dalla mancata restituzione dei compensi liquidati a fronte dell’esecuzione dell’incarico non autorizzato.Una relazione da parte della Guardia di finanza può anch’essa costituire una notizia di danno erariale concreta e precisa, ossia fonte di conoscenza qualificata, nel senso richiesto dalla legge, con riferimento a fatti riguardanti episodi e soggetti anche non interessati dall’originaria delega alle indagini: sempre che, naturalmente, quell’attività istruttoria fosse stata a sua volta iniziata dalla procura legittimamente, per verificare cioè l’attendibilità di segnalazioni di danno specifiche e concrete, e dall’esito di tali indagini siano poi emerse ulteriori ipotesi dannose, anch’esse specifiche e concrete.Non possono condividersi le argomentazioni per cui, la materia della responsabilità per attività incompatibili extra officio ricadrebbe nell’ambito della responsabilità sanzionatoria, non trovando così applicazione la prescrizione quinquennale ex art. 1 l.14 gennaio 1994, n.20 propria della responsabilità amministrativa, ma quella generale decennale, ex art. 2946 c.c.. Questo poiché la previsione normativa pertinente alla prescrizione quinquennale di cui alla l. n. 20/1994 appare ormai previsione generale e senza eccezione, tanto più attuale dopo le recenti modifiche normative volte ad assicurare i principi costituzionali del giusto processo e l’esigenza della tempestività dei giudizi.

Contenuto sentenza
GIUDIZIO DI CONTO
C. Conti Sez. III App., Sent., (ud. 08-06-2016) 28-09-2016, n. 459
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
TERZA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D'APPELLO
composta dai seguenti magistrati
dr.ssa Fausta Di Grazia, - Presidente
dr. Antonio Galeota, - Consigliere
dr.ssa Giuseppa Maneggio, - Consigliere
dr.ssa Giuseppina Maio, - Consigliere relatore
dr. Giovanni Comite, - Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Sull' appello in materia di responsabilità amministrativa, iscritto al n. 46326 del Registro di Segreteria, proposto dal Prof. A.S., rappresentato e difeso dall'Avv. Massimo Rocchi e dall'Avv. Luigi Manzi ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Federico Confalonieri, n. 5;
contro
la Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Trentino-Alto Adige, con sede in Bolzano;
avverso
la sentenza della Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Trentino-Alto Adige, con sede in Bolzano n. 2/2013, depositata in data 22 febbraio 2013;
Visto l'atto d'appello e tutti gli altri atti e documenti di causa.
Uditi nella pubblica udienza dell'8 giugno 2016, con l'assistenza della segretaria sig.ra Lucia Bianco il relatore, Cons. Giuseppina Maio, l'Avv. Massimo Rocchi in difesa del Prof. A.S. e il Vice Procuratore generale, dr.ssa Luisa de Petris;
considerato in
Svolgimento del processo
1. Con atto di citazione del 6 Febbraio 2012 la Procura della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale Trentino Alto Adige - sede di Bolzano ha convenuto in giudizio il Prof A.S., ricercatore universitario non confermato, per sentirlo condannare al risarcimento di complessivi Euro 60.665,00 in favore della Libera Università di Bolzano (L.U.B.).
1.1. La vicenda prendeva l'avvio da un esposto, poi rivelatosi anonimo, che segnalava irregolarità in ordine allo svolgimento di attività extraprofessionali poste in essere al di fuori dell'ambito universitario e senza autorizzazione da parte della L.U.B..
Dalle successive indagini, demandate alla Guardia di Finanza, veniva in rilievo la posizione del Prof. S., il quale risultava aver svolto attività extra-professionali non autorizzate, come si evinceva dalle dichiarazioni dei redditi presentate negli anni dal 2005 al 2007.
1.2. Il compenso erogato per siffatte attività extra professionali non autorizzate, ovvero non autorizzabili costituivano una prima posta di danno dell'importo di Euro 39.652,00, trattandosi di somme non riversate e quindi sottratte all'ente di appartenenza in violazione del disposto di cui all'art. 53 comma 7 del D.Lgs. n. 165 del 2001.
1.3. Una seconda posta di danno veniva individuata nella differenza stipendiale che il prof S. avrebbe lucrato negli anni dal 2006 al 2007 avendo incassato importi eccedenti rispetto al trattamento retributivo che gli sarebbe spettato qualora avesse optato per il regime a tempo definito, pari ad Euro 21.013,00.
2. Con sentenza n. 2 depositata in data 22 febbraio 2013 la Sezione giurisdizionale regionale ha, preliminarmente, rigettato le eccezioni di nullità dell'istruttoria, ai sensi dell'art. 17, comma 30-ter del D.L. n. 78 del 2009, di difetto di giurisdizione, e di prescrizione e nel merito ha condannato il Prof. S. al pagamento di Euro 31.337,68, corrispondenti ad una parte della prima posta di danno, mentre lo ha mandato assolto da ogni pretesa per la seconda posta di danno, in base all'assunto che non vi fosse, agli atti, adeguata evidenza del prospettato danno, nemmeno in forma indiziaria.
3. Avverso la sentenza ha proposto appello il Prof. S. deducendo vari motivi di gravame.
3.1. Errata interpretazione della questione relativa al difetto di giurisdizione ed errata applicazione ed interpretazione dell'art. 17, comma 30-ter, D.L. n. 78 del 2009 in ordine alla eccepita nullità degli atti processuali.
Nello specifico ha reiterato l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice contabile, in base all'assunto secondo cui la violazione degli obblighi imposti dal rapporto di impiego pubblico (e non di servizio) privatizzato, qual è quello dei professori universitari, è ricompresa nella giurisdizione del G.A. Inoltre, nella fattispecie contemplata dall'art. 53, co. 7, del D.Lgs. n. 165 del 2001 l'obbligato principale non è il pubblico dipendente, che risponderebbe solo in via secondaria) ma il soggetto che ha conferito l'incarico.
Ha riproposto l'eccezione di nullità degli atti processuali, ai sensi dell'art. 17, comma 30 ter, del D.L. n. 78 del 2009, rilevando che, nella specie, la denuncia di danno proveniva da soggetto inesistente e quindi era anonima e non riguardava il prof. S., la cui posizione è emersa solo a seguito di ulteriore attività ispettiva della Guardia di Finanza che, però, avrebbe agito ultroneamente rispetto alla delega.
3.2. Errata attribuzione di natura sanzionatoria alla responsabilità contestata dal Procuratore Regionale ed errato rigetto dell'eccepita prescrizione quinquennale, così come dell'esercizio del potere riduttivo e/o della compensatio lucri cum damno (chiesto in via subordinata dal convenuto).
L'appellante contesta, l'inquadramento, operato dal primo Giudice, della fattispecie nella responsabilità sanzionatoria, in quanto priva dei requisiti di tipicità, tassatività, determinatezza e specificità e della stessa funzione punitiva, per rientrare invece nella responsabilità amministrativa e, conseguentemente, contesta il ragionamento operato dai giudici di prime cure in ordine alla prescrizione, rilevando che non avendo la fattispecie natura di responsabilità sanzionatoria, non troverebbe applicazione la prescrizione decennale bensì quella quinquennale ex art. 1 L. n. 20 del 1994, propria della responsabilità amministrativa.
3.3. Errata applicazione ed interpretazione delle norme che disciplinano i fatti di causa: art. 53D.Lgs. n. 165 del 2001art. 11 D.P.R. n. 382 del 1980; Regolamento LUB approvato con deliberazione 79 del 16/7/2003; art. 6 L. n. 240 del 2010 e conseguente errata valutazione e interpretazione circa la liceità e legittimità delle autorizzazioni rilasciate dal Preside della Facoltà al Prof. S..
Sul punto ha sostenuto l'improcedibilità della domanda attorea per carenza dei presupposti, non essendo stato dimostrato dal P.R. procedente che fosse stato assolto l'obbligo di richiedere il versamento del corrispettivo per gli incarichi non autorizzati agli obbligati principali, prima di richiederlo all'obbligato secondario e/o sussidiario.
3.4. Errata applicazione ed interpretazione delle norme di riferimento che disciplinano i fatti di causa: art. 53D.Lgs. n. 165 del 2001art. 11 D.P.R. n. 382 del 1980; Regolamento LUB approvato con Delib. 79 dd. 16/7/2003; art. 6 L. n. 240 del 2010; disparità di trattamento ingiustizia manifesta, contraddittorietà da parte della Corte di Bolzano con riferimento alle sentenze n. 17/2012 (Russo Barbara); n. 6/2013 (Scotto Marco); n. 5/2013 (Benincasa Antonino).
Ha, in sintesi lamentato che la Sezione territoriale non ha ritenuto di considerare, quanto meno in via interpretativa, la normativa speciale sopravvenuta, di cui all'art. 6 L. n. 240 del 2010 che ha consentito ai professori a tempo pieno di svolgere anche con retribuzione attività di valutazione e referaggio, lezioni e seminari di carattere occasionale, attività di collaborazione scientifica e di consulenza, nonché attività pubblicistiche ed editoriali ed ha sostenuto che, per tali ragioni, dovevano considerarsi lecite ed ammissibili tutte le attività per le quali il S. ha ottenuto l'autorizzazione.
Ha quindi contestato la quantificazione del danno, avvenuta mediante confronto con le dichiarazioni dei redditi presentate, senza detrazione di quelle afferenti attività legittimamente rese e dei carichi fiscali gravanti sulle stesse somme.
3.5. Errata attribuzione dell'elemento soggettivo della colpa grave al prof. S., trattandosi di attività astrattamente riconducibili alla previsione normativa di cui all'art. 53 co. 6 del D.Lgs. n. 165 del 2001 e all'art. 3 del Reg.to amm.vo e comunque autorizzate.
3.6. Eventuale applicazione della compensatio lucri cum damno ed esercizio del potere riduttivo.
3.7. L' appellante conclude perché la Sezione, in primis, dichiari il proprio difetto di giurisdizione e/o la nullità degli atti processuali ex art. 17, comma 30 ter D.Lgs. n. 78 del 2009; la parziale prescrizione di tutte le contestazioni formulate al prof. S. antecedenti il quinquennio rispetto alle contestazioni avvenute il 26/7/11 (primo invito a dedurre per la prima posta di danno) ed il 25/11/11 (secondo invito a dedurre per la seconda posta di danno); improponibilità e/o improcedibilità della prima domanda del Procuratore regionale oltre che l'infondatezza della stessa; inammissibilità e/o infondatezza delle domande tutte formulate dalla Procura regionale in primo grado che dovranno essere pertanto respinte in toto, anche in considerazione dell'assenza di colpa grave in capo al prof. S.; in subordine l'appellato chiede l'applicazione del principio della compensatio lucri cum damno e/o l'esercizio del potere riduttivo, prevedendo altresì che l'eventuale pagamento sia al netto delle imposte già versate dal convenuto stesso e privo di interessi legali non cumulabili con la rivalutazione monetaria, In ogni caso con vittoria di spese di entrambi i giudizi.
4. Con atto conclusionale depositato in data 16 maggio 2016 la Procura Generale ha contestato gli addebiti formulati sia in rito che in merito ed in conclusione ha chiesto il rigetto del gravame e la condanna dell' appellante anche alle spese del doppio grado di giudizio.
5. Nella pubblica udienza odierna, dopo l'esposizione introduttiva del relatore, l'Avv. Massimo Rocchi in difesa del Prof. A.S. ed il Pubblico Ministero si sono riportati agli atti scritti e alle richieste conclusive ivi rassegnate.
Considerato in
Motivi della decisione
1. Va preliminarmente respinto il motivo d'appello circa l'asserito
difetto della giurisdizione contabile sulla domanda di risarcimento del danno erariale avanzata.
1.1. L'art. 53 comma 7D.Lgs. n. 165 del 2001 (che recepisce l'art.58, comma 7, del previgente D.Lgs. n. 29 del 1993, come modificato dall'art.26 del D.Lgs. n. 80 del 1998) impone al dipendente pubblico il dovere di riversare gli importi dei compensi percepiti per incarichi non autorizzati, che è strettamente inerente ai doveri di ufficio, perché trova causa nell'esistenza di un rapporto di servizio con la pubblica amministrazione in virtù del quale egli è titolare dell'obbligo, posto dalla norma stessa, di richiedere e ottenere dall'amministrazione medesima la previa autorizzazione per l'espletamento di incarichi retribuiti esterni al servizio stesso. E' tale dovere di ufficio, e la sua violazione, che radicano la giurisdizione della Corte dei Conti sul relativo preteso danno, poiché, secondo pacifici criteri che derivano direttamente dal dettato normativo, questa sussiste "ogni qual volta il requirente deduca un danno erariale per effetto di un comportamento dell'agente, posto in essere nell'esercizio delle funzioni cui quest'ultimo è preposto, contrario ai doveri d'ufficio". Sulla base di tali considerazioni, del resto fatte proprie dalla più recente giurisprudenza di questa Corte in sede di appello (cfr., tra le recenti, Prima Sezione Centrale di Appello, Sentenze n.1052/2014 e n. 121/2015), nelle ipotesi di violazione dell'art. 53, comma 7, del D.Lgs. n. 165 del 2001 sussiste certamente la giurisdizione della Corte dei Conti sul preteso danno derivante dalla mancata restituzione dei compensi liquidati a fronte dell'esecuzione dell'incarico non autorizzato.
Tale conclusione è suffragata dalla interpretazione che, dell'art. 53 comma 7, ha dato la Corte di Cassazione, la quale, nell' ordinanza n. 22688/2011, ha statuito, in relazione al "dovere di chiedere l'autorizzazione alla svolgimento degli incarichi extralavorativi e del conseguente obbligo di riversare all'amministrazione i compensi ricevuti" che "trattasi di prescrizioni chiaramente strumentali al corretto esercizio delle mansioni, in quanto preordinate a garantirne il proficuo svolgimento attraverso il previo controllo dell'amministrazione sulla possibilità, per il dipendente, d'impegnarsi in un'ulteriore attività senza pregiudizio dei compiti d'istituto. Una conclusione del genere non suscita alcun dubbio di legittimità costituzionale, perché contribuisce ad assicurare il buon andamento degli uffici, non distoglie i dipendenti dal suo giudice naturale (che per quanto riguarda la responsabilità amm.va è, per l'appunto, la Corte dei Conti) e non li sottopone ad alcuna irragionevole disparità di trattamento rispetto ai lavoratori privati che, in quanto estranei all'amm.ne, non si trovano nella medesima posizione di quelli pubblici".
La fondatezza di tale interpretazione è confermata, anche se posteriormente al verificarsi dei fatti di causa, dalla disposizione di cui alla L. n. 190 del 2012, art. 1, comma 42, che modificando l'art. 53 del D.Lgs. n. 165 del 2001 ha inserito il comma 7-bis. "L'omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti".
Conclusivamente il Collegio condivide la motivazione resa dal primo Giudice ritenendola coerente e congrua e, d'altronde, fondata su decisione del giudice della giurisdizione e dichiara la sussistenza di giurisdizione della Corte dei Conti sulla domanda risarcitoria azionata dalla Procura Regionale nei confronti del prof. S..
2. Se dunque il problema che viene precipuamente il rilievo è, prima ancora dell'obbligo restitutorio, la violazione degli obblighi di servizio ed i connessi doveri di esclusività, privo di pregio appare, per le ragioni appena esposte, anche l'ulteriore motivo di censura dell'appellante, fondato sull'assunto in base al quale nella fattispecie contemplata dall'art. 53, co. 7, del D.Lgs. n. 165 del 2001 l'obbligato principale alla restituzione non è il pubblico dipendente ma il soggetto che ha conferito l'incarico, in quanto, non solo la disposizione invocata non subordina l'esercizio dell'azione contabile agi adempimenti invocati dall' appellante, ma sussistono i principi di autonomia e indipendenza dell'azione del Procuratore regionale rispetto alle azioni di competenza dell'amministrazione i cui recuperi potranno, eventualmente, essere fatti valere in sede esecutiva.
3. Anche, in ordine all'eccezione relativa alla pretesa nullità dell'atto di citazione e degli altri atti processuali per l'asserita carenza di una notizia di danno erariale concreta e specifica, il Collegio non può che condividere le argomentazioni formulate nella sentenza di primo grado.
La Corte territoriale al riguardo ha puntualmente precisato che, nella specie, l'azione di responsabilità è stata esercitata sulla base di un esposto, sia pure anonimo, facente specifico riferimento proprio alla vicenda in valutazione, la cui concretezza è ampiamente dimostrata dal giudizio effettuato, e già di per sé contenente quasi tutte le informazioni utili ad avviare legittimamente l'indagine (fatti, circostanze, ecc.) e che, con specifico riferimento al prof. S., la notizia del fatto illecito deriva dalla relazione della Guardia di Finanza, disposta all'esito delle indagini delegate, che ha senz'altro valore di notizia di danno qualificata.
Sarebbe comunque da escludere la eccepita nullità anche se ci trovassimo al cospetto di "una vicenda in cui l'istruttoria del P.M. sia stata originata da una relazione della Guardia di finanza, nella quale erano state evidenziate talune fattispecie dannose riguardanti episodi diversi da quelli oggetto della specifica delega alle indagini" (SS.RR. n. 12/2011/QM cit.).
Soccorrerebbe infatti il principio sancito dalle Sezioni riunite nella pronuncia n. 12/2011/QM, secondo il quale "una relazione da parte della Guardia di finanza può anch'essa costituire fonte di conoscenza qualificata, nel senso richiesto dalla legge, con riferimento a fatti riguardanti episodi e soggetti anche non interessati dall'originaria delega alle indagini: sempre che, naturalmente, quell'attività istruttoria fosse stata a sua volta iniziata dalla Procura legittimamente, per verificare cioè l'attendibilità di segnalazioni di danno specifiche e concrete, e dall'esito di tali indagini siano poi emerse ulteriori ipotesi dannose, anch'esse specifiche e concrete".
Il Collegio a fronte dell'argomentare corretto e logicamente condotto della Sezione territoriale e, soprattutto, al richiamo della sentenza n. 12/2011/QM delle SS.RR. di questa Corte, cui deve essere riconosciuto il valore di precedente vincolante ai sensi dell'art. 42, comma 2 della L. n. 69 del 2009 non rinvenendo motivi per disattendere la sentenza delle SS.RR., respinge l'eccezione, ponendosi in contrasto con la giurisprudenza formatasi in materia.
4. Procedendo alla disamina degli altri motivi di appello deve rilevarsi la fondatezza della riproposta eccezione di prescrizione, respinta dalla Corte territoriale sul rilievo che, trattandosi nella specie di responsabilità sanzionatoria, non trova applicazione la prescrizione quinquennale ex art. 1 L. n. 20 del 1994 propria della responsabilità amministrativa, ma quella generale decennale, ex art. 2946 c.c.
Tali argomentazioni non possono essere condivise, poichè la previsione normativa pertinente alla prescrizione quinquennale di cui alla L. n. 20 del 1994, che ha stabilito il termine di cinque anni dall'evento dannoso, appare ormai previsione generale e senza eccezione, tanto più attuale dopo le recenti modifiche normative volte ad assicurare i principi costituzionali del giusto processo e l'esigenza della tempestività dei giudizi.
Va pertanto accolta l'eccezione di prescrizione avanzata dall'appellante , e sono quindi da ritenersi prescritte tutte le richieste risarcitorie relative a prestazioni antecedenti il quinquennio dalla contestazione. Tenuto conto che il primo invito a dedurre (20 giugno 2011), relativo alle somme percepite e non riversate tra il 2005 e il 2007, è stato notificato il 27 luglio 2011, sono da ritenersi prescritte tutte le richieste relative alle fatture prodotte in giudizio per il periodo precedente al 26 luglio 2006.
4. Nel merito, con riferimento alla prima posta di danno, tenuto conto della dichiarata parziale prescrizione dell'azione di responsabilità, va comunque condivisa l'impostazione della Sezione territoriale, che ha ritenuto non legittimamente esercitate, e quindi idonee a determinare l'obbligo restitutorio, le residue prestazioni extra professionali attuate dal prof. S. in violazione dell'obbligo di esclusività nel periodo 2005-2007, o perché ab origine non autorizzate, o perché comunque non autorizzabili in quanto in contrasto con le disposizioni normative generali.
Per tali prestazioni il Collegio condivide pienamente quanto già statuito dai primi giudici, sia con riferimento alla sussistenza dell'elemento oggettivo del danno erariale sia avuto riguardo alla presenza dell'elemento psicologico della colpa grave dell'agente, trattandosi di attività libero professionale, svolta in violazione del generale dovere di esclusività.
6. Passando ad esaminare la posta di danno, per cui è condanna dell'importo di Euro 31.337,68 deve essere, sottratto l' importo di Euro 9.918,00, perché riferito a prestazioni per le quali opera la prescrizione.
7. Quanto alla restituzione delle somme percepite al lordo dell'imposta sul reddito, la stessa si giustifica perché l'appellante potrà eventualmente ottenere il rimborso di quanto pagato, ovvero il recupero potrà avvenire attraverso la riduzione del reddito e dell'imposta che grava su di esso.
8. Per le considerazioni esposte, l'appello del Prof S. va parzialmente accolto, nei termini di cui in motivazione (in punto di prescrizione e determinazione dell'importo da riversare all'Università).
La parziale soccombenza dell'appellante comporta l'onere a suo carico del pagamento delle spese di giustizia.
Spese legali compensate.
P.Q.M.
La Corte dei conti - Sezione Terza Giurisdizionale Centrale - definitivamente pronunciando, in parziale riforma della sentenza impugnata,
- accoglie parzialmente l'appello proposto dal prof. S. avverso la sentenza n. 2/2013 emessa dalla Sezione Giurisdizionale Regionale della Corte dei conti per il Trentino Alto Adige - Sede di Bolzano;
- condanna il prof. S. al pagamento in favore della Libera Università di Bolzano dell'importo di Euro 21.419,68 comprensivo di rivalutazione monetaria, oltre interessi legali come in parte motiva;
Le spese di giustizia, seguono la parziale soccombenza e sono liquidate in Euro 144,00
(centoquarantaquattroezerocentesimi)
- Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio dell' 8 giugno 2016.
Depositata in Cancelleria 28 settembre 2016.