Corte dei conti, sez. III, 23 maggio 2016, n. 210

[X] L’art. 1, comma 2, legge 14 gennaio 1994, n. 20, ha previsto che “Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta”. La regola generale ritiene che il fatto dannoso non si perfeziona con il comportamento tenuto dal pubblico dipendente in difformità da quello previsto dalle norme, ma con il momento in cui, verificandosi le conseguenze di quella condotta, si realizza l’eventus damni – quale effettivo depauperamento del patrimonio pubblico, ovvero quale concreta lesione della reputazione della pubblica amministrazione, intesa come proiezione esterna di valori ed interessi pubblici aventi dignità costituzionale, a causa di condotte del pubblico operatore incidenti negativamente sulle regole di funzionamento dell’agire amministrativo – e si abilita il requirente all’esercizio dell’actio damni.Il termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno da fatto illecito sorge non dal momento in cui l’agente compie l’illecito – o dal momento in cui il fatto del terzo determina ontologicamente il danno all’altrui diritto – bensì dal momento in cui la produzione del danno si manifesta all’esterno, divenendo oggettivamente percepibile e riconoscibile. Per ciò, la scoperta del “doloso occultamento del danno” non consiste nella conoscenza o conoscibilità ipotetica di un illecito penale (da parte dell’amministrazione danneggiata e anche del procuratore regionale), ma presuppone che l’attività dolosa, e sopra tutto il danno, siano delineati nelle loro linee essenziali, a seguito di specifiche attività investigative.La nullità degli atti istruttori e processuali, disegnata dall’art. 17, comma 30-ter, d.l. 1 luglio 2009, n. 78, non è sottratta alle regole generali del codice di procedura civile, anche per ciò che attiene alla sua non rilevabilità d’ufficio, ex art. 157 c.p.c. e alla sua non proponibilità per la prima volta in sede di gravame.La sentenza irrevocabile di condanna, per un delitto contro la pubblica amministrazione, costituisce una condizione di procedibilità (o di promovibilità) dell’azione risarcitoria, che può intervenire anche successivamente all’instaurazione del giudizio e comunque prima della sua definizione. In breve, la mancanza di una sentenza definitiva di condanna è stata presa in considerazione espressamente dall’art. 17, comma 30-ter, d.l. 1 luglio 2009, n. 78, in termini puramente processuali, ossia come causa di nullità degli atti della Procura regionale. Ora, il rilievo puramente processuale della mancanza di una sentenza irrevocabile di condanna per un delitto contro la pubblica amministrazione, porta ad escludere che la sentenza medesima (ed il relativo reato) sia elemento costitutivo dell’illecito erariale del danno da lesione dell’immagine dell’ente. Per ciò, la domanda è da dichiarare improponibile solo in caso di insussistenza, al momento della decisione, di una senza definitiva di condanna, perché non ancora intervenuta in relazione al processo penale pendente.Riguardo all’an del danno da lesione dell’immagine dell’amministrazione universitaria, il Collegio rileva che la sentenza di prime cure ha dato contezza ontologica della sua sussistenza, siccome enucleata dalla gravità oggettiva dei fatti delittuosi posti in essere dal docente – che, in specie, ha strumentalizzato per finalità illecite attribuzioni e funzioni pubblicistiche – e dalla negativa impressione suscitata nell’opinione pubblica, locale e nazionale, siccome amplificata dalla divulgazione degli episodi disdicevoli e scabrosi da parte dei media (c.d. clamor fori).A mente dell’art. 651 c.p.p., applicabile per giurisprudenza consolidata nel giudizio erariale, la sentenza penale irrevocabile di condanna, pronunciata a seguito sia di dibattimento (1° comma) che di giudizio abbreviato (2° comma, vale a dire all’udienza preliminare, allo stato degli atti e con beneficio premiale sulla pena da irrogare), ha efficacia di giudicato, nel giudizio di responsabilità amministrativa, “…quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all’affermazione che l’imputato lo ha commesso”. In ragione di questo vincolo, l’unico profilo che, innanzi alla Corte di conti, può formare oggetto di verifica è quello della sussistenza del nesso di causalità tra la condotta illecita perpetrata e l’evento di danno a rilievo erariale.La diffusione della notizia presso la collettività, stanziale e nazionale, con la realizzazione della lesione dell’immagine dell’amministrazione, rimasta coinvolta negli illeciti deve considerarsi fondamentale per l’esistenza stessa del danno all’immagine, poiché costituisce l’unico modo attraverso il quale viene realizzato il nocumento alla reputazione e all’onorabilità dell’Ente pubblico per effetto dell’illecito perpetrato da un suo funzionario. Nel contempo, va posto in evidenza che non è determinante attraverso quale modalità avvenga la diffusione delle notizie – a mezzo stampa, attraverso un comunicato, per effetto della presenza di testimoni al fatto illecito commesso dal dipendente o altro – poiché ciò che conta è, appunto, la prova che tale diffusione vi sia stata e che abbia determinato discredito nella collettività, per l’azione illecita commessa dal dipendente, quanto all’operato dell’ente.L’art. 1, comma 1-sexies, legge 14 gennaio 1994, n. 20, come introdotto dall’art. 1, comma 62, legge 6 novembre 2012, n. 190, ha previsto che “…l’entità del danno all’immagine della P.A…si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente”. Orbene, la prevalente giurisprudenza ritiene che la suddetta disciplina, di indubbia valenza sostanziale e non processuale, in quanto introduttiva di una presunzione iuris tantum in ordine alla quantificazione del danno arrecato al pubblico erario, vada applicata alle sole fattispecie realizzatesi dopo l’entrata in vigore della legge n. 190/2012. Purtuttavia, il criterio della quantificazione, basato sul valore del bene illecitamente percepito, non può oggettivamente trovare applicazione nei casi in cui l’utilitas esprima fondamentalmente la violazione di valori essenziali della dignità umana, come in specie, in cui essa è costituita da prestazioni sessuali estorte dal dipendente pubblico con abuso della qualità di docente universitario.Il termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno da fatto illecito sorge non dal momento in cui l’agente compie l’illecito – o dal momento in cui il fatto del terzo determina ontologicamente il danno all’altrui diritto – bensì dal momento in cui la produzione del danno si manifesta all’esterno, divenendo oggettivamente percepibile e riconoscibile. Per ciò, la scoperta del “doloso occultamento del danno” non consiste nella conoscenza o conoscibilità ipotetica di un illecito penale (da parte dell’amministrazione danneggiata e anche del procuratore regionale), ma presuppone che l’attività dolosa, e sopra tutto il danno, siano delineati nelle loro linee essenziali, a seguito di specifiche attività investigative.La nullità degli atti istruttori e processuali, disegnata dall’art. 17, comma 30-ter, d.l. 1 luglio 2009, n. 78, non è sottratta alle regole generali del codice di procedura civile, anche per ciò che attiene alla sua non rilevabilità d’ufficio, ex art. 157 c.p.c. e alla sua non proponibilità per la prima volta in sede di gravame.La sentenza irrevocabile di condanna, per un delitto contro la pubblica amministrazione, costituisce una condizione di procedibilità (o di promovibilità) dell’azione risarcitoria, che può intervenire anche successivamente all’instaurazione del giudizio e comunque prima della sua definizione. In breve, la mancanza di una sentenza definitiva di condanna è stata presa in considerazione espressamente dall’art. 17, comma 30-ter, d.l. 1 luglio 2009, n. 78, in termini puramente processuali, ossia come causa di nullità degli atti della Procura regionale. Ora, il rilievo puramente processuale della mancanza di una sentenza irrevocabile di condanna per un delitto contro la pubblica amministrazione, porta ad escludere che la sentenza medesima (ed il relativo reato) sia elemento costitutivo dell’illecito erariale del danno da lesione dell’immagine dell’ente. Per ciò, la domanda è da dichiarare improponibile solo in caso di insussistenza, al momento della decisione, di una senza definitiva di condanna, perché non ancora intervenuta in relazione al processo penale pendente.Riguardo all’an del danno da lesione dell’immagine dell’amministrazione universitaria, il Collegio rileva che la sentenza di prime cure ha dato contezza ontologica della sua sussistenza, siccome enucleata dalla gravità oggettiva dei fatti delittuosi posti in essere dal docente – che, in specie, ha strumentalizzato per finalità illecite attribuzioni e funzioni pubblicistiche – e dalla negativa impressione suscitata nell’opinione pubblica, locale e nazionale, siccome amplificata dalla divulgazione degli episodi disdicevoli e scabrosi da parte dei media (c.d. clamor fori).A mente dell’art. 651 c.p.p., applicabile per giurisprudenza consolidata nel giudizio erariale, la sentenza penale irrevocabile di condanna, pronunciata a seguito sia di dibattimento (1° comma) che di giudizio abbreviato (2° comma, vale a dire all’udienza preliminare, allo stato degli atti e con beneficio premiale sulla pena da irrogare), ha efficacia di giudicato, nel giudizio di responsabilità amministrativa, “…quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e all’affermazione che l’imputato lo ha commesso”. In ragione di questo vincolo, l’unico profilo che, innanzi alla Corte di conti, può formare oggetto di verifica è quello della sussistenza del nesso di causalità tra la condotta illecita perpetrata e l’evento di danno a rilievo erariale.La diffusione della notizia presso la collettività, stanziale e nazionale, con la realizzazione della lesione dell’immagine dell’amministrazione, rimasta coinvolta negli illeciti deve considerarsi fondamentale per l’esistenza stessa del danno all’immagine, poiché costituisce l’unico modo attraverso il quale viene realizzato il nocumento alla reputazione e all’onorabilità dell’Ente pubblico per effetto dell’illecito perpetrato da un suo funzionario. Nel contempo, va posto in evidenza che non è determinante attraverso quale modalità avvenga la diffusione delle notizie – a mezzo stampa, attraverso un comunicato, per effetto della presenza di testimoni al fatto illecito commesso dal dipendente o altro – poiché ciò che conta è, appunto, la prova che tale diffusione vi sia stata e che abbia determinato discredito nella collettività, per l’azione illecita commessa dal dipendente, quanto all’operato dell’ente.L’art. 1, comma 1-sexies, legge 14 gennaio 1994, n. 20, come introdotto dall’art. 1, comma 62, legge 6 novembre 2012, n. 190, ha previsto che “…l’entità del danno all’immagine della P.A…si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente”. Orbene, la prevalente giurisprudenza ritiene che la suddetta disciplina, di indubbia valenza sostanziale e non processuale, in quanto introduttiva di una presunzione iuris tantum in ordine alla quantificazione del danno arrecato al pubblico erario, vada applicata alle sole fattispecie realizzatesi dopo l’entrata in vigore della legge n. 190/2012. Purtuttavia, il criterio della quantificazione, basato sul valore del bene illecitamente percepito, non può oggettivamente trovare applicazione nei casi in cui l’utilitas esprima fondamentalmente la violazione di valori essenziali della dignità umana, come in specie, in cui essa è costituita da prestazioni sessuali estorte dal dipendente pubblico con abuso della qualità di docente universitario.

Repubblica Italiana
In Nome del Popolo Italiano
La Corte dei Conti
Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello
Composta dai Sigg.ri magistrati:
Dott.ssa [#OMISSIS#] Di [#OMISSIS#] [#OMISSIS#]
Dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Consigliere
Dott.ssa [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Consigliere
Dott.ssa [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Consigliere
Dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] Consigliere relatore
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Sulla citazione in appello, iscritta al n. 46.069 del registro di Segreteria, proposta dal sig. M. S. (C.F. Omissis), rappresentato e difeso, [#OMISSIS#] procura speciale a margine della stessa, dall’Avv. Di [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] (C.F. [#OMISSIS#]), ed elettivamente domiciliato a Roma (RM), in P.zza [#OMISSIS#] n. 5, presso lo studio dell’Avv. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#] [#OMISSIS#]: appellante,
Contro
la Procura, presso la Sezione giurisdizionale regionale per l’[#OMISSIS#] Romagna, e la Procura generale della Corte dei conti: appellate,
Avverso e per la riforma
della sentenza n. 17/13/R – della Corte dei conti – Sezione giurisdizionale regionale per l’[#OMISSIS#] Romagna – depositata il 14 febbraio 2013, notificata l’11 aprile seguente.
Visti l’atto di appello, le conclusioni scritte della Procura generale, gli atti tutti di causa;
uditi alla pubblica udienza del 27 aprile 2016, con l’assistenza del segretario sig.ra [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], il Cons. relatore, dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], l’Avv. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], su delega scritta dell’Avv. Di [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], per l’appellante, e il Pubblico Ministero appellato, [#OMISSIS#] persona del V.P.G. dott. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#].
Svolgimento del processo
1. Con atto di citazione, prodotto il 09 agosto 2007, la Procura presso la Sezione giurisdizionale regionale per l’[#OMISSIS#] Romagna conveniva in giudizio l’appellante, dianzi epigrafato, per sentirlo condannare, in favore dell’Università degli Studi di [#OMISSIS#], al ristoro delle somme e per i titoli seguenti: a) per (asserito) pregiudizio all’immagine e al prestigio dell’Amministrazione universitaria, € 195.000,00, b) per (presunto) danno da disservizio alla suddetta amministrazione, € 15.000,00, oltre interessi di legge e spese di giudizio.
2. I fatti di causa. All’esito di giudizio abbreviato, il Tribunale di Forlì, con sent. n. 336, del 07 marzo 2005, ha condannato M. S., professore ordinario presso la Facoltà di Agraria dell’Università di [#OMISSIS#], sede distaccata di Cesena, alla pena di anni otto di reclusione per plurimi delitti, previsti e puniti dal codice penale [#OMISSIS#] artt. 56 (tentativo), 81 cpv. (concorso formale), 317 (concussione), 527 (atti osceni), 609 – bis e 609-septies (violenza sessuale), siccome perpetrati nel periodo giugno – dicembre 1998 e luglio 2000 – [#OMISSIS#] 2002. Ricevuta dall’Ateneo bolognese informativa sui fatti, la Procura contabile felsinea dava corso a specifica vertenza nel corso della quale era ad acquisire gli atti dell’indagine penale. All’esito della valutazione di questi ultimi, con invito notificato il 28 febbraio 2007, contestava al docente di aver arrecato, all’Amministrazione universitaria di appartenenza, per effetto delle illecite condotte poste in essere, sia un rilevantissimo pregiudizio all’immagine e al prestigio, per i risvolti nei confronti della comunità locale e per le conseguenze verso la stessa collettività dei docenti e degli studenti, sia un danno da disservizio, correlato, a seguito del suo arresto, all’alterazione del normale svolgimento dei corsi e al mancato utilizzo delle attrezzature e dei locali messi a disposizione dall’ateneo, per le lezioni tenute dal prof. M. S.. In breve, la Procura addebitava a quest’[#OMISSIS#], di aver commesso i fatti, siccome vagliati dal Tribunale e confermati dalle dichiarazioni rese dalle parti offese, da altri testi, dal contenuto delle e-mail e delle risultanze delle intercettazioni telefoniche e ambientali, nell’ambito della propria attività di docente pubblico, avendo strumentalizzato nei confronti degli studenti la posizione che possedeva in ragione delle funzioni pubbliche di cui era titolare. E tali condotte, ad avviso dell’Attore e con riguardo al tempo dei fatti, assumevano comunque rilevanza per il danno cagionato all’Ateneo, anche prescindendo dalla loro qualificazione penale, essendo il docente deliberatamente incorso [#OMISSIS#] violazione sia del rapporto di fiducia che lega cittadini e Amministrazione, sia dei principi di buon andamento ed imparzialità che devono connotare il pubblico operare. Nelle more del giudizio erariale di prime cure, in cui il prevenuto, con atto prodotto il 30 gennaio 2008, era ad esporre le proprie tesi difensive volte a disarticolare, anche opponendo la compiuta prescrizione, l’ordito accusatorio, interveniva la sentenza n. 3289/09, del 13 ottobre 2009, della Corte di Appello di [#OMISSIS#], che riformava parzialmente la decisione penale di primo grado, nel senso di assolvere il Prof. M. S. dai reati riguardanti due delle persone offese, e di rideterminare in anni 5 e mesi 4 di reclusione la condanna per le imputazioni correlate alle altre parti offese. A seguito di specifica domanda dell’appellante, la Corte territoriale emiliana, con ordinanza pronunciata all’udienza dell’11 novembre 2009, disponeva il rinvio del processo a nuovo ruolo, per attendere la definizione del procedimento penale. All’esito della sent. n. 1399/12, del 17 gennaio 2012, della Corte di cassazione, che riformava la decisione di appello con riguardo ai reati di atti osceni in quanto estinti per prescrizione e riduceva così la pena irrogata ad anni 5 e mesi 3 di reclusione, la Procura regionale riassumeva il relativo giudizio con atto del 22 marzo 2012. Con successiva memoria, prodotta il 14 settembre 2012, il convenuto informava di avere avviato due autonomi ricorsi, dinanzi alla Corte di Cassazione e alla Corte Europea dei diritti dell’uomo per censurare gravissimi errori in procedendo ed in iudicando contenuti [#OMISSIS#] decisione del Tribunale penale, poi riformata in Appello e in sede di legittimità, ove tuttavia non sono stati fugati i numerosi dubbi e le evidenti perplessità derivanti dalle mendaci e contraddittorie dichiarazioni delle parti offese. Ora, tenuto conto che la disamina dei passi principali del libello introduttivo evidenziava come le istanze attoree risultavano esclusivamente fondate sulla ricostruzione fattuale operata dalla decisione del Tribunale penale, decisione che proprio per le erronee valutazioni ivi contenute è stata parzialmente riformata in appello, instava per la sospensione o per il rinvio del procedimento erariale in attesa dei suddetti ulteriori pronunciamenti. Il Collegio di prime cure, con ordinanza a verbale, resa nel corso dell’udienza del 03 ottobre 2012, si esprimeva nel senso di ritenere insussistente qualsivoglia ipotesi di sospensione necessaria. All’esito, quindi, della pubblica udienza, era pronunciata la sent. n. 17/13/R, del 03 ottobre 2012/23 gennaio 2013 – 14 febbraio 2013, di condanna del docente a rifondere, l’Università di [#OMISSIS#], dell’importo di € 50.000,00, a titolo di danno da lesione dell’immagine, oltre interessi di legge e spese del procedimento, determinate in € 655,65. La suddetta decisione, che dichiarava prescritto l’importo imputato a titolo di danno da disservizio, riconosceva, invece, la giustiziabilità del danno all’immagine, assumendo quali ragionevoli indicatori dell’an di esso la qualifica dell’appellante (professore universitario), la gravità oggettiva del fatto (strumentalizzazione per finalità illecite di attribuzioni e funzioni pubblicistiche), la diffusività dell’episodio [#OMISSIS#] collettività, criteri ai quali rinviava, altresì, per pervenire alla determinazione equitativa, a mente dell’art. 1226 c.c., dell’addebito, “…stante l’obiettiva gravità e riprovevolezza insita ex se [#OMISSIS#] vicenda cui si unisce un significativo clamor fori…”.
3. Si doleva della sentenza de qua, il docente che era a denunciare: <<1) Mancato riconoscimento dell’intervenuta prescrizione; 2) Erronea applicazione dell’art. 17, comma 30-ter d.l. 78/2009; 3) Inosservanza dell’art. 1-sexies, legge 14 gennaio 1994, n. 20; 4) Comunque erronea quantificazione del danno risarcibile>>.
In breve, la difesa dell’appellante era a riproporre, preliminarmente, l’intervenuta prescrizione del danno da lesione dell’immagine, giacché l’Ateneo bolognese ha avuto effettiva conoscenza dei fatti, asseritamente pregiudizievoli, quantomeno dal 13 aprile 2001, data in cui il Rettore dell’”Alma Mater Studiorum” di [#OMISSIS#], a seguito di taluni contatti con studenti ed ex studenti in presenza del Preside della Facoltà interessata, “…ebbe ad inoltrare alla Procura della Repubblica competente una precisa comunicazione di reato corredata da copia di tutti gli atti in possesso relativi [#OMISSIS#] stessi episodi che hanno formato oggetto del procedimento penale”. Cosicché, a tutto voler concedere, se clamor fori vi fu, esso ebbe a realizzarsi all’interno dell’Amministrazione ben prima del 13 aprile 2001 e, per ciò, da siffatto momento, e non dal 13 [#OMISSIS#] 2002, di arresto del docente, che doveva decorrere il dies a quo della prescrizione, da ritenersi compiuta rispetto all’invito a dedurre notificato in data 28 febbraio 2007. In sostanza, la decorrenza di tale [#OMISSIS#], per il patrono dell’appellante, è stata individuata dal [#OMISSIS#] di prime cure in modo contraddittoriamente diverso: “…dalla comunicazione dei fatti contestati da parte dell’Ateneo alla Procura della repubblica con riguardo al danno da disservizio (13 aprile 2001) e dalla data di arresto del convenuto con riguardo al danno all’immagine (13 [#OMISSIS#] 2002)”. Il difensore era poi a rilevare che la Corte territoriale aveva dato una errata attuazione alla novella di cui all’art.17, comma 30-ter, del d.l. n. 78 del 2009 e ss.mm.ii., per avere ritenuto applicabile al giudizio in corso, stante la [#OMISSIS#] processuale, siffatto ius superveniens “…al fine di respingere la dedotta eccezione di prescrizione”. Ora, ove la menzionata fattispecie normativa si ritenesse applicabile anche al [#OMISSIS#] de quo – in cui l’azione risarcitoria risultava pendente alla data di entrata in vigore della stessa – questa lo sarebbe nel suo complesso e, quindi, anche [#OMISSIS#] parte conclusiva in cui la medesima prescrive la nullità di qualsiasi atto processuale posto in essere successivamente all’ingresso della disposizione nel [#OMISSIS#] ordinamento. In sostanza, poiché l’atto di citazione al momento della sua notificazione era stato predisposto con riguardo al danno all’immagine relativo a reati estranei al novero di quelli indicati dalla legge n. 97/01 e mancava quella sentenza irrevocabile di condanna che avrebbe legittimato la Procura ad iniziare l’azione di responsabilità, [#OMISSIS#] fattispecie in esame ricorrevano e, ricorrono tuttora, le condizioni di legge per addivenire ad una declaratoria di nullità degli atti processuali compiuti per inammissibilità e improcedibilità dell’azione. [#OMISSIS#] ciò, era ancora a denunciare la violazione dell’art. 1, comma 1 – sexies, della legge n. 20 del 1994, disciplina introdotta dall’art.1, comma 62, della legge 06 novembre 2012, n. 190, dalla quale la Corte territoriale, una volta “…riconosciuta (la) natura processuale…e, dunque, legittimata l’applicazione al [#OMISSIS#] di specie”, ha fatto “…discendere la sua mancata operatività esclusivamente per una mera difficoltà di quantificazione dell’utilitas, avvalendosi così per la liquidazione del danno…del criterio equitativo di cui all’art. 1226 c.c.”. Ad avviso del patrono, i [#OMISSIS#] di prime cure erano chiamati a pronunciarsi, non [#OMISSIS#] sull’individuazione di parametri assunti in “mercati illeciti”, ma sul nuovo indirizzo legislativo “…che ha ancorato la risarcibilità del danno all’immagine ad un dato squisitamente patrimoniale…”. E poiché dagli atti di causa non emergeva alcun elemento di siffatta natura, per essere assente una possibile valutazione patrimoniale dell’utilità percepita dall’appellante, da tanto discendeva la messa in discussione dello stesso an della risarcibilità. Da [#OMISSIS#] contestava l’inadeguatezza della quantificazione operata in prima istanza, che “…si è invero limitata ad un generico riferimento allo status del convenuto, alla ritenuta oggettività del fatto e al clamor fori, quali unici parametri per procedere ad un giudizio equitativo, senza dar conto della totale mancanza nel [#OMISSIS#] in esame della prova di alcuna lesione all’immagine, estrinsecantesi anche solo in un calo dell’affluenza degli iscritti ovvero [#OMISSIS#] disattesa erogazione di finanziamenti promessi ovvero, ancora, in eventuali richieste di trasferimento da parte di docenti o ricercatori, etc.”, circostanze di cui doveva tenersi conto anche nell’esercizio del potere di riduzione. Concludeva, per la riforma della gravata sentenza, con rigetto delle domande attoree in quanto non proponibili per intervenuta prescrizione, ovvero inammissibili e comunque infondate.
4. Con atto prodotto il 07 aprile 2016, la Procura generale formulava le proprie conclusioni in termini di rigetto dell’appello e di conferma della gravata sentenza, con condanna alle spese del grado. Il P.G., dopo aver evidenziato che il giudizio di primo grado si è svolto nel periodo a [#OMISSIS#] delle ultime novità legislative che hanno interessato il danno all’immagine, di cui all’art. 17, comma 30 ter del d.l. n. 78 del 2009 e ss.mm.ii., disposizione di cui “…Tale decisione ha fatto applicazione…”, ha posto in evidenza la correttezza dell’operato della Corte territoriale allorquando, a seguito dell’entrata in vigore, nell’agosto 2009, del d.l. n. 78/2009, ha disposto la sospensione della causa in attesa della definizione del pendente processo penale, giudizio che comunque era a riguardare una richiesta risarcitoria per danno all’immagine avente a presupposto un delitto di concussione. Ciò premesso, il Requirente era ad opporre l’infondatezza dell’eccezione di prescrizione sollevata, respinta dal [#OMISSIS#] di prime cure sia alla luce del quadro normativo ante d.l. n. 78/2009, sia alla luce dello ius superveniens. Con riguardo al primo, era a rilevare che il clamor fori [#OMISSIS#] specie era avvenuto il 13 [#OMISSIS#] 2002, data di arresto del prevenuto, mentre l’invito a dedurre, comprensivo dei requisiti formali per la costituzione in mora, era stato notificato il 28 febbraio 2007. Sul piano dello ius superveniens, [#OMISSIS#] specie applicabile al giudizio in corso, stante la [#OMISSIS#] processuale della novella in tema di sospensione della prescrizione non vi sarebbe stato, poi, dubbio alcuno circa la tempestività dell’azione, poiché la sentenza definitiva della Cassazione, tra gli altri, per il delitto di concussione, è stata depositata il 17 gennaio 2012. Quanto all’erronea applicazione dell’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78/2009, lamentata dall’appellante, che ha dedotto la nullità degli atti compiuti per inammissibilità e improcedibilità dell’azione, poiché esercitata in presenza di una sentenza di condanna ancora non definitiva e di fattispecie riguardanti più delitti estranei al Capo I, Titolo II, libro II del c.p., il P.G. osservava che all’atto di instaurazione del giudizio non era necessaria una sentenza definitiva di condanna per l’azionabilità del danno da lesione dell’immagine sopravvenuta nel corso della causa, mentre i primi [#OMISSIS#] hanno individuato il pregiudizio della P.A. con stretto riferimento al solo delitto di concussione. Relativamente, invece, alla quantificazione del danno, il Requirente rilevava la correttezza dell’operato della Corte emiliana che, in specie, ha fatto applicazione del criterio equitativo, di cui all’art. 1226 c.c., criterio non derogato dalla ratio sottesa alla disposizione di cui alla legge n. 190 del 2012, che la giurisprudenza contabile, formatasi medio tempore sul punto, non ritiene applicabile per fatti accaduti prima della sua entrata in vigore. Alla pubblica udienza odierna, le parti processuali concludevano come da verbale, ribadendo, per ciò, il contenuto dell’atto di appello e delle conclusioni scritte, ai quali erano ad operare ogni ritenuto rinvio. Al [#OMISSIS#] della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.
Ragioni del decidere
1. La Corte territoriale felsinea, con sentenza n. 17/13/R, in data 14 febbraio 2013, ha accolto, parzialmente, la domanda attrice, condannando l’epigrafato appellante a risarcire, l’Università degli Studi – Alma mater studiorum – di [#OMISSIS#], dell’importo di € 50.000,00, oltre interessi di legge e spese del grado. L’ipotesi di reato erariale, [#OMISSIS#] ricostruzione operatane dai Giudicanti, conseguiva ad un grave danno da lesione dell’immagine riconducibile “ad illecita condotta del prevenuto”, chiamato a rispondere, in sede penale, dei delitti di concussione, consumata e tentata, ipotesi oggetto del decisum della sentenza gravata, e di violenza sessuale, consumata e tentata, in danno di taluni studenti universitari, fattispecie concretatesi nell’uso di minacce dirette ed indirette di ritardare il percorso universitario al fine di ottenere prestazioni sessuali dai malcapitati. I [#OMISSIS#] di prime cure, dopo aver dichiarato prescritta l’azione [#OMISSIS#] alla giustiziabilità del concorrente danno da disservizio, asseritamente arrecato all’Amministrazione universitaria, e aver dichiarato procedibile il danno da lesione dell’immagine, ne hanno determinato l’entità, attribuita all’odierno deducente, ricorrendo a parametri giurisprudenziali di determinazione equitativa, integranti una ipotesi di diritto vivente.
2. Si doleva della sentenza de qua, il docente che era a denunciare: <<1) Mancato riconoscimento dell’intervenuta prescrizione; 2) Erronea applicazione dell’art. 17, comma 30-ter d.l. 78/2009; 3) Inosservanza dell’art. 1-sexies, legge 14 gennaio 1994, n. 20; 4) Comunque erronea quantificazione del danno risarcibile>>.
3. Resisteva al gravame, con conclusioni scritte, prodotte in atti il 07 aprile 2016, la Procura generale, giacché la sentenza di prime cure ha fatto corretta applicazione dell’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78 del 2009, il danno da lesione dell’immagine non poteva considerarsi prescritto in quanto il dies a quo doveva individuarsi [#OMISSIS#] data del 13 [#OMISSIS#] 2002, in cui è avvenuto l’arresto del docente e, quindi, il clamor fori, la lesione dell’immagine è stata individuata con stretto riferimento al solo delitto di concussione e parametrata, per il quantum, a criteri ben precisi.
4. Il gravame proposto non coglie nel segno ed è, per le ragioni di seguito esposte, immeritevole di seguito.
4.1 In principalità, mette conto ribadire che la domanda di appello, come perimetrata dalle parti con i motivi di impugnazione e con le relative eccezioni, dà luogo ad una “revisio prioris istantiae”, nell’ambito delle stesse doglianze, foriera di un effetto devolutivo condizionato e non generale. Per ciò, solo entro tali limiti può spiegarsi l’effetto devolutivo: “tantum devolutum quantum appellatum”. Un tanto premesso, il primo motivo di gravame da disaminare pertiene il capo della sentenza che ha disconosciuto la prescrizione dell’azione con riguardo al danno da lesione dell’immagine, quale errore in iudicando in cui sarebbe incorso il [#OMISSIS#] di prime cure, quanto meno per l’asserita contraddizione giuridica di aver ancorato il c.d. danno da disservizio, dichiarato prescritto, alla data del 13 aprile 2001, in cui il Rettore dell’Università ha inoltrato, alla competente Procura della Repubblica, precisa comunicazione di reato “…corredata di copia di tutti gli atti in possesso”, e il danno all’immagine, alla data del 13 [#OMISSIS#] 2002, di arresto del docente. In breve, ad avviso del patrono, se clamor fori vi fu esso si sarebbe realizzato all’interno dell’Amministrazione ben prima del 13 aprile 2001, con conseguente prescrizione dell’azione fatta valere, per essere stato, l’invito a dedurre, individuato quale unico atto interruttivo idoneo, notificato all’appellante il 28 febbraio 2007. Orbene, rileva il Collegio che se conclusione fallace e, per ciò, non condivisibile vi è stata, da parte della Corte felsinea, questa era a riguardare la declaratoria di intervenuta prescrizione dell’azione con riguardo al c.d. pregiudizio da disservizio, che doveva essere ancorato anch’esso alla data del 13 [#OMISSIS#] 2002, di arresto del Prof. [#OMISSIS#] [#OMISSIS#], quale epilogo degli approfondimenti istruttori disposti in sede penale ed inizio della disarticolazione dell’agire amministrativo dell’Ateneo. Non essendo, tuttavia, una tale evenienza oggetto di gravame incidentale (da parte del Requirente), non era a rientrare nel tema dell’odierno decidere.
Passando oltre, in termini di disciplina giuridica, l’art. 1, comma 2, della legge n. 20/1994, ha previsto che <>. La regola generale ritiene che il fatto dannoso non si perfeziona con il comportamento tenuto dal pubblico dipendente in difformità da quello previsto dalle norme, circostanza questa attinente alla condotta, ma con il momento in cui, verificandosi le conseguenze di quella condotta, si realizza l’eventus damni -quale effettivo depauperamento del patrimonio pubblico, ovvero quale concreta lesione della reputazione della Pubblica Amministrazione, intesa come proiezione esterna di valori ed interessi pubblici aventi dignità costituzionale, a causa di condotte del pubblico operatore incidenti negativamente sulle regole di funzionamento dell’agire amministrativo – e si abilita il Requirente all’esercizio dell’actio damni. Ora, una tale regola generale va inevitabilmente incontro a deroghe nelle non infrequenti ipotesi di occultamento doloso, richiedenti lo spiegamento di accorte attività finalizzate al disvelamento, non mero, dei fatti. In tali evenienze, integranti condotte penalmente rilevanti, il legislatore ha voluto affermare la regola della decorrenza della prescrizione dal momento della conoscenza effettiva del danno a ragione del dolo, in luogo del principio della “conoscibilità obiettiva” dello stesso. E la giurisprudenza contabile si è poi spinta oltre, ampliando il concetto di occultamento doloso del pregiudizio e facendo coincidere il comportamento causativo della lesione con l’occultamento stesso (ex multis Corte dei conti, Sez. terza centrale di app., 15 marzo 2002, n. 98/A). In breve, volendo così valorizzare la regola espressa dalla Corte di legittimità (ex multis Corte di Cass., Sez. Lav., n. 12666, del 29 agosto 2003, id. n. 311/03, del 13 gennaio 2003, ripresa in Corte dei conti, Sezione prima centrale di app., 12 [#OMISSIS#] 2003, n. 427), il [#OMISSIS#] di prescrizione del diritto al risarcimento del danno da fatto illecito sorge non dal momento in cui l’agente compie l’illecito – o dal momento in cui il fatto del terzo determina ontologicamente il danno all’altrui diritto – bensì dal momento in cui la produzione del danno si manifesta all’esterno, divenendo oggettivamente percepibile e riconoscibile. Per ciò, la scoperta del “doloso occultamento del danno” non consiste [#OMISSIS#] conoscenza o conoscibilità ipotetica di un illecito penale (da parte dell’Amministrazione danneggiata e anche del Procuratore regionale), ma presuppone che l’attività dolosa, e sopra tutto il danno, siano delineati nelle loro linee essenziali, a seguito di specifiche attività investigative. <<…Invero, nei casi di indebita percezione di denaro, collegata con la consumazione di fatti delittuosi, si deve ritenere in re ipsa la sussistenza di un doloso occultamento del danno e tale situazione, a sua volta, comporta un obiettivo impedimento ad agire, di carattere giuridico e non di mero fatto: ciò implica che l’azione contabile può essere iniziata solo allorché il fatto comportante responsabilità amministrativa viene non meramente scoperto, ma quando esso assume una sua concreta qualificazione giuridica, atta ad identificarlo come presupposto di una fattispecie dannosa” (cfr. Corte dei conti, Sez. 2^ centr. di app., n. 416, 14 giugno 2013, id. n. 60, del 17 febbraio 2014, Sez. Lombardia, 29 gennaio 2014, n. 23). E anche in tale ipotesi l’interpretazione giurisprudenziale è andata al di là, sostenendo che <<…a prescindere dal principio dell’occultamento doloso del danno, è sempre applicabile, in tema di prescrizione, il principio della conoscibilità del pregiudizio e, nel [#OMISSIS#], è ben chiaro che, a fronte di comportamenti sulla cui dolosità non si è ancora pronunciato il [#OMISSIS#] penale, sia pure investito della questione, risulta che, per l’accertamento della dannosità dell’operato dell’appellante, sono state necessarie ben tre verifiche e relazioni da parte della [#OMISSIS#] di Finanza. La giurisprudenza di questa Sezione ha al riguardo affermato che la prescrizione dell’azione contabile decorre da quando il fatto dannoso non viene meramente scoperto, ma da quando esso assume una sua concreta qualificazione giuridica, atta ad identificarlo come presupposto di una fattispecie dannosa pure qualificata, tanto da dare inizio ad una inchiesta amministrativa o penale, e da quando si è verificato il danno quale componente del “fatto”, il che coincide con la data del provvedimento di rinvio a giudizio in sede penale, a [#OMISSIS#] rilevando la mera “notizia” del fatto, e le precedenti indagini conoscitive non comportanti una conoscenza affidabile dei fatti>> (così Corte dei conti, Sez. 1^ Centr. di App., 21 gennaio 2014, n. 107). Orbene, l’odierna fattispecie di danno all’immagine del polo universitario bolognese, discendente, per gli aspetti di interessi, da delitti di concussione, consumata e tentata, in danno di studenti universitari, siccome integrati dall’uso di minacce, dirette ed indirette, di ritardare il percorso universitario – mediante posticipazione della presentazione della tesi, mancata siglatura di documenti universitari, non ammissione a borse di studio, penalizzazione negli esami – al fine di ottenerne prestazioni sessuali, è stata attivata dal Procuratore erariale con libello introduttivo depositato il 09 agosto 2007, precedente l’entrata in vigore del c.d. “lodo [#OMISSIS#]”, id est, dell’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78 del 2009 e ss.mm.ii. Di tal ché, appare conforme a giuridico operare valutarne la prescrizione sulla base dei principi giurisprudenziali, costituenti diritto vivente, affermati prima della entrata in vigore della suddetta novella, e ciò anche perché la stessa non deve risultare maturata alla data della notifica dell’invito a dedurre, integrante l’unico atto interruttivo pre processuale, a “lodo [#OMISSIS#]” non ancora vigente. Per ciò, diversamente da quanto opinato dai primi [#OMISSIS#], l’applicabilità della normativa sopravvenuta (consentita dal carattere intrinsecamente processuale della stessa), [#OMISSIS#] parte statuente che l’azione risarcitoria del danno all’immagine è sospesa fino alla conclusione del procedimento penale, in ipotesi è del tutto ridondante in quanto la prescrizione, alla data di introduzione del libello, non era affatto maturata, producendosi, altresì, l’effetto interruttivo permanente sino al passaggio in giudicato della sentenza di responsabilità erariale. Conseguentemente, si rende necessario verificare se alla data di notifica dell’invito a dedurre, la prescrizione quinquennale per esperire la relativa azione, era spirata. Orbene, [#OMISSIS#] segnalazione alla Procura della Repubblica di [#OMISSIS#], recante la data del 13 aprile 2001, il Rettore dell’Università era ad evidenziare di aver avuto un colloquio con alcuni studenti ed ex studenti della Facoltà di Agraria, accompagnati dal Preside della stessa Facoltà, che riferivano fatti e circostanze “inquietanti”. Allo stesso erano, quindi, consegnati documenti scritti, riportanti detti fatti e circostanze, dimessi alla Procura della Repubblica per “…gli eventuali adempimenti di competenza…”, in ordine ai quali il Rettore chiedeva di conoscere “…con [#OMISSIS#] tempestività l’esito dell’accertamento fatto”. Di tal ché, a tale momento alcun clamore, né interno né tampoco esterno all’Università si era avuto, in quanto “i fatti e le circostanze inquietanti”, meramente scoperti, non avevano assunto una loro concreta qualificazione giuridica e una loro compiuta connotazione storico – fenomenica, tale da consentire di porli a presupposto di una fattispecie di danno da lesione dell’immagine. In ipotesi, quindi, la Procura penale è stata investita della delicata vicenda, ma l’accertamento della dannosità dell’operato dell’appellante restava subordinato [#OMISSIS#] esiti delle indagini, attivate e proseguite per oltre un anno, anche mediante l’impiego di intercettazioni telefoniche, riprese audiovisive ambientali e riscontri di e-mail, fondate chiaramente sull’effetto sorpresa, che sarebbe stato vanificato da improprie divulgazioni. E i riscontri investigativi avevano il loro epilogo nell’arresto del Prof. M. S., in data 13 [#OMISSIS#] 2002, per fattispecie delittuose, a quella data, ben delineate e qualificate giuridicamente, accompagnate da clamore conoscitivo di portata tale da gettare discredito sia all’interno che all’esterno dell’Ateneo bolognese. Per ciò, prima di siffatta data e delle indagini acquisitive penali, a [#OMISSIS#] poteva rilevare la mera notizia dei fatti e le precedenti indagini conoscitive interne, che non potevano comportare una conoscenza affidabile degli stessi (cfr. Corte dei conti, Sez. 3^ di app., n. 199/2009 e n. 747/2010). In ragione di ciò, la giustiziabilità del danno da lesione dell’immagine, atteso che l’invito a dedurre, contenente gli elementi fondanti una costituzione in mora, è stato notificato al prevenuto il 28 febbraio 2007, non incontra gli impedimenti di cui era a dolersi l’appellante.
4.2 Anche il secondo motivo di gravame, concernente l’erronea applicazione dell’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78/2009 e ss.mm.ii., e, quindi, la nullità dell’atto introduttivo e dei pregressi atti istruttori, giacché l’atto di citazione al momento della sua notifica è stato predisposto con riguardo al danno da lesione dell’immagine relativo a reati estranei al novero di quelli indicati dalla legge n. 97/2001 e in assenza di una sentenza irrevocabile di condanna, legittimante la Procura ad iniziare la relativa azione, è immeritevole di seguito.
Il Collegio ritiene l’”exceptio nullitatis” oltre che inammissibile, a mente dell’art. 345, 2° comma, c.p.c., in quanto sollevata per la prima volta in appello, infondata. La giurisprudenza prevalente, infatti, in quanto eccezione in senso stretto, che può essere sollevata soltanto dalla parte interessata, ritiene l’eccezione di nullità non deducibile per la prima volta in seconde cure. La nullità degli atti istruttori e processuali, disegnata dall’art. 17 comma 30 ter, non è sottratta alle regole generali del codice di procedura civile, anche per ciò che attiene alla sua non rilevabilità d’ufficio, ex art. 157 c.p.c. (così SS.RR. n. 13/2011/QM) e alla sua non proponibilità per la prima volta in sede di gravame (cfr. Corte dei conti, Sezione 1° di app., n. 20, del 25 gennaio 2011, id. Sez. 2° centr., n. 26, del 16 gennaio 2013). Di tal ché, atteso che nel corso del giudizio di primo grado, a d.l. 78/2009 vigente, l’odierno appellante non ha sollevato (come era suo onere), neanche all’udienza di discussione del 03 ottobre 2012, alcuna eccezione in senso proprio tesa alla declaratoria di nullità del libello introduttivo e degli atti istruttori e processuali posti in essere, prospettandola per la prima volta con l’atto di appello, da tanto discende l’inammissibilità della relativa eccezione per violazione dell’art. 345 c.p.c. In definitiva, a parere della Sezione, la disciplina di cui all’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 102 del 2009, siccome corretto dal d.l. n. 103 del 2009, convertito dalla legge 03 ottobre 2009, n. 141, prevedente che “…la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento”, deve coordinarsi con quanto disposto all’art. 345 c.p.c. sul divieto di “nova” in appello – vale a dire sul divieto di nuove circostanze o situazioni giuridiche o di introdurre un nuovo tema di indagine – che altererebbe i termini della controversia, dando luogo ad allegazioni difensive diverse da quelle sviluppata in primo grado (cfr. Corte di Cass., n. 13.253/2004, id. n. 7198/1997).
Ora, pur nell’assorbenza di tale statuizione, ravvisa il Collegio che la relativa questione è altresì destituita di fondamento nel merito, giacché il Procuratore regionale ha intrapreso l’azione per danno all’immagine al cospetto di una sentenza penale di primo grado, non definitiva, che ha condannato l’odierno appellante anche per il delitto di concussione, tentata e consumata – fattispecie rientrante [#OMISSIS#] previsione normativa – e la decisione della Corte territoriale felsinea ha pronunciato condanna con rigu