#4167 Corte dei conti, sez. III, 15 dicembre 2016, n. 653

Professore associato – Incompatibilità – Danno da disservizio

Data Documento: 2016-12-15
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

[X] Il danno erariale relativo alla differenza tra la retribuzione illegittimamente percepita quale docente a tempo pieno, a fronte dell’attività extra ufficio svolta, e la retribuzione quale docente a tempo definito riguarda un’ipotesi di responsabilità differente rispetto a quella delineata dall’art. 53, commi 7 e 7-bis, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.Anche quando sia acclarato che il docente abbia operato in violazione della disciplina sulle incompatibilità del rapporto di pubblico impiego e, in particolare, dell’esclusività del rapporto di lavoro, qualora non si faccia valere la responsabilità ex art. 53, commi 7 e 7-bis, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 ma quella legata alla differenza tra la retribuzione illegittimamente percepita quale docente a tempo pieno e la retribuzione spettante quale docente a tempo definito, va provata l’illecita sottrazione di energie lavorative e risorse intellettuali al datore di lavoro-università, poiché  il solo svolgimento di un’altra attività non autorizzata non può considerarsi sufficiente a ritenere in re ipsa la minore resa del servizio e la conseguente indebita percezione della retribuzione pattuita. Anche quando sia acclarato che il docente abbia operato in violazione della disciplina sulle incompatibilità del rapporto di pubblico impiego e, in particolare, dell’esclusività del rapporto di lavoro, qualora non si faccia valere la responsabilità ex art. 53, commi 7 e 7-bis, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 ma quella legata alla differenza tra la retribuzione illegittimamente percepita quale docente a tempo pieno e la retribuzione spettante quale docente a tempo definito, va provata l’illecita sottrazione di energie lavorative e risorse intellettuali al datore di lavoro-università, poiché  il solo svolgimento di un’altra attività non autorizzata non può considerarsi sufficiente a ritenere in re ipsa la minore resa del servizio e la conseguente indebita percezione della retribuzione pattuita.

Contenuto sentenza
Sent.        
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
TERZA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO
 composta dai seguenti magistrati
dr.ssa Fausta Di Grazia, Presidente
dr.ssa   Giuseppa Maneggio, Consigliere
dr.ssa Giuseppina Maio, Consigliere relatore
dr. Giovanni Comite, Consigliere
dr. Giuseppe Di Benedetto, Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Sull’ appello in materia di responsabilità amministrativa, iscritto al n. 47453 del Registro di Segreteria, proposto dal  Procuratore Regionale presso la Sezione Giurisdizionale  per la Regione  Emilia Romagna;
contro
il prof. Stefano Guizzardi  rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Mendogni e Francesco Luigi Braschi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del secondo in Roma, Viale Parioli, n. 180;
avverso
la sentenza della Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Emilia Romagna n. 14/2014, depositata in data 6 febbraio  2014;
Visto l’atto d'appello e tutti gli altri atti e documenti di causa.
Uditi nella pubblica udienza del 4 novembre   2016, con l’assistenza della segretaria sig.ra Gerarda Calabrese il relatore, Cons. Giuseppina Maio, l’Avv. Marcello Medogni in difesa del  dr. Stefano Guizzardi e il Vice Procuratore generale, dr. Antonio Ciaramella;
considerato in
FATTO
 1. Con atto di citazione del 31 maggio 2013 la Procura della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per la regione Emilia Romagna ha convenuto in giudizio il Prof. Stefano Guizzardi, Docente universitario Associato, per sentirlo condannare al risarcimento di complessivi euro 77.302,64, oltre al risarcimento del danno da disservizio quantificabile fino alla concorrenza di euro 4.000,00 più interessi rivalutazione e spese, in favore dell’ Università degli Studi di Parma.
1.1. La vicenda prendeva l’avvio da una segnalazione di    irregolarità in ordine allo svolgimento di attività extraprofessionali poste in essere al di fuori dell’ambito universitario  per le quali la   Procura Regionale ravvisava a carico del dott. Guizzardi un’ipotesi di danno erariale per infrazione del regime dell’incompatibilità e per il cumulo dell’attività libero-professionale con il rapporto di lavoro pubblico in regime di tempo pieno.
Tale danno era quantificato nella misura delle differenze retributive tra il regime di impiego “a tempo pieno” e il regime “a tempo definito” nel periodo temporale compreso dal 1° novembre 2003 fino al 31 dicembre 2009, ed era quindi stimato nell’importo di € 77.302,64  cui era da aggiungere, secondo la prospettazione accusatoria, “il danno da disservizio”  quantificabile con stima equitativa fino alla concorrenza di euro 4.000,00, oltre interessi, rivalutazione monetaria e spese del presente procedimento”. 
In udienza la quantificazione del danno è stata rettificata in € 84.605,48 come da prospetto allegato alla nota in data 17 giugno 2013 dell’ Università degli Studi di Parma.
2. Con sentenza n. 14/2014 depositata in data 6 febbraio 2014 la Sezione giurisdizionale regionale ha osservato “che - stando agli atti versati in giudizio e alla stessa prospettazione di parte attrice - l’attività professionale prestata dal convenuto, seppure non consentita, non risulta comunque avere interferito sul regolare svolgimento dell’attività di docente universitario a “tempo pieno”, nel senso che non sono stati rilevati e contestati scostamenti – né sul piano qualitativo né, soprattutto, su quello quantitativo - tra l’attività istituzionale resa in concreto dal dott. G. nel periodo controverso (1° novembre 2003 – 31 dicembre 2009) e quella dovuta in ragione del regime d’impegno cui lo stesso aveva optato” ed ha assolto il prof. Guizzardi dall’addebito di responsabilità amministrativo-contabile formulato a suo carico; revocato il sequestro conservativo autorizzato con decreto presidenziale del 5 giugno 2013 e successivamente convalidato con ordinanza n. 83/13/R del 15 luglio 2013; liquidato in favore della difesa del predetto convenuto il complessivo importo di € 3.300,00 (tremilatrecento/00),  per onorari e diritti, oltre spese generali, IVA e CPA come per legge, fermo restando il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato.
 3. Avverso la sentenza ha proposto appello il Procuratore presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna     deducendo vari motivi di gravame.
3.1. Contraddittorietà della motivazione, con particolare riferimento alla disciplina vigente sul regime di lavoro a tempo pieno.
Nello specifico  ha sostenuto che la natura unitaria della fattispecie, e la struttura unitaria degli obblighi di servizio, principali ed accessori al rapporto di lavoro  pubblico, non consente  di ignorare la inscindibile connessione normativa, sussistente tra l'esercizio della libera professione e la trasformazione del rapporto in tempo definito, con la conseguenza che “non assume alcuna rilevanza la insussistenza di prove specifiche su eventuali inadempimenti negli obblighi di servizio a tempo pieno, essendo già in evidenza una  puntuale infrazione degli obblighi di servizio (conversione del  rapporto da tempo pieno a tempo definito), con immediati riflessi economici sul trattamento economico dovuto in misura ridotta dall'ente pubblioc-datore di lavoro.”.
3.2. Erronea ricostruzione della fattispecie prospettata in giudizio.
 L’appellante contesta, la prospettazione, operata dal primo Giudice,  della domanda risarcitoria, avendo operato arbitrariamente una scissione tra attività di lavoro a tempo pieno ed esercizio dell’attività professionale.
Sottolinea l’inerenza tra il caso in esame e quello richiamato dalla Procura a conforto della propria tesi (sentenza n. 209/2012 Sezione giurisdizionale Emilia Romagna) ed esclude ogni inerenza con  i precedenti evocati nella sentenza appellata in considerazione della diversità delle situazioni d'incompatibilità  e della diversa prospettazione della domanda con cumulo dei profili sanzionatorio e risarcitorio.
Su tale ultimo profilo, ha ravvisato l'opportunità di chiedere al giudice d'appello la fissazione di principi interpretativi idonei alla trattazione delle fattispecie controverse, con l'analisi delle diverse situazioni normative assorbite nelle posizioni d'incompatibilità.
3.3. Errata applicazione dei criteri giuridici utilizzati per l'accertamento e la quantificazione del danno erariale emergente
Sul punto ha sostenuto l’erroneità delle motivazioni dedicate nella sentenza di primo grado in relazione ai profili sanzionatori della disciplina vigente in materia, ed ha confermato la domanda risarcitoria nella misura della differenza del trattamento economico tra il regime di lavoro a tempo pieno, ed il regime di lavoro a tempo definito (euro 84.60548), alla quale si cumula la prospettazione del danno da disservizio (euro 4.000,00).
3.4. Errata interpretazione ed applicazione dell'art. 52 D. Lgs. n. 196/2003 (codice in materia di protezione dei dati personali).
Ha, in sintesi lamentato che la Sezione territoriale Emilia Romagna  utilizza quale mera clausola di stile l'art. 52 D. Lgs. n. 196/2003  e pertanto chiede che questo giudice determini i criteri ed i limiti per l’ipotesi di esercizio di tale potere d’ufficio.
3.5. L’ appellante conclude  citando il dott. Guizzardi dinanzi a questa Sezione Giurisdizionale d'Appello, per sentire pronunziare, in riforma della sentenza impugnata, la condanna in favore dell' Università degli Studi di Parma al pagamento della somma di complessivi euro 84.605,48, ed anche al risarcimento del danno da disservizio quantificabile con stima equitativa fino alla concorrenza di euro 4.000,00, oltre interessi, rivalutazione monetaria e spese del    procedimento; oltre interessi, rivalutazione monetaria ed al pagamento delle spese di entrambi i gradi del giudizio.
4. Con  memoria depositata in data  14 ottobre 2016 il dr. Stefano Guizzardi si è costituito in giudizio ed ha contestato gli addebiti formulati.
In via preliminare, ha eccepito l'intervenuta prescrizione per le somme relative al periodo fino al 5  febbraio 2008, in quanto l'invito a dedurre è stato notificato  solamente il 5 febbraio 2013. Relativamente alle contestazioni formulate nell’atto di appello ne sottolinea l’inammissibilità e l’infondatezza sostenendo che  muovono  dall'applicazione di presunti obblighi  che non sono    previsti in alcuna norma di legge
Afferma che la normativa applicabile al caso di specie è contenuta nel combinato disposto degli artt. 11 e 15 del D.P.R. n. 382/1980 e nell'art.  53 del D.lgs. n. 165/2001 e che nella citazione introduttiva del giudizio di primo grado, cosi come nell'atto di appello, parte attrice tratteggia una responsabilità e un conseguente danno che non sono in alcun modo previsti e sanzionati dalla normativa applicabile al caso di specie.
Sostiene che la fattispecie   in esame non rientra in alcun modo nell'ambito di applicazione della disciplina di legge e contrattuale prevista per la dirigenza sanitaria e sottolinea l’inconferente richiamo alla sentenza della Sezione giurisdizionale Emilia - Romagna della Corte dei Conti n. 209/2012 relativa a un dirigente  medico dipendente di un'Azienda Sanitaria sottoposto al  regime giuridico, di cui all'art. 15-quater del D.lgs. 502/1992 e all'art. 72, comma 7, della L. n. 448/1998, che per espressa previsione di legge, non è applicabile ai professori universitari che non svolgano attività assistenziale.
Dopo aver rilevato l’assenza nel caso di specie di tutti i presupposti, e gli elementi costitutivi del danno e della conseguente responsabilità ha concluso chiedendo di dichiarare inammissibile, improcedibile ed irricevibile  l'atto atto di appello n. 47453 proposto dal Procuratore regionale della Corte dei Conti Emilia Romagna; in subordine, in via preliminare: dare atto dell'avvenuta prescrizione quinquennale e per l'effetto dichiarare prescritti tutti i crediti antecedenti al 5 febbraio 2008; in via principale, assolvere e dichiarare non responsabile il professor Guizzardi; per gli effetti, confermare la sentenza impugnata, n. 14/2014 della Sezione Giurisdizionale Regionale per l'Emilia - Romagna del 6 febbraio 2014; in estremo subordine, nella denegata ipotesi di condanna, tenuto conto della effettiva mancanza di disservizio in capo all' Università di Parma nonché della mancanza di prova contraria assolvere e dichiarare non responsabile il convenuto relativamente a tale voce di danno; in via ulteriormente subordinata, fare uso del potere  riduttivo.
5. Nella pubblica udienza odierna, dopo l’esposizione introduttiva del relatore,  l’Avv. Marcello Medogni in difesa del  Prof. Stefano Guizzardi ed il Pubblico Ministero si sono riportati agli atti scritti e alle richieste conclusive ivi rassegnate.
Considerato in 
DIRITTO
1. E’ opportuno ricordare che il Procuratore regionale ha proposto un’azione riferita a due poste di danno.
La prima,  riguarda le somme che l’appellato ha percepito prestando attività lavorativa in violazione del principio dell’esclusività della prestazione, non avendo lo stesso optato per il tempo definito, come pure è consentito ai docenti universitari ed è quantificata nell’importo di € 84.605,48, quale differenza retributiva   tra quanto dallo stesso effettivamente percepito e quanto invece lo stesso avrebbe invece percepito qualora avesse optato per il tempo definito.
La seconda posta di danno riguarda il danno da disservizio quantificato in euro 4.000,00.
Rileva il Collegio che il regime delle incompatibilità è delineato all’art. 53  comma 7, D.Lgs. n. 165/2001 (che recepisce l’art.58, comma 7, de l previgente D.lgs. n.29/1993, come modificato dall’art.26 del D.lgs. n.80/1998) il quale impone al dipendente pubblico il dovere  di riversare gli importi dei compensi percepiti per incarichi non autorizzati, obbligo strettamente inerente i doveri di ufficio, perché trova causa nell’esistenza di un rapporto di servizio con la pubblica amministrazione in virtù del quale egli è titolare dell’obbligo, posto dalla norma stessa, di richiedere e ottenere dall’amministrazione medesima la previa autorizzazione per l’espletamento di incarichi retribuiti esterni al servizio stesso. Correttamente la Sezione di primo grado,  ha ritenuto che  nel caso di specie tale responsabilità non ha formato oggetto di esame da parte del Collegio in quanto non è stata espressamente e specificatamente contestata dal requirente.
 L’ipotesi in esame riguarda pertanto l’ipotesi di  svolgimento di incarichi extralavorativi in assenza di autorizzazione dell’amministrazione con la quale vige   un rapporto di esclusività.
Orbene, ritiene il Collegio che seppur acclarato che  il prof.  Guizzardi avesse operato  in violazione della disciplina sulle incompatibilità del rapporto di pubblico impiego e, in particolare, dell'esclusività del rapporto di lavoro, andava provata la illecita sottrazione di energie lavorative e risorse intellettuali al datore di lavoro- università , poichè  il solo svolgimento di un’altra attività non autorizzata, al di fuori della previsione dell’art 53,  non può ritenersi   sufficiente a ritenere in re ipsa la minore resa del servizio e la conseguente indebita percezione della   retribuzione pattuita.
Infatti il dovere di chiedere l’autorizzazione allo svolgimento degli incarichi extralavorativi è una  prescrizione chiaramente strumentale al corretto esercizio delle mansioni, in quanto preordinata a garantirne il proficuo svolgimento attraverso il previo controllo dell’amministrazione sulla possibilità, per il dipendente, d’impegnarsi in un’ulteriore attività senza   incidere sull’equilibrato esplicarsi del rapporto sinallagmatico tra le prestazioni lavorative del pubblico dipendente   e le prestazioni retributive dell'ente datore di lavoro,  che continua ad erogare una retribuzione non più giustificata dalle prestazioni lavorative   del primo.
Ne consegue che l’inosservanza, da parte di un pubblico dipendente, delle norme relative alla esclusività del rapporto di lavoro non è automaticamente  fonte di danno quando il dipendente pubblico continua a percepire la retribuzione spettante per il lavoro a ‘tempo pieno’, in luogo della retribuzione spettante per il lavoro ‘a tempo   definito’, se non risulta agli atti prova del nocumento che, in concreto, sarebbe derivato dalla corresponsione dello stipendio a fronte della attività prestata.
Non trova infatti applicazione nel caso di specie l’art 72 della legge 23 dicembre 1998, n.448 che si applica ai Professori ed ai ricercatori universitari che svolgono attività assistenziale presso Aziende Ospedaliere Universitarie.
In sostanza, se può senz’altro ritenersi che il Guzzanti abbia violato il dovere di esclusività lavorativa non può per ciò stesso asserirsi, che ciò abbia di per sé stesso comportato un danno per l’ente datore di lavoro (tanto più se, come nel caso che ci occupa,   il Guizzanti ha regolarmente svolto la sua attività universitaria). 
Nel caso di specie non è stato dimostrato che la prestazione lavorativa non sia stata resa a tempo pieno; anzi, è provato  che non vi è stata una riduzione della prestazione lavorativa, in termini sia quantitativi  sia qualitativi, idonea a giustificare la decurtazione richiesta della Procura attrice nei confronti  del convenuto che va, di conseguenza, mandato assolto da ogni pretesa.
Quanto all’errata interpretazione dell’art 52 D.lgs n. 196/2003 si  afferma che l’anonimizzazione delle decisioni dell'autorità giudiziaria, è vincolata da una valutazione effettuata caso per caso da parte degli organi giudicanti e non rientra nei poteri del giudice d’appello determinare i criteri ed i limiti per l’esercizio di tale potere  disciplinato dalla legge.
Per le considerazioni esposte, l’appello è  da respingere, con conferma integrale della sentenza impugnata.
Ogni altra domanda o eccezione risulta assorbita.
L’assoluzione nel merito comporta che in favore dell’ appellato debba  essere   riconosciuta la liquidazione di onorari e diritti di difesa  che,  si quantificano forfettariamente in euro 2.000,00 oltre Iva, spese generali e CPA.
P.Q.M.
la Corte dei Conti - Sezione Terza Centrale d’appello, definitivamente pronunciando, disattesa ogni contraria istanza, deduzione ed eccezione respinge l’appello con conseguente conferma della sentenza della Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione  Emilia Romagna  n. 14/2014 depositata il 6 febbraio  2014;    
Liquida in favore di parte appellata   onorari e diritti di difesa  che, quantifica forfettariamente in euro 2.000,00 oltre Iva, spese generali e CPA.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 4 novembre 2016.
Depositata in Segreteria il giorno 15 Dicembre 2016