#4001 Corte dei conti reg., Veneto, 19 gennaio 2017, n. 10

Professore associato – Dirigente medico – Incompatibilità – Regime di esclusiva c.d. allargata

Data Documento: 2017-01-19
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

In assenza di ipotesi di c.d. “pregiudizialità giuridica” fra due o più giudizi (nel caso di specie, penale e contabile), nel senso che la decisione del secondo deve riguardare un antecedente logico e giuridico necessario o da cui dipenda la decisione del primo e deve inoltre essere tale, passando in giudicato, da rendere incontestabile l’antecedente medesimo, nessuna “necessaria” sospensione deve accordarsi, ai sensi dell’art. 295 c.p.c.L’essere docente universitario e dirigente medico presso un’azienda ospedaliera, che comporta l’immedesimazione organica o l’inserimento del soggetto nell’organizzazione della pubblica amministrazione (indipendentemente se università pubblica o azienda sanitaria), si rivela elemento idoneo e sufficiente per radicare la giurisdizione della Corte dei conti in caso di contestato danno erariale alle pubbliche finanze per attività esterna priva di autorizzazione.La ratio del regime autorizzatorio per gli incarichi extraofficio riposa certamente sulla necessità di consentire ai dipendenti pubblici, in deroga al regime giuridico dell’incompatibilità, l’assunzione e lo svolgimento di incarichi occasionali retribuiti solo allorquando questi non configurano delle stabili, continuative ed assorbenti attività commerciali, industriali e professionali. La finalità sottesa, invece, al rapporto di esclusiva dei dipendenti delle strutture sanitarie e alle norme ad esso strumentali, compresa l’opzione per l’esercizio della libera professione intramuraria, va individuata nel perseguimento dell’obiettivo di promuovere e qualificare il servizio pubblico nonché di favorire lo sviluppo di un regime di concorrenza con il privato nell’erogazione dei servizi, al fine del miglioramento della qualità delle prestazioni che contengono l’inequivocabile affermazione dell’esclusività del rapporto di lavoro e l’imposizione del divieto, per il personale sanitario, di svolgere attività professionale privata, incompatibile con gli interessi della struttura sanitaria di appartenenza.La normativa in materia di incompatibilità e regime di esclusiva integra in modo assolutamente chiaro e comprensibile la disciplina della materia in esame rispetto ai precetti costituzionali contenuti negli art. 97 e 98 cost. che sanciscono, in modo inequivoco, il principio del buon andamento della pubblica amministrazione e dell’esclusività del rapporto di pubblico impiego al servizio della Nazione, onde assicurare che il pubblico dipendente, fatte salve le eccezioni previste espressamente dalla legge, dedichi all’esercizio delle sue funzioni le proprie energie lavorative ed intellettuali, senza distrazioni od interessi ulteriori e reconditi che ne possano compromettere o affievolire l’efficienza, l’efficacia e l’indipendenza. Opzione esercitata dal medico per il tempo pieno in regime di esclusiva che, comportando un innegabile sacrificio, viene adeguatamente remunerata attraverso un maggior trattamento retributivo.L’attività libero-professionale, svolta individualmente dal docente e dirigente medico in altra struttura sanitaria non accreditata o privata, disciplinata da apposita convenzione stipulata tra l’azienda di appartenenza e la predetta struttura sanitaria, deve ritenersi consentita, a condizione di soddisfare costantemente il carattere occasionale e non creare nocumento alcuno all’azienda di appartenenza, rispettando i presupposti legali stabiliti dalla legge e dalle normazione secondaria e contrattuale, costituiti dall’autorizzazione preventivamente rilasciata, di volta in volta, dall’azienda e le modalità di svolgimento da essa stabilite.Sussiste la responsabilità amministrativa nei confronti del medico dipendente dal Servizio sanitario nazionale, nell’ipotesi in cui percepisca la retribuzione prevista per i dirigenti in rapporto di esclusività nonostante il contestuale svolgimento di attività professionale extramuraria senza o oltre la prescritta autorizzazione. Né l’elemento oggettivo della responsabilità può incrinarsi per effetto della presunta natura gratuita delle prestazioni professionali, in quanto quello che rileva non è certo la percezione o meno di compensi per le cure mediche prestate e che esorbitano l’ordinaria retribuzione del dipendente del Servizio sanitario nazionale ma, unicamente, la violazione del regime di esclusività in assenza delle prescritta autorizzazione preventiva, sintomatica di illiceità della condotta in quanto trasgressiva deli obblighi di servizio.La condotta trasgressiva dei doveri e degli obblighi di servizio imposti al convenuto quale dipendente pubblico deve ritenersi connotata da dolo a fronte del chiaro dettato normativo e del suo malizioso silenzio o comportamento omissivo serbato nei confronti della propria amministrazione circa l’espletamento della sola attività istituzionale in regime di esclusività, che può ritenersi integrare quel comportamento soggettivamente fraudolento diretto oggettivamente ad occultare il danno.Non può rivestire efficacia esimente il comportamento concorrente del datore di lavoro pubblico, rivelatosi manifestamente omissivo o superficiale – sebbene lungi dal costituire indiretto o implicito avallo dell’attività extraofficio – in ordine alla verifica del corretto esercizio e disbrigo dell’attività di esclusiva, anche attraverso attività ispettiva o semplice richiesta alla Guardia di Finanza di periodici e generalizzati controlli, assai agevoli anche in via telematica a fronte di entrate libero-professionali fiscalmente dichiarate dai medici in formale rapporto di esclusività.Il danno deve essere quantificato nella somma di tutte le componenti retributive (indennità di esclusiva, indennità di risultato e parte della retribuzione di posizione, oltre le c.d. risorse aggiuntive regionali) che contribuivano a costituire il trattamento stipendiale per un rapporto di lavoro in esclusiva, dunque dai connotati diversi da quelli reali, in quanto esse integrano prestazioni oggettivamente indebite.

Contenuto sentenza
Sent. n.  10/2017
REPUBBLICA ITALIANA
 IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL VENETO
composta dai seguenti magistrati:
dott. Guido CARLINO Presidente
dott. Gennaro DI CECILIA Giudice relatore
dott.ssa Giuseppina MIGNEMI Giudice
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità, iscritto al n°30022 del registro di Segreteria, promosso ad istanza della Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per il Veneto della Corte dei Conti nei confronti di:
CARLI PIETRO – in qualità di medico convenzionato con l’Azienda Ospedaliera di Padova – nato a Loria (TV) il 20.12.1944 e residente a Venezia - Mestre (VE), in via G. Mazzini 1/b, codice fiscale CRLPTR44T20E692F, rappresentato e difeso dall'avv. Maria Luisa Miazzi (C.F. MZZMLS51B60A90613) del Foro di Padova, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Abram Rallo, sito in Mestre (Venezia) - Galleria Matteotti n. 9; pec marialuisa.miazzi@ordineavvocatipadova_it; fax -nr. fax 049.650834;
VISTO l’atto di citazione della Procura Regionale, depositato in Sezione il 16/7/2015;
VISTI ed ESAMINATI gli atti, le memorie, i documenti e i provvedimenti  del processo;
CHIAMATA la causa nella pubblica udienza del 25 ottobre 2016, celebrata con l’assistenza del segretario, Sig.ra Nicoletta Niero, nella quale sono stati sentiti il relatore, Consigliere Gennaro Di Cecilia, nonché il rappresentante del Pubblico Ministero, nella persona del Vice Procuratore Generale dott.ssa Mariapaola Daino ed il difensore del convenuto, Avv. Maria Luisa Miazzi.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con l’atto di citazione indicato in epigrafe, ritualmente notificato il 29/7/2015, la Procura Regionale ha convenuto in giudizio il dott. Pietro Carli, nella qualità di medico convenzionato con l’Azienda Ospedaliera di Padova, per sentirlo condannare al risarcimento del danno, in favore  dell’Azienda  Ospedaliera di Padova, al pagamento della somma complessivamente determinata in € 147.830,50 o, in via subordinata, al pagamento della diversa somma di € 795.005,00, a titolo di dolo, oltre agli interessi e alle spese di giustizia, salvo diverso apprezzamento del Collegio.
La vicenda giudiziale traeva origine dalla denuncia-segnalazione di una notitia damni, redatta il 4/11/2014 e trasmessa alla Procura in data 6.11.2014, con nota prot. n. 389898/14, dal Nucleo di Polizia Tributaria della Guardia di Finanza di Venezia – I Gruppo, Tutela Entrate (doc. 1) – a ciò espressamente autorizzata in data 31/10/2014, la quale riferiva che il convenuto, in qualità di docente universitario, più precisamente, ricercatore confermato, e, per alcuni anni, medico convenzionato con l’Azienda Ospedaliera di Padova, aveva cagionato un danno erariale per violazione delle condizioni formalizzate nelle convenzioni pattuite con detta Azienda sanitaria.
La Procura evidenziava che, nonostante il dott. Carli fosse vincolato con un rapporto di esclusività c.d. allargata con l’Azienda, con attività professionale intramuraria o intramoenia, aveva effettuato un numero maggiore di prestazioni odontoiatriche rispetto a quelle previste nelle convenzioni sottoscritte e susseguitesi in diversi anni e aveva eseguito ulteriori prestazioni della medesima natura, anche successivamente alla revoca delle convenzioni stesse.
In particolare, in data 14.7.2014, a seguito della conclusione di una verifica fiscale effettuata presso lo “Studio dentistico associato dott. Carli ”, con sede a Venezia – Mestre, il Nucleo di Polizia Tributaria di Venezia inviava una comunicazione di notizia di reato alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Padova con cui si contestava al dott. Carli il reato di truffa aggravata, ex art. 640 c.p., in quanto “il professionista era autorizzato ad eseguire una determinata quantità di accessi presso lo studio dentistico in argomento, come statuito dalla predetta convenzione, sulla base di un numero reciprocamente concordato e autorizzato dall'Ente; tali accessi, eseguiti dal professionista, avrebbero dovuto essere comunicati mensilmente all'Azienda Ospedaliera per consentire a quest'ultima di emettere fattura nei confronti della struttura esterna per le prestazioni fornite dal proprio dipendente, secondo una determinata tariffa convenuta per ogni accesso effettuato; lo studio dentistico associato dott. CARLI, rectius il dott. CARLI Pietro, ha sempre comunicato, mensilmente, all'Ente Pubblico il numero di accessi stabilito dalla convenzione, ma il professionista ne ha eseguiti molti di più di quelli effettivamente riferiti; a seguito di ciò l'Azienda Ospedaliera non ha potuto fatturare una buona parte delle prestazioni; del resto il professionista ha solo fittiziamente rispettato il limite del parametro numerico fissato convenzionalmente, l'osservanza del quale ha garantito peraltro importanti agevolazioni stipendiali, così come è stato possibile acclarare in base ai riscontri effettuati in ambito fiscale”.
La fase procedimentale penale delle indagini preliminari si concludeva con la formalizzazione della richiesta di rinvio a giudizio, rivolta da quella Procura, richiesta integralmente accolta da parte del G.I.P presso il Tribunale di Padova, che emetteva il decreto di rinvio a giudizio all’esito dell’udienza preliminare celebrata in data 7.5.2015 in cui l’Azienda Ospedaliera si è costituita parte civile.
La Procura, nel procedere alla ricostruzione dei fatti materiali ritenuti produttivi della responsabilità amministrativa contestata, ha riferito che con n. 3 distinte deliberazioni del Direttore Generale dell’Azienda Ospedaliera di Padova, n. 292/2004 con validità dall’1.4.2004 al 31.3.2004, poi rinnovata tacitamente e disdettata con nota n. 78339 del 18.12.2008; n.1035 del 5.10.2010, con validità fino a 5.10.2011 e, infine,  n. 273 del 23.3.2012, con validità dal 5.11.2011 al 4.10.2012, venivano approvate apposite  convenzioni tra il predetto Ente e lo “Studio dentistico associato dott. N. Carli – dott. A. Carli”. 
In sostanza, gli atti formali suddetti coprivano un arco temporale compreso tra l’1.4.2004 e il 4.10.2012; data, quest’ultima, precedente al provvedimento di collocamento a riposo del convenuto.
Con le richiamate deliberazioni veniva previsto che, a decorrere dall’1.4.2004 e fino al 31.3.2005, ex art. 5/convenzione, in base al D.Lvo n. 502/92 art. 15, quinquies comma 2, punto d, e all’art.8 del D.P.C.M. del 27.3.2000, all’art.58 comma 9 del C.C.N.L. vigente e all’art. 14 del Regolamento dell’Azienda ospedaliera di Padova,  approvato con Deliberazione del Direttore Generale n.11 del 10.1.2002 e, di seguito, al Regolamento approvato con deliberazione del Direttore Generale n.169 del18.12.2010, medici specialisti, appartenenti all’U.O.A. di Odontoiatria, al di fuori dell’orario di servizio, potessero svolgere la propria attività presso il predetto Studio privato non convenzionato, per un numero predeterminato di accessi mensili.
Infatti, nel corso degli anni compresi tra il 2004 ed il 2012, lo Studio dentistico Carli e l'Azienda Ospedaliera di Padova avevano stipulato n. 2 accordi per prestazioni a pagamento del dott. Pietro Oscar Carli, così come ratificato dalle deliberazioni del Direttore Generale, rispettivamente, n. 292 del 05.04.2004 e n. 1035 dal 05.10.2010 (allegati nn. 4 e 13).
Gli accordi intercorsi prevedevano, in sintesi, quanto segue:
-  lo Studio dentistico Associato dott. Carli chiedeva la stipula di un accordo con l'Azienda Ospedaliera di Padova per prestazioni in materia di odontoiatria da parte di specialisti dell'U.O. Odontoiatria dell’Azienda Ospedaliera, da effettuarsi al di fuori del normale orario di lavoro, comunque compatibilmente con gli impegni derivanti dal servizio di appartenenza, presumibilmente per n. 4 accessi mensili della durata di circa un’ora ciascuno;
- il corrispettivo previsto per le prestazioni in argomento veniva stabilito in euro 250,00 fino al 05.10.2010, liquidato mensilmente sulla base degli accessi effettuati nel mese precedente, su presentazione di apposita fattura da parte dell'Azienda Ospedaliera di Padova;
- ai fini della fatturazione e per consentire adeguati controlli sull'attività, gli specialisti aziendali interessati a prestare la propria opera professionale allo Studio Carli dovevano trasmettere alla S.C. Direzione Amministrativa di Presidio Ospedaliero — Attività di pagamento — il riepilogo degli accessi mensili effettuati, indicando la data, l'effettivo orario di presenza del professionista, il numero di accessi, il corrispettivo unitario, sottoscritto dal professionista che ha effettuato l'attività, dal Direttore della propria U.O. e controfirmato da parte dello Studio Dentistico Associato Carli;
- i corrispettivi pagati dallo Studio dentistico all'Azienda Ospedaliera di Padova, al netto di una trattenuta per ristoro dei costi generali, venivano versati al dott. Carli P.O. in occasione della corresponsione dello stipendio da parte dell'A.O. di appartenenza.
Dagli accertamenti effettuati dalla Guardia di Finanza, a seguito della verifica dei dati contenuti nel software “Sorriso”, in uso presso detto Studio dentistico, risultava che, dall’1.1.2009 all’1.10.2012 (data di cessazione dal servizio per raggiunti limiti di servizio del dott. Pietro Carl), il convenuto aveva effettuato ben 445 accessi, di cui solamente 106 fatturati dall’Azienda ospedaliera di Padova, a seguito delle comunicazioni inviate dallo Studio Carli, residuando n. 339 accessi non comunicati e, conseguentemente, non fatturati dall’Ente sanitario.
L’importo complessivo delle prestazioni erogate dal dott. Pietro Carli e non comunicate, era pari a €. 83.860,00, in base ai dati raccolti nello studio privato, evidentemente non fatturati.
L’analisi del fatturato eseguito in base ai server relativi al programma gestionale dello studio dentistico, oggetto di verifica fiscale della Guardia di Finanza (informativa n. 327015 del 18.9.2014), ha consentito di evidenziare che “…l’attività odontoiatrica dell’odierno convenuto presso detto studio negli anni compresi tra il 2009 e il 2012 ha assunto un ruolo sempre più importante nella sua vita professionale, tanto da potersi considerare non secondaria rispetto all’attività di docenza universitaria
Ancora “…le prestazioni rese dal Dr. Carli hanno inciso in misura determinante, sotto il profilo qualitativo e  quantitativo sul complesso delle attività svolte dallo studio dentistico”, in una misura compresa tra il 45,35% e il 56,10%  del complessivo volume d’attività tra il 2009 e il 2012 , “ …a dimostrazione del ruolo prioritario rivestito all’interno della struttura dello studio professionale, anche nel periodo in cui, invece,  avrebbe dovuto essere vincolato da un rapporto di lavoro esclusivo con l’Ente di appartenenza.”., al punto che “…non sarebbe inappropriato definire il Dr. Carli un associato occulto dello studio professionale, poiché tale professionista avrebbe optato per il regime di esclusività del rapporto di lavoro con il SSN, riconoscendone  tutti i relativi vincoli, pur nella consapevolezza di non voler rinunciare al suo ruolo di riferimento dello studio medico, al quale era associato fino all’1.1.2004, ovvero fino al momento in cui è passato in regime di esclusività”.
Il danno causato all'Ente pubblico veniva originariamente individuato dalla Guardia di Finanza:
- nella quota-parte del compenso che doveva essere trattenuto dall’A.O., a titolo di ristoro dei costi generali sostenuti (20% della tariffa stabilita ad accesso), per il periodo durante il quale il Carli era coperto da una convenzione autorizzatoria rispetto alla quale ha dolosamente posto in essere una notevole eccedenza di prestazioni professionali (pari a €. 16.736,00);
- nella corresponsione delle varie indennità previste dalla normativa vigente e dai C.C.N.L. di settore percepite in ragione dell’attività successiva svolta dall’1.1.2009 al’1.10.2012 (pari a euro 57.981,96) in relazione al contratto individuale di lavoro dirigenziale, a tempo determinato, quale incaricato della Direzione di struttura semplice “Malattie della polpa dentaria”, con carattere di esclusività (v. art. 4 del contratto, sottoscritto in data 30.7.2009, dal Carli con l’A.O. di Padova);
- nelle indennità percepite nel periodo compreso tra il 18/12/2008 ed il 4/10/2012, riconosciute dal contratto collettivo nazionale di settore e dall’Azienda Ospedaliera, relativamente ai contratti di lavoro a tempo pieno, in regime di esclusività.
Questo ha consentito al convenuto di cumulare due vantaggi economici, con grave pregiudizio del pubblico erario, consistenti, rispettivamente, nei corrispettivi non dichiarati conseguenti alle prestazioni eseguite “in nero” presso lo studio dentistico privato eccedenti il numero prestabilito convenzionalmente e la percezione delle indennità previste di esclusività per un regime, di fatto, non praticato.
L’odierno convenuto, infatti, in virtù del detto rapporto di esclusività, aveva beneficiato:
1) dell'indennità di esclusività prevista dall'art. 5 del CCNL 8 Giugno 2000, corrisposta in misura fissa e per tredici mensilità;
2) di una quota parte della retribuzione variabile aziendale, prevista nella misura del 100% solo per i dirigenti medici e veterinari in rapporto di lavoro esclusivo (art. 47 del CCNL 8 Giugno 2000), mentre è ridotta al 50% nel caso in cui il dirigente medico sia, invece, a rapporto di lavoro non esclusivo. Tale voce è erogata per tredici mensilità;
3) della retribuzione di risultato area medica, così come indicato nell'art. 47, co. 4 del CCNL 8 Giugno 2000.
La Procura ha, però, riferito che la successiva attività istruttoria eseguita ha consentito di appurare che l’Azienda Ospedaliera, in sede di costituzione di parte civile, ha ricalcolato il predetto danno elevandolo a complessivi 147.830,50 euro, anziché in 74.717,01 euro, ammontare inizialmente liquidato dalla G.d.F., come risultante dalla nota del Direttore ad interim dell’Unità operativa legale ed assicurazioni n. 27643, titolo III cl 3 fasc. 4 del 21. 5. 2015 e, soprattutto, in base alla nota allegata prot. n. 24054, titolo III, cl. 4 del 4.5.2015 del Dirigente amministrativo dell’Unità operativa complessa “Amministrazione e gestione del personale”, la quale dà conto, analiticamente, delle indennità spettanti al Carli, di quelle da lui percepite e del delta tra la quantificazione formalizzata dalla Guardia di finanza e quella formalizzata dalla Azienda, con note illustrative-esplicative, per ogni singola voce.
L’Azienda Sanitaria, con nota prot. n.38473, titolo II cl. 3, fasc. 4, del 14.7.2015, ha precisato, ancora, che bisognava tenere conto di oneri ulteriori sopportati senza ragione dall’ente, relativi all’indennità minima unificata e alla differenza sui minimi (entrambe voci afferenti alla retribuzione di posizione minima contrattuale, secondo quanto rilevato nella nota di chiarimento dell’Unità operativa complessa Amministrazione e gestione del personale del 13.7.2015, Prot. N.38263, titolo III, cl.4) e all’Irap, voci che, nel loro complesso, dovevano essere aggiunte a quelle già evidenziate e conteggiate, conducono ad una quantificazione del danno erariale pari a 131.094,50 euro.
 A tale importo vanno sommati 16.736,00 euro quantificati dalla Guardia di Finanza in relazione agli accessi non comunicati dal Carli per le prestazioni professionali rese, in convenzione con l’Azienda Ospedaliera di Padova, presso lo studio dentistico associato Dr. Carli, ma che costituiscono, invero, un mancato introito per l’ente pubblico.
La Procura, che ha evidenziato come la cronaca locale seguiva e rappresentava, nella sua evoluzione, la vicenda deplorevole, con articoli di stampa prodotti nell’apposita nota depositata, non ha mancato di rilevare di aver rivolto all’odierno convenuto invito a dedurre, ex art. 5 L. 19/1994 e successive  modificazioni, regolarmente notificato a mani proprie, richiedendo l’importo di danno originariamente accertato dalla Guardia di Finanza, ma riservandosi di apportare, a seguito dell’istruttoria in corso,  ogni modifica  in aumento o in diminuzione sull’importo di danno erariale originariamente quantificato.
Invito rispetto al quale il dott. Carli non ha controdedotto, né ha chiesto di essere sentito personalmente.
In diritto, parte attrice ha dedotto la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa.
A sostegno della domanda risarcitoria, la Procura regionale, nello stigmatizzare la condotta intenzionalmente rivolta al raggiro ai danni dell’Azienda Ospedaliera, ha richiamato i seguenti referenti normativi assumendone la violazione:
- gli artt.4, co. 2, e 54 della Costituzione, che impongono ad ogni cittadino il dovere di svolgere secondo le proprie possibilità l’attività o la funzione, nonché l’obbligo di fedeltà dei pubblici dipendenti;
- l’art. 60 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, in attuazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione sancisce, in modo inequivoco, il principio dell’esclusività del rapporto di pubblico impiego, onde assicurare che il pubblico dipendente, salve le eccezioni previste dalla legge (si pensi, ad esempio, alla normativa sul part time), dedichi all’esercizio delle sue funzioni le proprie energie lavorative ed intellettuali, senza distrazioni od interessi ulteriori che ne possano compromettere l’efficienza e l’indipendenza, che vincola gli impiegati statali ad adempiere alle loro prestazioni lavorative con carattere di esclusività, sancendo l’incumulabilità degli impieghi pubblici, salvo le eccezioni stabilite da leggi speciali;
- l’articolo 3, co. 6,  lett. K), del C.C.N.I. del 17/10/2008 (sottoscritto il 6/5/2010, che esige il rispetto delle norme di legge, contrattuali ed aziendali);
- l’art. 11 del D.P.R. 11/7/1980, n. 382, sul riordino della docenza universitaria, in particolare il comma 5 che stabilisce le cause di incompatibilità relative ai professori ordinari a tempo pieno, salve eccezioni stabilite dalla legge;
- il D.Lgs. 30/3/2001, n. 165 e la Legge 6/8/2008, n. 133, che prevedono e disciplinano le cause di incompatibilità e del cumulo di impieghi e incarichi dei dipendenti pubblici; in particolare l’art. 53, partitamente i commi 6, 7 e 7-bis, del D. Lgs. n. 165 del 2001, quest’ultimo comma introdotto dall’art. 1, co. 42, della L. 6/11/2012, n. 190, che recano divieti prevedendo, in caso di inosservanza, il versamento del compenso dovuto per le prestazioni rese abusivamente nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incrementare il fondo di produttività o i fondi equivalenti, la cui omissione costituisce, appunto, ipotesi di responsabilità erariale.
Responsabilità di carattere sanzionatorio soggetta alla giurisdizione di questa Corte, atteso il chiaro fondamento “repressivo-preventivo” della norma in quanto teso a scoraggiare un fenomeno antigiuridico dilagante mediante la “sanzione” della sostanziale disutilità delle prestazioni illegittimamente rese, integrata dall’obbligo della destinazione dei compensi indebitamente percepiti, come chiarito dalla recente pronuncia di diversa Sezione territoriale di questa Corte (Sez. Giur. Marche, n. 28 del 2013).
A tale riguardo, ha offerto una diversa opzione risarcitoria, sebbene in via subordinata, quantificando il presunto danno erariale in 795.005,00 euro, discendente dall’obbligo violato dal pubblico dipendente, infedele e mendace, di riversare all’ente di appartenenza l’intero ammontare di quanto percepito aliunde per l’attività libero professionale illecitamente prestata, come ricostruito induttivamente, richiamando adesiva giurisprudenza, anche di questa Sezione (Sez. Giur. Lombardia, n. 216/2014, Sez. Giur. Veneto, n. 53/2015 e Sez. Giur. Marche, n. 28/2013).
Infine, ha ribadito il carattere sproporzionato dell’attività libero-professionale spiegata che ha contribuito, riverberandosi negativamente, sulla qualità e quantità dei servizi di assistenza sanitaria prestati dal S.S.N. alla comunità locale di utenti bisognosi, in termini di disutilità, di costi e di efficienza dei servizi, oltre alla indifferenza o noncuranza manifestate dal convenuto nella fase preprocessuale, nonostante le gravi ipotesi di responsabilità configurate a suo danno dal Requirente.
La posizione del convenuto.
Il dott. Carli, come rappresentato, è costituito in giudizio mediante comparsa, il cui deposito è avvenuto in data 23/12/2015, articolando la sua difesa nei termini di seguito concisamente riportati.
Preliminarmente, la difesa ha dimostrato sconcerto e disagio per  vicenda che interessa il prof. Carli per la serie tanto importante di equivoci, ritardi, disattenzioni e negligenze che hanno finito per dare apparenza ad una realtà inesistente e che getta discredito irrimediabilmente sull'immagine di un professore che ha dedicato la sua vita all'insegnamento ed all'attività ospedaliera, addirittura  accusandolo di doloso occultamento alla         pubblica amministrazione dell'esistenza di una lucrosa attività illecita in danno di un ente pubblico.
La difesa ha tracciato il ragguardevole profilo curriculare del prof. Carli, dapprima medico interno universitario presso la Clinica Chirurgica dell' Università di Padova dal 1971 e successivamente, dal 2004, Professore Aggregato presso la Clinica Odontoiatrica Universitaria di Padova, dedicando gli oltre 40 anni di carriera, sostanzialmente, all'insegnamento ed all'attività di assistenza sanitaria, con impegno e dispendio non comune e di gran lunga superiore a quanto gli fosse istituzionalmente richiesto, curando attività scientifiche e cliniche senza compenso alcuno, con insegnamenti nei corsi di laurea di Odontoiatria e di Igiene dentale, ma soprattutto assumendo la direzione di importanti corsi e di master post-laurea a beneficio  dell'attività clinica degli studenti e dei laureati, conciliando importanti impegni associativi..
L’attività di insegnamento ed ospedaliera svolta dal prof. Carli, titolare di rapporto di esclusiva con l'Azienda sanitaria, non gli precludeva, tuttavia, affatto di ottenere, nell’anno 2004, l’autorizzazione a svolgere attività libero-professionale in virtù di convenzione sottoscritta tra l'Azienda e lo Studio dentistico esterno - di cui erano titolari le sorelle - sebbene per un numero di accessi limitato, compatibile con le sue attività di pubblico dipendente (attività di c.d. "intramoenia allargata").
Dalla ricostruzione dei fatti, operata dalla difesa, pressoché speculare a quella della Procura seppur finalizzata ad opposto esito, emerge che in data 18 dicembre 2008 l'Azienda sanitaria dava disdetta dell'Accordo con lo studio con effetto dal 31 gennaio 2009, disdetta non dovuta a particolari ragioni, quali l'accertata esistenza di irregolarità o altro fatto impeditivo della prosecuzione dell'attività professionale, ma priva di motivazione.
A seguito di tempestiva richiesta di rinnovo dell’accordo, proposta in data 14 gennaio 2009, veniva concessa a distanza di mesi nuova autorizzazione, con inspiegabile, quanto irragionevole ritardo degli uffici dell'Azienda, in data 5.10.2010 con deliberazione n. 1035 del 2010 (doc. 5 e doc. 1 pag. 88, fasc. Procura).
Effettuati alcuni riscontri, ritenuti necessari, la Guardia di Finanza perveniva alla conclusione: (i) che il convenuto avesse svolto molti più accessi allo studio di quanti erano stati oggetto di convenzione tra lo Studio e l'Azienda Sanitaria di- Padova, così sottraendo risorse all'ente, privato della quota di partecipazione per rimborso spese (20%); (ii) che per un periodo, che i verbalizzanti individuano in quello corrente dal 18 dicembre 2008 al 4.10.2010, egli avesse svolto attività "esterna" in assenza di autorizzazione (doc. 1, pag. 15 e 16 Comunicazione notizia di reato prot. n. 0327015/14 del 18.09.2014).
Rappresenta sicuro punto fondamentale della difesa svolta dal prof. Carli, come, in più parti, ammesso dalla stessa Guardia di Finanza, la contestazione che l'indagine è stata effettuata solo estrapolando i dati dal programma gestionale dello Studio Carli: "L'attività presso lo studio per quanto riguarda gli anni dal 2009 al 2012 è stata dettagliatamente estrapolata dai militari operanti direttamente dal programma gestionale "SORRISO" in uso presso lo studio dentistico. Non sono, quindi, state effettuate valutazioni o analisi da parte degli operanti, ma esclusivamente una mera acquisizione di dati elaborati dallo studio (...)" (vedi in particolare doc. 1 pag. 18 Comunicazione notizia, di reato prot. n. 0327015/14 del 18.09.2014).
In esito agli accessi eseguiti e dall’elaborazione dei dati espunti dal gestionale rinvenuto, la Guardia di Finanza ha presunto che il prof. Carli avesse operato, per molto del suo tempo, presso lo Studio (effettuando n. 445 accessi), tanto da imputargli il 50% circa del fatturato e da poter essere considerato un socio “occulto” (vedi doc. appena richiamato). Da queste deduzioni è scaturita la comunicazione alla Procura della Repubblica in data 18.09.14 (doc. 1 pag. 10 della Procura) ed alla Procura della Corte dei Conti in data 6.11.2014 (doc. 1 pag. l della Procura), in relazione alle quali sono stati avviati il procedimento penale e quello di accertamento di responsabilità contabile.
Nel merito ed in punto di fatto, la difesa ha contestato, ritenendolo del tutto infondato, il metodo induttivo ed esclusivo su cui si è basata la verifica effettuata dalla Guardia di Finanza, in realtà del tutto inidoneo a fornire elementi attendibili di valutazione giacché gli Ufficiali di P.G. hanno preso in considerazione le attività dello Studio Carli svolte nel periodo dal 2009 al 2012, esaminando il programma gestionale della contabilità e delle agende, verificato le annotazioni contenute nelle schede, dei clienti, valorizzato le registrazioni che indicavano le prestazioni riferite nel portale al prof.. Carli, ritenendo, da questa sola annotazione, che potesse dedursi la prova della riferibilità al convenuto delle prestazioni e, quindi, degli accessi allo studio nei giorni indicati, per un totale di n. 445.
Il criterio si rivela erroneo in quanto il programma di gestione informatica delle attività "Sorriso", che è programma destinato specificamente all'attività professionale dei dentisti, è stato acquisito dallo Studio Carli nel 2003, quando il convenuto, allora assistente universitario, ne era il titolare giuridico unitamente alle sorelle ed il titolare di riferimento (doc. 6 fattura di acquisto del programma n. 81 del 2003 e doc. 7 atto di modifica dell'Associazione in data 28 gennaio 2004).
Orbene, in detto programma l’annotazione dell'operatore abituale (doc. 8), cioè del professionista di riferimento, indicato come "dott. Carli Pietro Oscar" -rivestente mero valore interno allo studio associato- avvenuto al momento dell'installazione del programma ad opera del tecnico che impostava i dati precostituendo dei campi con indicazioni che comparivano in automatico alla formazione di una nuova scheda cliente, determinava l’automatica attribuzione al convenuto della qualità di dentista di riferimento di tutti i pazienti nella fase di formazione della scheda di nuovo cliente o di nuovo ciclo di prestazioni, ripetuta in ogni operazione di registrazione per quel cliente al fine di effettuare un preventivo o ai fini della fatturazione.
E ciò anche se la fattura era comunque emessa dallo studio associato e l'annotazione non condizionava il rapporto con il cliente che ben poteva essere cliente di altro dentista, con appuntamenti che venivano, infatti, segnati su agende cartacee che non sono state purtroppo conservate per inserire il cliente nel repertorio dello Studio associato e serviva per la memorizzazione delle prestazioni ai fini della successiva fatturazione.
 Proprio a causa del suo valore squisitamente formale l'annotazione iniziale non è mai cambiata negli anni, anche dopo che il prof. Carli decideva di sospendere l'attività professionale libera consentita dal rapporto di lavoro a tempo definito, in quanto nessuno ebbe l'accortezza di far modificare l'impostazione di detto programma.
Secondo il convenuto, la Guardia di Finanza non ha prodotto alcun ulteriore elemento probatorio e questo potrebbe considerarsi esaustivo e rendere irrilevante ogni ulteriore deduzione, posto che l'impianto accusatorio della Procura risulta del tutto privo di supporto probatorio.
Ulteriore riscontro circa l’inutilizzabilità dei dati estrapolati dal gestionale "SORRISO" onde configurare la riconducibilità al convenuto delle attività annotate a suo nome è ricavabile dalla circostanza che tutti i compensi percepiti dallo studio nel periodo dal 2009 al 2012 erano stati incamerati e versati dallo studio nel conto corrente di cui era titolare, e, detratte le spese di gestione dello studio, regolarmente dichiarati dalle sorelle del convenuto, il quale nulla ha quindi percepito per le attività registrate nel programma "SORRISO" ed imputategli dalla Guardia di Finanza: per comprovare questa circostanza si produce supporto informatico con copia di tutti gli estratti conto dello Studio e copia delle dichiarazioni dei redditi presentate dalle due dottoresse Carli.
Nel chiedere alla Corte di disporre consulenza tecnica d'ufficio (doc. 13), la difesa ha prodotto relazione asseverata da un tecnico informatico che, in contradditorio con il tecnico della società che ha installato il programma e lo gestisce, ha riscontrato e dato conto di come sia stato implementato il sistema gestionale e di come non sia stato aggiornato (doc.8). Si produce altresì dichiarazione della impiegata amministrativa-dello. Studio che conferma come, in concreto, venisse gestito l'inserimento dei dati (doc. 9).
Infine, per correttezza e completezza argomentativa, ha evidenziato come la non affidabilità dei dati del sistema gestionale non fosse certo sfuggita agli stessi Ufficiali nel corso dell’ispezione, tant’è che essi hanno ricercato con determinazione "riscontri extra contabili" dell’attività dello Studio per poter giustificare, per altra via l'erogazione di corrispettivi al prof. Carli da parte delle sorelle, ma nulla hanno potuto accertare ed, infatti, nulla di ciò riferiscono nella relazione.
Ha, ancora, precisato che l’accertamento fiscale sulle professioniste titolari dello studio si è concluso con l'accertamento di un'evasione fiscale di circa euro 10.000,00 annui pari al 2,5% circa del volume d'affari riportato dagli stessi ispettori al foglio 9 del doc. 1 a/1.A1 del fascicolo della Procura. Come dire un nulla! (vedi stralcio del Processo verbale di constatazione, doc. 10 e atti di adesione, doc. 11).
In punto di diritto, la difesa ha ravvisato la necessità di procedere al corretto inquadramento del rapporto del Dirigente, avendo la Procura erroneamente richiamate disposizioni che non trovano, in realtà, applicazione o, comunque, non la trovano nel senso preteso nell'atto di citazione.
Il dottor Carli è stato Professore Universitario Aggregato ed ha prestato la sua attività come medico presso l'Azienda Sanitaria n. 16; in ragione di tale sua condizione, ha mantenuto un rapporto di impiego pubblico come dipendente dell' Università (art. 3 comma 2, d. lgs. n. 165 del 2001).
Le disposizioni che regolano il suo rapporto non sono, pertanto, quelle indicate e contenute nel d. lgs. n. 165 del 2001, quanto le disposizioni del vecchio ordinamento: in particolare, per quanto qui interessa, le disposizioni di cui al D.P.R. n. 3 del 1957, che sono richiamate nell'atto di citazione.
Inoltre, impregiudicato il rapporto di impiego con l' Università , il medico può esercitare attività di assistenza professionale presso il Servizio Sanitario; ciò sulla scorta delle disposizioni di cui al D. lgs. n. 517 del 1999, secondo cui i professori e ricercatori che svolgono attività presso le Aziende operano in conformità ai criteri dettati dai Protocolli d'intesa tra la Regione e l' Università (doc. 12).
Secondo tale disposizione i professori universitari, quando operano per le Aziende Sanitarie, fermo restando il loro stato giuridico, sono destinatari delle norme stabilite per il personale del Servizio Sanitario Nazionale (art. 5, d. l