#4137 Corte dei conti reg., Veneto, 14 aprile 2016, n. 57

Medico frequentatore della scuola di specializzazione – Divieto di svolgere attività libero professionale

Data Documento: 2016-04-14
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti essendo ravvisabile un vero e proprio rapporto di servizio, o relazione funzionale, tra il medico specializzando percettore della borsa di studio e la struttura sanitaria pubblica presso cui svolgeva il tirocinio di formazione specifica in medicina generale, oltreché per la natura pubblica del danno causato e del soggetto danneggiato dalla condotta dell’autore del danno. Ed, invero, occorre considerare in tal senso il concorso di un coacervo di elementi e, in particolare: che il corso era articolato in attività didattiche pratiche, costituite da periodi svolti in ambienti ospedalieri e ambulatoriali; che i 2/3 dell’attività formativa totale (4800 ore) erano di natura pratica, consistendo nello svolgimento della professione medica presso vari reparti ospedalieri; che pertanto, l’attività dei medici specializzandi o corsisti veniva svolta all’interno di strutture sanitarie pubbliche per conto del Servizio Sanitario Nazionale e in favore della collettività; che la funzione tutoriale per le attività didattiche di natura pratica era affidata a dirigenti medici del S.S.N.; che la finalità formativa del corso era funzionale non solo all’incremento della professionalità individuale e personale, ma anche e soprattutto, all’interesse delle stesse strutture sanitarie pubbliche ai fini di una maggiore efficienza ed efficacia dei servizi sanitari resi; che il compenso, sotto forma di borsa di studio, era finanziato con risorse pubbliche e, pertanto, qualificabile come corrispettivo pubblico.Affinché si configuri il doloso occultamento del danno occorre la presenza di un comportamento che, pur potendo comprendere l’attività antigiuridica pregiudizievole, deve tuttavia includere atti specificamente volti a prevenire il disvelamento di un danno ancora in fieri oppure a nascondere un danno ormai prodotto. Tale occultamento, dunque, non può coincidere, puramente e semplicemente, con la commissione (dolosa) del fatto dannoso, ma richiede un’ulteriore condotta, indirizzata ad impedire la conoscenza del fatto-evento dannoso, un “quid pluris” che si aggiunge al dolo accertato, inteso come elemento strutturale e costitutivo dell’illecito, vale a dire una specifica ed ulteriore attività di occultamento.Non ricorre un’ipotesi di occultamento doloso quando il ritardo nella scoperta del pregiudizio sia da attribuire a disfunzioni dell’apparato amministrativo che non abbia adottato, ad esempio, le misure di controllo interno o di verifica idonee a far emergere gli effetti pregiudizievoli dell’attività illecita commessa dal convenuto.Occorre valorizzare, a fini dell’esclusione dell’occultamento doloso, anche l’aspetto fiscale o tributario dell’inserimento nella dichiarazione dei redditi di lavoro percepiti dalla medico specializzando – e regolarmente fatturati – per attività professionali esterne come elemento indiziario storico in sé considerato, onde risalire ai tratti salienti della condotta in generale tenuta dal convenuto, desumibile anche dalla correttezza formale e sostanziale della dichiarazione dei redditi percepiti. E ciò nonostante destinataria della dichiarazione fosse l’amministrazione finanziaria, anziché l’università erogatrice della borsa di studio, l’unica, quest’ultima, che avrebbe potuto esercitare compiti di riscontro sull’incompatibilità tra percezione di emolumenti retributivi e borse di studio erogate.Di decorrenza della prescrizione può parlarsi solo nel momento in cui la condotta contra ius abbia prodotto l’evento dannoso avente i caratteri della concretezza e dell’attualità, ragion per cui quando il danno è la sommatoria di pagamenti frazionati nel tempo, risalenti ad un unico o a più atti deliberativi, la decorrenza della prescrizione va individuata, comunque, nella data di ciascun pagamento.L’invito a dedurre, avente natura pre-processuale (e stragiudiziale), è idoneo ad interrompere il decorso della prescrizione qualora contenga i requisiti di forma e di sostanza che valgano a costituire in mora il debitore (esposizione analitica dei fatti, volontà di far valere il diritto, indicazione del titolo e del definitivo ammontare ed esplicito riferimento agli artt.1219 e 2943, comma 4, c.c.). Inoltre, configura ius receptum il principio secondo cui l’interruzione del decorso del termine di prescrizione può validamente essere effettuata, nei modi stabiliti dall’ordinamento, tanto dall’ente danneggiato quanto dalla procura della Corte dei conti.L’espletamento da parte del medico corsista di attività lavorativa, durante il periodo di svolgimento del corso di formazione in medicina generale, si pone in evidente contrasto con la normativa di riferimento, privando di utilità la borsa di studio allo stesso erogata, con conseguente emersione del danno erariale. E tutto ciò in quanto, nella valutazione operata ex ante dallo stesso legislatore, lo svolgimento di altre attività lavorative non consente al corsista di adempiere appieno gli obblighi formativi e di trarre dal corso tutte le utilità dal medesimo ritraibili, ciò indipendentemente anche dal conseguimento della certificazione finale. A ciò deve aggiungersi che la borsa di studio viene corrisposta al corsista proprio tenuto conto dell’impegno a tempo pieno che gli viene richiesto e che gli impedisce di dedicarsi ad altra attività lavorativa, rendendo di per sé incompatibile la percezione di altri redditi lavorativi “extra-borsa” che postulano collaterali attività lavorative.Per la sussistenza del c.d. dolo erariale non basta la consapevole violazione degli obblighi di servizio ma serve la volontà di produrre l’evento dannoso. Il dolo si può concretare ove si cumulino, con la conoscenza della causa del danno, dati della realtà che comprovino il ricorrere di ulteriori consapevolezze circa l’effettività e lo specifico contenuto del danno medesimo. In altri termini, il dolo c.d. “erariale” va inteso come stato soggettivo caratterizzato dalla consapevolezza e volontà dell’azione o omissione contra legem, con specifico riguardo alla violazione delle norme giuridiche che regolano e disciplinano l’esercizio delle funzioni amministrative ed alle sue conseguenze dannose per le finanze pubbliche.Con colpa grave si va a intendere la soglia minima capace di integrare, nel tratto psicologico, la responsabilità amministrativa ben potendosi esigere, in considerazione della diligenza richiedibile nel caso concreto ad un soggetto laureato e professionalmente attrezzato con presumibile solida preparazione culturale benché non specifica secondo l’archetipo flessibile dell’agente medio o dell’homo esiusdem condicionis et profecionis, un comportamento alternativo corretto costituito dal doversi astenere dallo svolgimento delle attività libero professionali all’esterno delle strutture assistenziali in cui effettuava la formazione, vietate durante la partecipazione del corso di specializzazione al quale il convenuto era stata ammesso, a causa delle conseguenze dannose agevolmente prevedibili e prevenibili che siffatta condotta avrebbe determinato al soggetto danneggiato in termini di violazione dell’esclusività e di disutilità, o di minore utilità e proficuità, della prestazione professionale di formazione specialistica assicurata da maggiore dedizione ed impegno.Nessuna valenza, rivelandosi del tutto ininfluente, può riconoscersi alla circostanza secondo cui le attività libero-professionali sarebbero state svolte al di fuori degli orari di frequenza del corso di specializzazione pubblica la cui partecipazione in termini di profitto e di assiduità, per l’effetto, nessun detrimento avrebbe subito. A tal riguardo, la consolidata giurisprudenza contabile ha avuto modo di sottolineare che, essendo la ratio della normativa di riferimento quella di far concentrare il medico tirocinante soltanto sul corso, per raggiungere la finalità, d’interesse pubblico, di una migliore formazione, lasciando, dunque, solo un limitato ambito di attività ritenute compatibili, la violazione della stessa normativa determina uno sviamento delle risorse pubbliche impiegate, con il conseguente pregiudizio erariale.La prevalente giurisprudenza contabile ha ritenuto che, essendo la ratio della normativa di riferimento quella di non distogliere il medico tirocinante dalla concentrazione esclusiva sul corso onde raggiungere la finalità, d’interesse pubblico, di una migliore formazione, lasciando, dunque, solo un limitato ambito di attività ritenute compatibili, la violazione della stessa normativa determina uno sviamento delle risorse pubbliche impiegate, con il conseguente pregiudizio erariale. Di conseguenza, il danno andrebbe parametrato all’intero importo della borsa di studio. Tuttavia, si ritiene che non possano, quanto meno quoad effectum della liquidazione del danno, non valutarsi ed essere disconosciuti comunque gli aspetti dedotti dalla difesa del convenuto – che trovano sufficienti elementi o riscontri probatori, soprattutto di carattere cartolare o rappresentativo-documentale e formale – tendenti a mitigare l’entità del risarcimento del danno.

Contenuto sentenza
GIUDIZIO DI CONTO
C. Conti Veneto Sez. giurisdiz., Sent., 14-04-2016, n. 57
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER IL VENETO
composta dai seguenti magistrati:
dott. Guido CARLINO - Presidente
dott. Natale LONGO - Giudice
dott. Gennaro DI CECILIA - Giudice relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità, iscritto al n. 29967 del registro di Segreteria, promosso ad istanza della Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per il Veneto della Corte dei Conti nei confronti di:
Z.A., C. F. (...), nata a F., il (...), residente a P., in via G. S. n. 30/int. 3, rappresentata e difesa e domiciliata nel presente procedimento dall'avv. Roberto MEGGIATO del Foro di Venezia, c.f. (...), con studio in Mirano (VE) via Villafranca 6, presso cui è elettivamente domiciliata;
VISTO l'atto di citazione della Procura Regionale, depositato in Sezione il 29/4/20015;
VISTI ed ESAMINATI gli atti, le memorie e i documenti del processo;
CHIAMATA la causa nella pubblica udienza del 16 dicembre 2015, celebrata con l'assistenza del segretario Sig.ra Elisabetta Bruni, nella quale sono stati ascoltati il relatore, Consigliere Gennaro Di Cecilia, nonché il rappresentante del Pubblico Ministero, nella persona del S. Procuratore Generale dott.ssa Chiara Imposimato e, per la convenuta, il suo difensore Avv. R. Meggiato.
Svolgimento del processo
Con l'atto di citazione indicato in epigrafe la Procura Regionale ha convenuto in giudizio la dott.ssa Z.A. per sentirla condannare al risarcimento del danno cagionato all'Università degli Studi di Padova (PD) - Regione Veneto, presso cui, all'epoca dei fatti, rivestiva la qualità di medico frequentatore della Scuola di specializzazione in Anestesia, Rianimazione e Terapia Intensiva dell'Università degli Studi di Padova quantificato in Euro 79.851,30 o, in subordine, in Euro 74.147,68, oltre alla rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT, agli interessi legali decorrenti dal deposito della sentenza fino all'effettivo soddisfo ed alle spese di giustizia, queste ultime a favore dello Stato.
Il Requirente ha riferito che la notitia damni traeva origine dall'invio dell'annotazione di indagine n.1/72 del 20/04/2013 del Comando Carabinieri per la Tutela della Salute N.A.S. di Treviso, con nota pervenuta in Procura in data 22 aprile 2013, prot. n. (...) (doc. 1).
Dal suo esame emergeva che, nel contesto degli accertamenti attivati dallo stesso Comando N.A.S. e finalizzati al contrasto alle truffe perpetrate dal personale sanitario ai danni di enti pubblici, era stata deferita alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Padova la posizione della convenuta.
Secondo i militari la dott.ssa Z., regolarmente iscritta alla scuola di Specializzazione in Anestesia, Rianimazione e Terapia Intensiva dell'Università degli Studi di Padova, avrebbe occultato l'attività sanitaria libero-professionale retribuita svolta nel concomitante periodo intercorrente tra il giugno 2009 ed il dicembre 2012, a favore di società pubbliche e private, in violazione del divieto di svolgere attività lavorativa durante la frequenza della Scuola di Specializzazione all'esterno delle strutture assistenziali in cui effettuava la formazione, come invece previsto dall'art. 5, comma 1, del "contratto di formazione specialistica" stipulato con la citata Università e la Regione Veneto, della durata iniziale di un anno, implicitamente prorogabile alla scadenza di anno in anno per l'intera durata quinquennale del corso di specializzazione.
Contrariamente a quanto stabilito nel contratto di formazione, sottoscritto in data 22/07/2009 e i cui effetti decorrevano dal 30/06/2009 (ottenuto, su specifica richiesta dalla Direzione Amministrativa - Servizio Formazione Post Lauream dell'Università di Padova, doc. 2 - annotazione di indagine 22/1/2013 - allegato n. 2) con cui si impegnava "a non svolgere alcuna attività libero-professionale all'esterno delle strutture assistenziali in cui effettuava la formazione", a pena di risoluzione anticipata del contratto (e perdita del relativo trattamento economico), la Z. sembra abbia continuato a svolgere, durante il periodo di formazione specialistica, la collaterale attività libero-professionale senza peraltro informarne i competenti organi amministrativi dell'Università.
I fatti narrati sono emersi a seguito di accertamenti e di numerosi controlli incrociati esperiti dai Carabinieri del N.A.S.
Innanzitutto, quelli effettuati in data 16/12/2011 presso la società "S. S.r.l. - Sicurezza sul Lavoro Ambiente e Privacy", a seguito dei quali veniva accertato che la citata azienda si avvaleva delle prestazioni di alcuni docenti per lo svolgimento delle proprie attività formative, fra i quali la dott.ssa Z. (doc. 2 - annotazione di indagine 22/1/2013 - allegato n. 1).
Detto Comando, invero, aveva acquisito documentazione, tra cui il curriculum vitae presentato dalla dott.ssa Z. alla S. S.r.l., dal quale si evinceva che la stessa, alla voce "esperienza lavorativa":
a. si era definita medico frequentatore nell'Istituto di Anestesia e Rianimazione dell'Azienda Ospedaliera di Padova dal mese di novembre 2008;
b. aveva indicato attività di docenza in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro e di emergenza ed urgenza medica, coordinamento e segreteria organizzativa, programmazione ed organizzazione corsi, nonché assistenza medica a manifestazioni e gare sportive, trasporti sanitari e formazione del personale a favore di ditte private.
Successivamente, veniva consultata l'anagrafe tributaria tramite accesso al sistema informatico "Punto Fisco", da cui risultava che la dott.ssa Z. era intestataria del Codice Fiscale n. (...) e della Partita I.V.A. n. (...) e che il depositario delle scritture contabili della dott.ssa Z. era lo studio di consulenza fiscale e tributaria "MENTI dott. N.".
Studio professionale di consulenza fiscale e tributaria presso il quale venivano acquisite, in copia, n. 100 fatture, ripartite nell'arco di tempo di poco superiore ad un triennio di esercizi finanziari (1/7/2009-9/10/2012), emesse dalla dott.ssa Z. nei confronti di diversi soggetti privati, per svariate attività di formazione/docenza e assistenza medica (doc. 2 - annotazione di indagine 22/1/2013 - allegati n. 3; 3.1; 3.2; 3.3; 3.4), per un totale di 78.834,23 Euro.
Esponeva il Requirente che, in sede di indagine, il N.A.S. acquisiva, in data 4/01/2013, presso il Servizio Amministrazione del Personale dell'Università degli Studi di Padova (doc. 2 - annotazione di indagine 22/1/2013 - allegato n. 4) documentazione varia, come cedolini paga delle competenze economiche spettanti alla dott.ssa Z. dall'1/7/2009, ex art. 37 del D.Lgs. n. 368 del 1999; dichiarazione/certificazione attestante l'effettiva erogazione degli importi economici lordi in precedenza menzionati e il certificato di erogazione alla dott.ssa Z. dell'importo complessivo di Euro 79.851,30 lordi, come previsto dall'art. 6 del contratto di formazione specialistica, in relazione al D.P.C.M. 7 marzo 2007 - ex art. 37 del D.Lgs. n. 368 del 1999, contabilizzati nel periodo (allegato n. 5).
La Procura della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Padova (con nota pervenuta il 9 settembre 2014, prot. (...); doc. 3) ha informato la Procura contabile che il procedimento penale a carico della dott.ssa Z. è stato archiviato in data 4 giugno 2014 sul rilievo che, al momento della sottoscrizione del contratto di formazione specialistica, l'odierna convenuta non svolgeva attività libero-professionale incompatibile in via continuativa, posto che, si legge nella motivazione, erano emerse alcune prestazioni rese in via occasionale, per cui non si configurava il reato di truffa giacché lo svolgimento dell'attività incompatibile era stata successiva alla stipula del contratto e le stesse attività avevano rilievo "solo ai fini della eventuale risoluzione dello stesso".
In conclusione, secondo la Procura Regionale doveva ritenersi palese la violazione degli obblighi di legge e contrattuali atteso che l'odierna convenuta ha svolto, al contrario, con carattere di regolarità e costantemente attività libero professionale (formazione/docenza e assistenza medica) a favore di vari soggetti privati, pur percependo indebitamente la borsa di studio.
Violazione dell'obbligo di esclusività che si palesava incontrastata a seguito di chiarimento fornito dal M.I.U.R. all'Università degli Studi di Padova, a fronte di specifico quesito, riguardante la possibile incompatibilità di attività sanitarie occasionali svolte dai medici chirurghi specializzandi a favore dell'associazione "AVIS" di Venezia-Mestre.
Il citato Ministero, con nota del 3 agosto 2012 ha chiarito "...entrando nel merito, che anche tale attività non era consentita ai medici specializzandi in quanto incompatibile, indicando in quella prevista dall'art. 19, co. 11 della Legge nr. 448/2001 quella consentita" (doc. 2 - annotazione d'indagine 26 luglio 2013 - allegato 3.1).
L'odierna convenuta, ad esito dell'invito a fornire deduzioni, notificato con le modalità dell'art. 140 c.p.c., con successivo ritiro della raccomandata da parte della Z. in data 4 marzo 2015 (doc. 7), non ha depositato - nel termine previsto ai sensi dell'art. 5, comma 1, del D.L. 15 novembre 1993, n. 453, convertito in Legge 14 gennaio 1994, n. 19 - memorie difensive e non ha chiesto di essere sentita personalmente.
Nei fatti appena esposti, la Procura erariale ha ravvisato un'ipotesi di responsabilità amministrativa a carico della Z. ritenendo che l'avvenuta percezione della borsa di studio da parte della medesima, nonostante il contemporaneo svolgimento di attività lavorativa extraformativa vietata dalla legge, rappresentasse, per il suo intero importo, danno erariale a carico dell'Università degli Studi di Padova - Regione Veneto, quale soggetto erogatore delle relative somme.
In citazione, il P.M., in primo luogo, prendeva posizione sulla giurisdizione della Corte dei Conti e sul rapporto di servizio intrattenuto dalla Z. che ne comporta il suo radicamento, dovendosi ritenere pacifica, nella specie, la sussistenza della giurisdizione contabile sia alla luce della normativa comunitaria che di quella interna di recepimento (D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, di attuazione della direttiva 93/16/CE e di altre direttive in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei loro diplomi) sia, infine, per effetto dell'orientamento conforme della giurisprudenza contabile in materia, essendo l'attività del medico borsista di tipo pubblicistico e caratterizzata dalla esclusività della prestazione in favore dell'Ente (Sezione Giur. Liguria n. 254 del 2012, giudizio poi definito in appello, Sez. I, decreto 18.10.2013, n.82; nello stesso senso sentenze Sez. Liguria nn. 25, 208, 225 del 2013) e delle statuizioni ormai consolidate della Corte di Cassazione (SS.UU., sent. 21/5/2003, n. 7946; 1/3/2006, n. 4511; 9846/2011 e n. 8492/2011).
Sussistente doveva ritenersi anche l'altro elemento del nesso di causalità tra la condotta della convenuta, avvenuta nell'espletamento delle predette funzioni, e il danno causato e contestato, essendo esso agevolmente prevedibile ex ante, in quanto probabile, ed evitabile, poiché conseguente, in termini di regolarità o di normalità (Cass., SS.UU. n. 577/2008 e Cass., n. 8210/2013), dalle condotte illecite, dolose o gravemente colpose, commissive o omissive, poste in essere svolgendo, in concomitanza, attività libero-professionale e di formazione specialistica, nonostante il divieto normativo (e contrattuale).
Circa l'elemento psicologico della responsabilità amministrativa contestata, la Procura ha ritenuto che le condotte realizzate dalla dott.ssa Z. dovessero esserle imputate a titolo di c.d dolo erariale e, in particolare, di dolo contrattuale, richiamando adesiva giurisprudenza di merito e di legittimità (cfr, pag. 16 e 17 della citazione), dal momento che la convenuta, da un lato, ha sottoscritto il contratto di formazione specialistica con l'Università degli Studi di Padova e la Regione Veneto e, dall'altro, ha consapevolmente svolto attività libero-professionale in violazione delle norme e dello stesso contratto, generando, quindi, un danno concreto ed attuale all'Università degli Studi di Padova ed alla Regione Veneto.
In subordine, ha ritenuto che la condotta della dott.ssa Z. deve ritenersi connotata, quantomeno, dall'elemento psicologico della colpa grave (Sezione Giurisdizionale Regione Veneto, sentenza n. 460 del 2012), atteso l'atteggiamento antidoveroso, rimproverabile e trasgressivo di disposizioni di palmare evidenza, assolutamente chiare e conosciute, sia di fonte normativa che contrattuale, che imponevano delle limitazioni per i medici specializzandi (Sez. d'App., n. 652/2013 e Corte di Cassazione, 16237 del 2013).
Queste ultime disponevano espressamente (art. 1, co. 5, lett. b) che "è causa di risoluzione anticipata dello stesso la violazione delle disposizioni in materia di incompatibilità".
Circa l'elemento oggettivo del danno patrimoniale da indebita percezione di borsa di studio, nello specifico, l'Organo requirente si soffermava diffusamente sul quadro normativo di riferimento (D.Lgs. n. 368 del 1999, come modificato dal D.Lgs. n. 277 del 2003, artt. 21, 24, co.3, 26, 27, 34; L. n. 448 del 2001, art. 19, comma 11; circolari ministeriali nn. 03/DIRP/26221/9963 del 16.12.2003 e n. 18024/P del 31.5.2004; D.M. dell'11.9.2003; D.M. Salute del 7.3.2006, art. 11, commi 1, 2 e 6).
Deduceva, in sintesi, che in ragione delle risorse pubbliche e delle attività svolte, il medico specializzando, invece di sostenersi autonomamente nella scuola di specializzazione, veniva finanziato da fondi pubblici e per questo motivo, non poteva svolgere altro tipo di attività, posto che la normativa presupponeva, implicitamente, che ogni altra attività potesse pregiudicare e andare a detrimento della proficuità del corso di formazione. Secondo la Procura infatti, se la norma avesse ritenuto compatibile il corso in questione con ogni altra attività collaterale, lo avrebbe espressamente specificato, invece di limitarsi a prevedere la compatibilità solo con le attività indicate tassativamente dalla L. n. 448 del 2001 (cioè le sostituzioni a tempo determinato dei medici di medicina generale convenzionati col S.S.N.). Anche il successivo DM 7 marzo 2006, art.11 co.1, aveva ribadito che "è inibito al medico in formazione l'esercizio di attività libero professionali ed ogni rapporto convenzionale, precario o di consulenza con il S.S.N. o enti e istituzioni pubbliche o private, anche di carattere saltuario o temporaneo". Il successivo co. 4 espressamente prevedeva: "Il carattere eccezionale della deroga di cui al citato art.19, co.11, L. n. 448 del 2001, esclude la possibilità di estendere la stessa ad altri rapporti di lavoro di tipo convenzionale. In presenza di accertata incompatibilità ne consegue l'espulsione del medico tirocinante dal corso".
Nel solco del medesimo indirizzo di esclusione di contemporanee attività retribuite si colloca la disposizione contenuta nell'art. 11, comma 6, del citato D.M. 7 marzo 2006.
Si tratta, in definitiva, di un regime di incompatibilità rientrante nelle valutazioni riservate alla sfera di discrezionalità del legislatore ed effettuate mediante ponderazione ed equilibrio, tali da renderle imperative, inderogabili ed insindacabili.
Inoltre, sotto il profilo economico, la percezione della borsa di studio -a fronte di una frequenza a tempo pieno ed esclusivo- era ritenuta dal legislatore di per sé sufficiente a garantire il soddisfacimento delle esigenze di vita dello specializzando durante la frequenza dei corsi per l'intero periodo dell'attività di formazione pubblica, escludendo la necessità di integrare tale compenso con ulteriori redditi di lavoro, anche autonomo, il cui impegno avrebbe, evidentemente, potuto influire negativamente sulla proficuità del corso, addirittura vanificandolo.
Invero, il carattere eccezionale della deroga di cui al citato art. 19, comma 11L. n. 448 del 2001, escluderebbe, a dire della Procura, la possibilità di estendere la stessa ad altri rapporti di lavoro di tipo convenzionali.
E' eloquente, sotto il profilo logico, che la sanzione di "espulsione del medico tirocinante dal corso" in caso di accertata incompatibilità determina, quantomeno, l'interruzione dell'erogazione della borsa di studio.
Pertanto, trattandosi di violazione del regime giuridico di incompatibilità tra le due prestazioni, vale a dire quella formativa e la controprestazione costituita dalla borsa di studio percepita, tale circostanza, da un lato, rompe il vincolo sinallagmatico, anche sul piano civilistico determinando la nullità virtuale con conseguente ripetizione dell'indebito (arg. ex art. 1418, co. 1, c.c.), dall'altro, determina l'illecita percezione della borsa di studio trattandosi di un esborso privo di adeguata causa o utilità, attesa la frustrazione degli scopi perseguiti per i quali la provvidenza viene corrisposta (disutilitas), determinando un danno erariale per sviamento delle finalità alle quali dette risorse pubbliche erano state destinate ed, essendo state illecitamente o ingiustamente percepite, esse vanno integralmente restituite (pagg., 26 e ss. citazione), dovendo corrispondere il danno erariale al complessivo valore della borsa di studio.
Con memoria depositata il 2 novembre 2015, si è costituita in giudizio la convenuta, contestando recisamente l'assunto avversario e, in particolare, la sussistenza di un danno siccome indicato da parte attrice ed eccependo, preliminarmente, la parziale prescrizione dell'azione erariale, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della L. n. 20 del 1994, considerato che il presunto fatto dannoso risalirebbe a fatti avvenuti tra il 2009 e il 2012 e che il primo atto interruttivo, rappresentato dalla notifica dell'invito a dedurre risale al 23/02/2015 (doc. 1), per cui risulta che l'azione erariale è prescritta per tutti i fatti accaduti oltre il quinquennio anteriore alla data di esercizio dell'azione erariale, vale a dire prima del 23/02/2010.
Detta impostazione è corroborata dalla durata annuale dei contratti di formazione specialistica di cui si compone la Scuola di specialità. La difesa ha depositato il primo contratto fatto sottoscrivere alla sig.ra Z., avente decorrenza appunto annuale, ad iniziare dal 2009 (doc. 2), Successivamente, il rapporto è proseguito tramite rinnovi annuali del primo contratto per cui, essendo plurimi gli accordi che si sono succeduti nel corso del rapporto, è evidente che le condotte devono essere analizzate solo ed esclusivamente in relazione al contratto di riferimento; tanto anche in merito all'asserito nocumento occorso.
Né tale termine iniziale di decorrenza della prescrizione, ha ritenuto il difensore richiamando numerosa ed adesiva giurisprudenza, può slittare in avanti per effetto del contestato "occultamento doloso del danno" dal momento che il mero silenzio non è in grado di integrare i caratteri del dolo richiesto dal legislatore, non essendo la condotta della convenuta in grado di dar luogo a quegli artifizi e/o raggiri caratteristici della figura in parola.
Va anche considerato che la sig.ra Z. ha sempre emesso relativa documentazione fiscale per l'attività svolta e che detto carteggio è stato utilizzato per le obbligatorie comunicazioni all'Agenzia delle Entrate. Anche detto comportamento sembra contrastare con un'ipotesi di doloso occultamento datosi ché è stata la stessa resistente a denunciare alla Pubblica Amministrazione il percepimento delle somme.
Conseguentemente il termine prescrizionale deve ritenersi decorrente da ogni singolo fatto dannoso (ciò anche in relazione all'indicata durata annuale del contratto sottoscritto dalla resistente), e quindi, per quanto sopra detto, l'azione erariale non può esercitarsi per i fatti relativi al 2009 e sino ai 23/02/2010 (ha depositato, in proposito, le fatture 2010 regolarmente emesse dalla sig.ra Z. - docc. 3-6).
Nel merito, la difesa ha ritenuto che la specialità della disposizione l'art. 37 del D.Lgs. n. 368 del 1999 che stabilisce, al comma 6, che "in caso di anticipata risoluzione del contratto il medico ha comunque diritto a percepire la retribuzione maturata alla data della risoluzione stessa, nonché a beneficiare del trattamento contributivo relativo al periodo lavorato", non può prestarsi ad interpretazioni diverse dall'efficacia non retroattiva, che non tocca, quindi, le prestazioni già effettuate.
Parimenti, non vi è spazio per una richiesta risarcitoria del danno, in difetto di espressa previsione legislativa; diversamente, il legislatore avrebbe di certo richiamato detta possibilità, così come ha fatto richiamo espresso alla non retroattività che sarebbe già prevista dalla normativa civilistica dell'art. 1458, secondo comma, c.c. della risoluzione. Non vi sarebbe infatti stata necessità di tale precisazione qualora si dovesse ritenere che il rimedio contrattuale in esame sia disciplinato dagli artt. 1453 e segg. c.c.
Nessuna norma stabilisce che l'inosservanza della regolamentazione sulle incompatibilità integra di per sé un danno erariale, tanto meno sotto forma di una c.d. responsabilità sanzionatoria che, qualora prevista, viene dettagliatamente disciplinata dall'ordinamento, tanto da farne una norma di natura speciale insuscettibile di applicazione in casi non contemplati.
Ha, inoltre, contestato la costruzione accusatoria avversaria della sussistenza di un danno da "sviamento" delle risorse pubbliche in quanto la Pubblica Amministrazione avrebbe premiato un soggetto infedele e quindi non meritevole (disutilitas) non potendo la Procura attrice assolvere l'onere probatorio su di essa incombente non albergando, nel nostro ordinamento, un'ipotesi di danno (erariale) iuris et de iure, dal momento che la condotta della sig.ra Z. è irreprensibile avendo compiuto con profitto il percorso culminante nel conseguimento del diploma di specialità, riconosciuto alla sig.ra Z. dalla medesima Università degli Studi di Padova.
Del resto, l'impegno e la profonda passione della sig.ra Z. nel frequentare la Scuola di specializzazione sono dimostrati pure dai vari corsi di aggiornamento e convegni organizzati dalla stessa Scuola di specializzazione e dall'Università di Padova frequentati dalla resistente nei periodi di riposo feriale o alla fine della giornata lavorativa (doc. 7).
Che la resistente sia "meritevole" alla luce dell'interesse pubblico emerge anche dalla circostanza, per nulla secondaria, per cui la medesima è risultata vincitrice di regolare concorso nel cui contesto ha dimostrato, confermandole, la professionalità e le capacità acquisite durante la Scuola di specializzazione che è stata all'evidenza seguita con impegno e profitto.
Per cui è evidente che le risorse pubbliche erogate per la borsa di studio della Z. nel periodo della Scuola di specialità hanno ottenuto, dal punto di vista del pubblico interesse, il risultato voluto e legittimante l'esborso, confermando l'utilitas della spesa in questione.
Rilevava la difesa, inoltre, che la Z. ha frequentato, in quanto richiesta, la Scuola di specializzazione ben oltre l'orario di formazione previsto per il personale medico del Servizio sanitario, come risulta dai dati delle timbrature del badge elettronico della resistente forniti dalla medesima Università di Padova, nonché dai prospetti dei turni mensili/settimanali relativi all'intera durata della Scuola di specialità frequentata dalla sig.ra Z. (docc.8-9), oltre alla costante ed assidua presenza della resistente (che vanta una sola assenza per malattia in cinque anni), emerge che le prestazioni clinico assistenziali sono state svolte dalla medesima con una media oraria settimanale di cinquanta ore circa, sovente attraverso turni di ventiquattro ore di c.d. "guardia attiva", cui seguiva il giorno successivo nuovo turno mattutino.
Inoltre, contrariamente a quanto disposto dalla disciplina delle Scuole di specializzazione, parte dell'attività svolta dalla resistente non veniva assistita dal previsto servizio di "tutor", ma veniva richiesta e svolta dalla medesima con certo grado di autonomia (come capitava regolarmente durante l'evasione del turno di emergenza extra-ospedaliera con auto medica, rilevabile dalla documentazione allegata dei turni mensili relativi ai servizi svolti presso il Suem 118 - doc. 10).
Circostanze fattuali che possono essere confermate anche dai testimoni e che evidenziano come Regione Veneto e Università di Padova abbiano beneficiato dell'attività svolta dalla Z. addirittura in misura quantitativa e qualitativa maggiore di quanto stabilito dalla normativa, pure contrattuale, traendone quindi un'utilità superiore, non considerata nel rapporto sinallagmatico con le somme riconosciute alla borsista.
Non è un segreto, per la difesa della convenuta, che le strutture del Servizio nazionale, per prassi costante, utilizzino la presenza e le prestazioni dei medici in formazione specialistica per la generale gestione della complessissima macchina sanitaria. Tanto è capitato anche per la Z..
Infine, circa la determinazione del danno, ove sussistente, non sarebbe comunque possibile accogliere l'impostazione della Procura Regionale indicata addirittura in misura pari al complessivo importo erogato alla Z. per l'intero periodo di formazione, atteso che si rivelerebbe incoerente e schizofrenico l'ordinamento che, per un verso, fa sempre salva la "retribuzione" del medico specializzando (art. 37 del D.Lgs. n. 368 del 1999), laddove è stabilito che pur nell'ipotesi di risoluzione del contratto per violazione delle norme sulla incompatibilità, al medico è comunque riconosciuto il trattamento economico, comprensivo delle spettanze relative alla posizione contributiva, sino al giorno in cui la risoluzione è pronunciata) mentre ammetterebbe la possibilità di ristoro del danno per violazione delle norme contrattuali di importo pari a detta erogazione e chiederne, quindi, la ripetizione.
In ogni caso, sarebbe profondamente iniquo ipotizzare un danno per la Pubblica Amministrazione che ha ricevuto la prestazione principale da parte del medico specializzando, come se tale adempimento da parte della resistente non fosse mai avvenuto, conseguendone comunque un'utilità per il lavoro di cinque anni della Z. senza alcuna controprestazione.
Infine, la difesa ha svolto alcune considerazioni con riferimento all'elemento psicologico che ha caratterizzato la condotta della sig.ra Z. la quale ha fatturato regolarmente ogni importo ricevuto, successivamente indicato nelle dichiarazioni fiscali, osservando un atteggiamento ben lontano dal contestato raggiro delle altre parti contrattuali.
Ha evidenziato la circostanza notoria, ma della quale si tende a non far menzione, della diffusione del fenomeno dei medici specializzandi che, seppur svolgendo pienamente e con impegno la Scuola di specializzazione, svolgono attività anche in favore di terzi, e, soprattutto che detta circostanza sia nota ed in tal senso "accettata" dalle aziende ospedaliere, tanto che la pratica ha assunto nel corso degli anni contorni quasi consuetudinari e di cui il numero di controversie in questa materia esaminate o all'esame della Corte costituisce eloquente conferma.
E' solo nel descritto contesto che hanno tratto origini le determinazioni della resistente, la quale in ogni caso ha svolto l'attività in parola solo una volta espletato il proprio turno presso la Scuola di specialità.
Peraltro, come emerge dalla documentazione depositata dalla Procura Regionale, la resistente ha svolto attività consistita in formazione sulla sicurezza, corsi di primo soccorso, assistenza medica nel contesto di eventi sportivi o di eventi di altro genere; non si è trattato, quindi, di prestazioni di tipo clinico-ambulatoriale, che in tal caso sarebbero state svolte in un "regime di concorrenza" con il Servizio sanitario pubblico e quindi avrebbero palesato un, profilo di infedeltà; si è trattato diversamente di attività non contemplate e di servizi non forniti dal settore pubblico.
La difesa, pertanto, ha rassegnato le proprie conclusione nei seguenti termini:
- nel merito, in principalità, rigettarsi le domanda attorea in quanto infondata e non provata, con vittoria delle spese di lite;
- nel merito, in subordine, nella denegata ipotesi di accoglimento anche parziale della domanda attorea, per le ragioni indicate in narrativa, ridursi la liquidazione risarcitoria richiesta da parte attrice, rideterminandola secondo giustizia, del caso attraverso il criterio equitativo;
- in via istruttoria:
- ha depositato i documenti indicati e numerati in narrativa;
- ha chiesto di essere abilitati alla prova per testi sulle circostanze indicate in narrativa, indicando a testi i sig.ri: M.D., residente in S. P., via R. G., 5; A.P., residente in P., via A. G. 76; M.M. con domicilio in P., vai G. 1, c/o terapia intensiva post-operatoria nEurochirurgia; P.P., residente in P., via B., 92.
All'odierna pubblica udienza di discussione, il Pubblico Ministero, in via pregiudiziale, anche in relazione alle specifiche eccezioni sollevate dalla difesa del convenuto in udienza- ha chiesto affermarsi la giurisdizione di questa Corte essendo pacifico il rapporto di servizio della convenuta con il SSN e contestato tutte le affermazioni contrarie, ex art. 115 c.p.c.
Ha ribadito, inoltre, l'infondatezza dell'eccezione di prescrizione dell'azione risarcitoria ritenendo di trovarsi al cospetto di una condotta consapevole della convenuta che ha svolto contemporaneamente un'attività libero professionale vietata, condotta che si spinge ad un occultamento doloso del danno in conseguenza del silenzio maliziosamente serbato sul contemporaneo svolgimento di attività incompatibili, circostanza che fa slittare, conseguentemente, l'esordio del relativo termine alla data della sua scoperta coincidente con il momento in cui sono state comunicati gli esiti delle verifiche e la notitia damni (annotazione di indagine del Comando Carabinieri per la Tutela della Salute N.A.S. di Treviso contenuta in nota pervenuta il 22/4/2013, prot. N. (...)), essendo irrilevanti e neutre le dichiarazioni dei redditi presentate a diverse Amministrazioni.
Nel merito, chiedendo di respingersi le richieste istruttorie avanzate dalla controparte, ha insistito per l'accoglimento della domanda proposta integralmente per la sussistenza degli elementi tutti costitutivi della responsabilità amministrativa e, quanto all'elemento soggettivo, quanto meno nella forma della colpa grave non essendo mai la convenuta stata assalita, diligentemente, dal dubbio della compatibilità della contemporanea attività svolta extra-formazione tale da indurla a chiedere informazioni e chiarimenti, dell'eccezione di inammissibilità dell'azione.
Il difensore dalla dott.ssa Z., ex adverso, nel riportarsi a quanto esplicitato nella memoria di costituzione, ha sostenuto, in particolare, con riferimento all'eccezione di prescrizione parziale sollevata, che ciò che rileva è l'impedimento giuridico anziché fisico dell'esercizio del diritto al risarcimento del danno da parte della P.A. e che nessun occultamento doloso può ragionevolmente sostenersi in assenza di un esplicito comportamento commissivo in tal senso finalizzato.
Nel merito, ha rimarcato l'assoluta inconsistenza degli elementi probatori da cui trae sostegno l'accusa, dovendosi escludere una responsabilità c.d. "sanzionatoria" nella fattispecie, essendo l'unica sanzione prevista quella "civile" della risoluzione del contratto di durata, i cui effetti sono irretroattivi (art. 1418, co. 2, c.c.), e l'errore ermeneutico commesso dall'ULSS n. 16 di Padova nell'