#3931 Corte dei conti reg., Emilia-Romagna, 31 ottobre 2017, n. 211

Ricercatori e professori a tempo pieno – Incompatibilità

Data Documento: 2017-10-31
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

[X] Dal chiaro dettato dell’art. 53, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 si desume che lo status giuridico ed economico dei dipendenti pubblici è contraddistinto da uno specifico divieto, poiché i medesimi non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza, e che dalla inosservanza di tale divieto discende – salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare – l’obbligo, con adempimento a cura dell’erogante od in difetto del percettore, di versare il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente, per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti. L’attività extraistituzionale svolta nel campo delle misurazioni fonometriche, resa prevalentemente quale consulente di parte o d’ufficio nel corso di procedimenti giudiziari, in realtà altro non è che un’attività libero professionale svolta in regime di incompatibilità con il regime di tempo pieno.

Contenuto sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER LA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
composta dai seguenti magistrati:
dott. Donato Maria Fino Presidente
dott. Marco Pieroni Consigliere
dott. Massimo Chirieleison Consigliere relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 44596/R R.G. instaurato dal Procuratore Regionale nei confronti del Biserni Prof. Cesare (Cod. Fisc. BSRCSR70S14D704V) nato a Forlì il 14.11.1970, residente in Bologna, Via Andrea Costa n. 140, assistito dall’Avv. Barbara Simoni (C.F. SMNBBR74P53A944C) nel cui studio è elettivamente domiciliato in Bologna, Via San Vitale n. 55. 
Uditi nella pubblica udienza del 28 giugno 2017, con l’assistenza del Segretario sig.ra Stefania Brandinu, il Consigliere relatore Massimo Chirieleison, il rappresentante del Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott.  Roberto Angioni e l’avv. Antonino Morello e Barbara Simoni per il convenuto.
MOTIVAZIONE
1.  Con atto di citazione regolarmene notificato, la Procura Regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l’Emilia Romagna, citava in giudizio Biserni Prof. Cesare, ricercatore di ruolo a tempo pieno dell’ Università degli Studi di Bologna, in relazione allo svolgimento, a partire dall’anno 2007, di attività economiche e prestazioni professionali svolte in situazione di incompatibilità e senza autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza.
2. Dall’esame degli atti si evince, tra l’altro, che il dott. Biserni:
(a) è entrato in ruolo il 01/10/2007 come Ricercatore, mentre dal 01/10/2010 è Ricercatore confermato e dal 15.09.2014 Professore associato. Il regime di impegno orario è sempre stato quello di tempo pieno dalla data della nomina in ruolo;
(b) dal 2007, oltre a redditi di lavoro dipendente per l'attività d'insegnamento presso l' Università , ha dichiarato anche redditi diversi percepiti da società e da soggetti privati;
(c) è titolare di partita IVA almeno dal 2005;
(d) è titolare dell'omonima ditta individuale esercente l'attività degli studi di ingegneria, in attività dal 1/03/2005 e con sede in Bologna, via Andrea Costa n. 140;
(e) partecipa al capitale sociale della società ACP ENERGIA AMBIENTE S.r.l. con sede in Bologna per una quota pari al 33,33% (P.IVA e C.F. 02825051200);
(f) non ha fatto mai alcuna comunicazione all’ Università circa la titolarità della predetta ditta individuale e la conseguente attività libero professionale svolta in regime di partita IVA;
(g) il volume d'affari dell'attività professionale svolta (quadro VE del Modello IVA) ammonta per l’anno 2007 a € 30.089,00; per l’anno 2008 a € 9.367,00; per l’anno 2009 a € 5.408,00; per l’anno 2010 a € 4.233,00; per l’anno 2011 a € 3.838,00; per l’anno 2012 a € 8.659,00; per l’anno 2013 a € 5.516,00; per l’anno 2014 a € 12.979,00.
 (e) il totale dei redditi di lavoro autonomo derivante dall'esercizio della professione, ammonta a complessivi euro 30.419,00 per gli anni dal 2007 al 2015.
3. Alla luce di tali considerazioni, la Procura Regionale ipotizza un  danno erariale nella misura di euro 103.684,41  (differenza fra le somme percepite a titolo stipendiale, nel periodo considerato, nella qualità di docente a tempo pieno rispetto a quelle che sarebbero spettate a titolo di docente a tempo definito) o, in alternativa, nella diversa misura di euro 30.419,00  (pari al reddito netto da lavoro autonomo che sarebbe stato accertato ed indebitamente percepito negli anni 2008, 2009, 2012, 2013, 2014 e 2015), somme che il Biserni dovrebbe riversare all’ Università degli Studi di Bologna ai sensi dell’art. 53, comma 7, D.lgs. n. 165/2001,   oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali.
4. Con memoria di costituzione e risposta, il convenuto richiama la disciplina delle incompatibilità dei professori e dei ricercatori universitari e, nello specifico, l’art. 53 “Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi” del D. Lgs. n. 165/2001 che ha dettato le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
Riferisce che a far tempo dal 16.2.2013 è entrato in vigore il “Regolamento recante la disciplina del regime delle incompatibilità e del procedimento di rilascio delle autorizzazioni per l’assunzione di incarichi extraistituzionali ai professori, ricercatori a tempo indeterminati ed assistenti” approvato con Decreto Rettorale n. 89/2013 (e soltanto di recente modificato con D.R. n. 605 dell’8.6.2016, che non si applica ratione temporis alla fattispecie).
4.1. Il citato Regolamento:
i)    consente, previa autorizzazione e previo parere del Direttore del Dipartimento, gli incarichi retribuiti per la certificazione di impianti e per collaudi (art. 7, lett. m);
ii)   qualifica come attività liberamente esercitabili, previo il solo obbligo di comunicazione all’Amministrazione, le perizie e consulenze svolte sia come CTU che come CT di parte in procedimenti giurisdizionali (art. 8, comma 1, lettera i).
Secondo la difesa, la gran parte degli incarichi extraistituzionali svolti dal Biserni consisterebbero, pertanto, in attività che il Regolamento considera come “attività liberamente esercitabile” dal professore o ricercatore a tempo pieno (art. 8, comma 1, lettera i).
Pertanto conclude che:
i)       la disciplina delle incompatibilità dei docenti a tempo pieno è contenuta nelle norme speciali sopra richiamate (artt. 11, DPR n. 382/1980, art. 53, D.lgs. n. 165/2001, art. 6, comma 10, legge n. 240/2010);
ii)      tali norme stabiliscono che gli incarichi retribuiti aventi ad oggetto perizie giudiziarie e consulenza possono essere liberamente svolti (art. 11, DPR n. 382/1980 e art. 6, comma 10, legge n. 240/2010), mentre quelli “anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso” (art. 53, comma 6, D.lg.s n. 165/2001) possono essere svolti solo se previamente autorizzati;
iii)     l’Ateneo, in applicazione di tali norme speciali (art. 53, comma 7, D.lgs. n. 165/2001), si è dotato di apposito Regolamento che ha disciplinato i criteri e le procedure per il rilascio delle singole autorizzazioni allo svolgimento di attività;
iv)    il Biserni ha chiesto ed ottenuto, per ciascuno degli incarichi conferitigli, le autorizzazioni necessarie (ovvero ha proceduto alla comunicazione degli incarichi liberamente esercitabili ai sensi delle norme speciali e del conforme Regolamento – art. 11, DPR n. 382/1980, art. 3, comma 2, lettera h) e comma 4), Regolamento approvato con D.R. n. 379/1235 del 5.10.1998; art. 8, comma 1, lettera i) Regolamento approvato con D.R. n. 89/2013).
5. Con l’atto di citazione,  la Procura, all’esito dell’attività istruttoria espletata, ha ipotizzato la sussistenza della responsabilità amministrativa a carico del Dott. Biserni individuando la lesione del bilancio dell’amministrazione universitaria nello svolgimento di prestazioni professionali non autorizzate e determinando una duplice ipotesi di calcolo del danno erariale: euro 30.419,00 (totale netto dei redditi  da  lavoro autonomo percepiti), oppure un profilo alternativo, definito dalla differenza fra le somme percepite a titolo stipendiale nella qualità di docente a tempo pieno, rispetto a quelle che sarebbero a lui spettate a titolo di docente a tempo definito.
6. L’azione erariale, avente ad oggetto l’esercizio di attività libero-professionali da parte di un professore universitario in regime di incompatibilità con il suo status giuridico, si palesa fondata e, come tale, va accolta nei termini che seguono.
 7. Innanzitutto il Collegio ritiene importante ribadire come il quadro normativo, ermeneutico ed applicativo di riferimento sia sostanzialmente chiaro ed intellegibile nei suoi contenuti. Opportuna appare comunque una ricognizione della normativa in tema di cumulo di impieghi e di incarichi presso le pubbliche amministrazioni, al fine dell’individuazione dei principi fondamentali, rilevanti ed applicabili alle condotte contestate.
7.1. Sulla incompatibilità e sul cumulo di impieghi, il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", all'art. 53 (Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi, già art. 58 del d.lgs n. 29 del 1993, come modificato prima dall'art. 2 del decreto legge n.358 del 1993, convertito dalla legge n. 448 del 1993, poi dall'art. 1 del decreto legge n. 361 del 1995, convertito con modificazioni dalla legge n. 437 del 1995 e, infine, dall'art. 26 del d.lgs n. 80 del 1998 nonché dall'art. 16 del d.lgs n. 387 del 1998) prevede che :
7.1.1. “Resta ferma per tutti i dipendenti pubblici la disciplina delle incompatibilità dettata dagli articoli 60 e seguenti del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957 n. 3, nonché, per i rapporti di lavoro a tempo parziale, dall'articolo 6, comma 2, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 17 marzo 1989 n. 117 e dall'articolo 1 commi 57 e seguenti della legge 23 dicembre 1996 n. 662. Restano ferme altresì le disposizioni di cui agli articoli 267, comma 1, 273, 274, 508 nonché 676 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, all'articolo 9, commi 1 e 2, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, all'articolo 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ed ogni altra successiva modificazione ed integrazione della relativa disciplina”.
7.1.2. “Le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati”.
7.1.3. “Ai fini previsti dal comma 2, con appositi regolamenti, da emanarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono individuati gli incarichi consentiti e quelli vietati ai magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, nonché agli avvocati e procuratori dello Stato, sentiti, per le diverse magistrature, i rispettivi istituti”.
7.1.4. “Nel caso in cui i regolamenti di cui al comma 3 non siano emanati, l'attribuzione degli incarichi è consentita nei soli casi espressamente previsti dalla legge o da altre fonti normative”.
7.1.5. “In ogni caso, il conferimento operato direttamente dall'amministrazione, nonché l'autorizzazione all'esercizio di incarichi che provengano da amministrazione pubblica diversa da quella di appartenenza, ovvero da società o persone fisiche, che svolgano attività d'impresa o commerciale, sono disposti dai rispettivi organi competenti secondo criteri oggettivi e predeterminati, che tengano conto della specifica professionalità, tali da escludere casi di incompatibilità, sia di diritto che di fatto, nell'interesse del buon andamento della pubblica amministrazione”.
7.1.6. “I commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui all'articolo 3, con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno, dei docenti universitari a tempo definito e delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero-professionali. Gli incarichi retribuiti, di cui ai commi seguenti, sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso. Sono esclusi i compensi derivanti: a) dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili; b) dalla utilizzazione economica da parte dell'autore o inventore di opere dell'ingegno e di invenzioni industriali; c) dalla partecipazione a convegni e seminari; d) da incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate; e) da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo; f) da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita”.
7.1.7. “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza. Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto. In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.”
8. Dalla ricostruzione del quadro legislativo, si desume quindi che lo status giuridico ed economico dei dipendenti pubblici è contraddistinto da uno specifico divieto, poiché i medesimi non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza, e che dalla inosservanza di tale divieto discende -salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare- l'obbligo, con adempimento a cura dell'erogante od in difetto del percettore, di versare il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente, per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.
8.1. I medesimi principi e la stessa ratio, sono ravvisabili nello status giuridico ed economico del professore universitario, il quale è assoggettato alla medesima disciplina giuridica in materia di incompatibilità e di cumulo di incarichi a garanzia del buon andamento amministrativo dell'attività didattica, di ricerca e di studio. A tal proposito si veda l’art. 53 co. 7 d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 il quale espressamente prevede che ”Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto"; nonché il DPR 11 luglio 1980 n. 382, in materia di riordinamento della docenza universitaria.
8.2. Il quadro normativo dei principi e delle disposizioni vigenti in materia di cumulo di incarichi, di incompatibilità e di conflitto d'interessi tra funzioni ed incarichi, risulta essere stato rafforzato e consolidato nei più recenti interventi del legislatore in materia.
In particolare, la legge 30 dicembre 2010 n. 240, recante "Norme in materia di organizzazione delle università , di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario" all'art. 6 comma 12 ha richiamato il principio del divieto di conflitto d'interesse tra funzioni didattiche ed incarichi professionali, e tra questi ultimi e le cariche accademiche (i  professori e i ricercatori a tempo definito possono svolgere attività libero professionale di lavoro autonomo anche continuative, purché non determinino situazioni di conflitto di interesse rispetto all'ateneo di appartenenza. La condizione di professore a tempo definito è incompatibile con l'esercizio di cariche accademiche. Gli statuti di ateneo disciplinano il regime della predetta incompatibilità).
8.3. Infine la legge 6 novembre 2012 n. 190 recante "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione", all'art. 1 comma 42, nell’introduzione di alcune modifiche apportate all'art. 53 decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165  ha confermato la giurisdizione della Corte dei Conti sulla responsabilità patrimoniale del dipendente pubblico gravato dall'obbligazione restitutoria dei compensi illegittimamente percepiti (dopo il comma 7 è inserito il seguente : «7-bis. L'omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti»).
Tale ultimo intervento normativo, appare confermativo della sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti in conformità agli orientamenti già enunziati in materia dalla Corte di Cassazione.
9. Dalla documentazione acquista agli atti, pienamente provata risulta essere la responsabilità amministrativa del convenuto, per l’omesso versamento dei compensi percepiti in violazione delle norme sull’incompatibilità. 
10. La memoria difensiva espressamente ritiene che sarebbero esclusi dal regime autorizzativo le attività professionali svolte dal  convenuto, trattandosi per lo più di misurazioni fonometriche rese prevalentemente quale consulente di parte o d’ufficio nel corso di procedimenti giudiziari, attività inquadrate dal Regolamento dell’ Università degli Studi di Bologna sul conferimento di incarichi a docenti e ricercatori a tempo pieno (tanto quello 5.10.1998, quanto quello successivo, entrato in vigore il 3.2.2013,) quali “liberamente esercitabili”, per le quali sarebbe necessaria la sola comunicazione.
11. Osserva il Collegio che nel caso di cui al presente giudizio, l’attività extraistituzionale svolta dal Biserni nel campo delle misurazioni fonometriche, resa prevalentemente quale consulente di parte o d’ufficio nel corso di procedimenti giudiziari (e che secondo la difesa rientrerebbe nel novero delle attività liberamente esercitabili ai sensi dell’art. 8 lett. i dello Statuto dell’ Università ), in realtà altro non è che un’attività libero professionale svolta in regime di incompatibilità con il regime di tempo pieno che il medesimo art 8 lett. I, richiamato dalla difesa, autorizza  purché di carattere  occasionale e non rientrante nel divieto di cui all’art. 6 comma 1 del medesimo Statuto il quale prevede, come attività professionali- extraistituzionali  incompatibili,   quelle  prestate a favore di terzi con il carattere della abitualità, sistematicità e continuità. 
La circostanza riferita dalla Procura erariale concernente il possesso ininterrotto e da lungo tempo di Partita IVA da parte del Biserni, avalla e conferma la tesi accusatoria circa il carattere professionale e non occasionale delle prestazioni eseguite dal convenuto.
12. In ordine all’eccezione di prescrizione sollevata dal convenuto, la stessa va respinta.
 Il Collegio ritiene  condividere quanto già espresso nell’atto di citazione, evidenziando che la contestazione di responsabilità, non riguarda la mera tenuta di una partita Iva, ma il suo consapevole utilizzo per lo svolgimento di una attività libero professionale (cioè non meramente occasionale) e che, in tal senso, le (singole) autorizzazioni e comunicazioni sarebbero da ritenersi inutiliter datae, in considerazione del fatto che il convenuto non poteva sicuramente essere autorizzato allo svolgimento di una attività (l’attività libero professionale) assolutamente vietata ai docenti a tempo pieno. Parimenti non appare possibile invocare le esibite autorizzazioni e/o comunicazioni richiamate dalla difesa, come dimostrative di una condizione soggettiva di buona fede, perché con esse l’ Università non ha fatto altro (né avrebbe potuto fare altrimenti) che autorizzare (o prendere atto, per quelle singolarmente soggette a mera comunicazione) di attività, di volta in volta, singolarmente dichiarate.
Ciò determina che, ai fini del computo del tempo per la  prescrizione del diritto al risarcimento del danno, il dies a quo vada individuato, ai sensi del combinato disposto dell’art. 1 della L. n. 20/1994 e dell’art. 2935 c.c., a decorrere dal giorno in cui il diritto al risarcimento può essere fatto valere: quindi dal giorno in cui l’amministrazione ha avuto cognizione del fatto dannoso in quanto il danno si è manifestato all’esterno, divenendo obiettivamente percepibile al soggetto danneggiato.
13. Va conclusivamente affermata la responsabilità del Prof.  Biserni per il danno arrecato all’ Università degli studi di Bologna in relazione allo svolgimento di attività professionale in regime di incompatibilità.
Il danno erariale risarcibile è determinato nella misura pari ad euro 30.419,00, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali calcolati come in dispositivo.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.      
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna, definitivamente pronunciando, accoglie la domanda della Procura regionale e, per l’effetto, condanna il Prof. Cesare Biserni al pagamento della somma di euro 30.419,00 a titolo di risarcimento del danno, in favore all’ Università degli studi di Bologna, oltre rivalutazione monetaria, calcolata in base agli indici FOI/ISTAT, dalla data di ciascun singolo pagamento sino al deposito della sentenza ed interessi legali dal deposito della sentenza medesima sino al soddisfo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono quantificate in euro
472,35 (quattrocentosettantadue/35).
Cosi deciso in Bologna, nella camera di consiglio del 28 giugno 2017.
Depositata in Segreteria il giorno 31 ottobre 2017