#3933 Corte dei conti reg., Emilia-Romagna, 30 ottobre 2017, n. 209

Ricercatori e professori a tempo pieno – Incompatibilità

Data Documento: 2017-10-30
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

[X] Dal chiaro dettato dell’art. 53, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 si desume che lo status giuridico ed economico dei dipendenti pubblici è contraddistinto da uno specifico divieto, poiché i medesimi non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza, e che dalla inosservanza di tale divieto discende – salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare – l’obbligo, con adempimento a cura dell’erogante od in difetto del percettore, di versare il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente, per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti. L’attività extraistituzionale svolta quale esperto valutatore per la misurazione di progetti e di verificatore ispettivo, resa a favore di soggetti pubblici e privati, nonché quale consulente di parte o d’ufficio nel corso di procedimenti giudiziari, in realtà altro non è che un’attività libero professionale svolta in regime di incompatibilità con il regime di tempo pieno. Vanno esclusi dal computo del danno erariale i compensi percepiti per lezioni e seminari occasionali non configurabili come insegnamenti o moduli didattici universitari e quelli percepiti per diritti di autore, in quanto attività liberamente esercitabili ai sensi della normativa in vigore e del regolamento di ateneo.

Contenuto sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER LA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
composta dai seguenti magistrati:
dott. Donato Maria Fino Presidente
dott. Marco Pieroni Consigliere
dott. Massimo Chirieleison Consigliere relatore
 ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 44648/R R.G. instaurato dal Procuratore Regionale nei confronti del prof. Bianchi Michele (Cod. Fisc. BNLMHL68C09I726T), nato a Siena il 9.3.1968, residente in Gaiole in Chianti (SI), Località Monti di Sotto n. 26, rappresentato e difeso, dall’Avv. Antonino Morello e dall’Avv. Barbara Simoni nello studio dei quali è elettivamente domiciliato in Bologna, Via San Vitale n. 55. 
Uditi nella pubblica udienza del giorno 11 ottobre 2017, con l’assistenza del Segretario sig. Gerardo Verdini, il Consigliere relatore Massimo Chirieleison, il rappresentante del Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott.  Roberto Angioni e gli Avv.ti Antonino Morello e Barbara Simoni per il convenuto.
MOTIVAZIONE
1.  Con atto di citazione regolarmene notificato, la Procura Regionale presso questa Sezione giurisdizionale, citava in giudizio il prof. Bianchi Michele, ricercatore di ruolo a tempo pieno dell’ Università degli Studi di Bologna, per lo svolgimento, a partire dall’anno 1.01.2001, di attività economiche e prestazioni professionali svolte in situazione di incompatibilità e senza autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza.
2. Dall’esame degli atti si evince, tra l’altro, che il prof. Bianchi:
(a)          è entrato in ruolo il 01/01/2001 come ricercatore, mentre dall’1/01/2004 è ricercatore confermato, dal 1/03/2005 professore associato, dal 1/03/2008 professore associato confermato, dal 1/12/2011 professore straordinario e dal 1/12/2014 professore ordinario. Il regime di impegno orario è sempre stato quello di tempo pieno dalla data della nomina in ruolo;
(b)          dal 2013, oltre a redditi di lavoro dipendente per l'attività d'insegnamento presso l' Università , ha dichiarato anche redditi diversi percepiti da società e da soggetti privati;
(c)          è stato titolare di partita IVA dall’1.05.2013 al 5.05.2016;
(d)          è stato titolare dell'omonima ditta individuale esercente l'attività di consulenza tecnica, in attività dall’1.05.2013 al 5.05.2016, con sede in Gaiole in Chianti (SI), località Monti di Sotto n. 26;
(e)          non ha fatto mai alcuna comunicazione all’ Università circa la titolarità della predetta ditta individuale e la conseguente attività libero professionale svolta in regime di partita IVA (che risulta essere stata svolta almeno sino al marzo 2016);
(f)           il volume d'affari dell'attività professionale svolta (desunto dal Modello IVA) ammonta a zero euro per l’anno 2013; per l’anno 2014 a € 61.306,00; per l’anno 2015 a € 59.853,00; anno 2016 non disponibile;
(g)            il reddito di lavoro autonomo (quadro RE del Modello Unico - Persone Fisiche) derivante dall'esercizio della professione, ammonta a complessivamente a in € 134.504,00 per gli anni in contestazione (dall’1.05.2013 al 2015).  
3. Alla luce di tali considerazioni, la Procura Regionale ipotizza un danno erariale nella misura di euro pari ad euro 57.142,50 (corrispondenti, alla differenza fra le somme percepite a titolo stipendiale nella qualità di docente a tempo pieno rispetto a quelle che sarebbero a lui spettate a titolo di docente a tempo definito dall’1.05.2013 al 2015) o, in alternativa, nella misura di euro 134.504,00.
4. Con memoria di costituzione e risposta, il convenuto richiama la disciplina delle incompatibilità dei professori e dei ricercatori universitari e, nello specifico, l’art. 53 “Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi” del D. Lgs. n. 165/2001.
 La  difesa conclude per assolvere il Prof. Michele Bianchi da ogni addebito di responsabilità amministrativa formulato a suo carico con l’atto di citazione e, in via del tutto subordinata, condannare il convenuto al riversamento della somma corrispondente al presunto danno, individuata nel totale netto dei redditi da lavoro autonomo (anni 2013, 2014 e 2015), con la detrazione dei compensi dovuti per l’attività (assolutamente prevalente) liberamente esercitabile (il riferimento è alle perizie quale CTU o CTP, all’attività di consulenza tecnico – scientifica e alle lezioni e seminari occasionali) e che sarebbe soggetta al semplice obbligo di comunicazione, peraltro sempre assolto dal Bianchi.                                                                                                                                                                                                                                                                                             
5. Con l’atto di citazione,  la Procura, all’esito dell’attività istruttoria espletata, ha ipotizzato la sussistenza di elementi di responsabilità amministrativa a carico del prof. Michele Bianchi, individuando la lesione del bilancio dell’amministrazione universitaria nello svolgimento di prestazioni professionali non autorizzate e determinando una duplice ipotesi di calcolo del danno erariale di € 134.504,00 (totale netto dei redditi  da  lavoro autonomo percepiti), oppure un profilo alternativo, definito dalla differenza fra le somme percepite a titolo stipendiale nella qualità di docente a tempo pieno, rispetto a quelle che sarebbero a lui spettate a titolo di docente a tempo definito.
6. L’azione erariale, avente ad oggetto l’esercizio di attività libero-professionali da parte di un professore universitario in regime di incompatibilità con il suo status giuridico, si palesa fondata e, come tale, va accolta nei termini che seguono.
 7. Innanzitutto il Collegio ritiene importante ribadire come il quadro normativo, ermeneutico ed applicativo di riferimento sia sostanzialmente chiaro ed intellegibile nei suoi contenuti. Opportuna appare comunque una ricognizione della normativa in tema di cumulo di impieghi e di incarichi presso le pubbliche amministrazioni, al fine dell’individuazione dei principi fondamentali, rilevanti ed applicabili alle condotte contestate.
7.1. Sulla incompatibilità e sul cumulo di impieghi, il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", all'art. 53 (Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi, già art. 58 del d.lgs n. 29 del 1993, come modificato prima dall'art. 2 del decreto legge n.358 del 1993, convertito dalla legge n. 448 del 1993, poi dall'art. 1 del decreto legge n. 361 del 1995, convertito con modificazioni dalla legge n. 437 del 1995 e, infine, dall'art. 26 del d.lgs n. 80 del 1998 nonché dall'art. 16 del d.lgs n. 387 del 1998) prevede che :
7.1.1. “Resta ferma per tutti i dipendenti pubblici la disciplina delle incompatibilità dettata dagli articoli 60 e seguenti del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957 n. 3, nonché, per i rapporti di lavoro a tempo parziale, dall'articolo 6, comma 2, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 17 marzo 1989 n. 117 e dall'articolo 1 commi 57 e seguenti della legge 23 dicembre 1996 n. 662. Restano ferme altresì le disposizioni di cui agli articoli 267, comma 1, 273, 274, 508 nonché 676 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, all'articolo 9, commi 1 e 2, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, all'articolo 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ed ogni altra successiva modificazione ed integrazione della relativa disciplina”.
7.1.2. “Le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati”.
7.1.3. “Ai fini previsti dal comma 2, con appositi regolamenti, da emanarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono individuati gli incarichi consentiti e quelli vietati ai magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, nonché agli avvocati e procuratori dello Stato, sentiti, per le diverse magistrature, i rispettivi istituti”.
7.1.4. “Nel caso in cui i regolamenti di cui al comma 3 non siano emanati, l'attribuzione degli incarichi è consentita nei soli casi espressamente previsti dalla legge o da altre fonti normative”.
7.1.5. “In ogni caso, il conferimento operato direttamente dall'amministrazione, nonché l'autorizzazione all'esercizio di incarichi che provengano da amministrazione pubblica diversa da quella di appartenenza, ovvero da società o persone fisiche, che svolgano attività d'impresa o commerciale, sono disposti dai rispettivi organi competenti secondo criteri oggettivi e predeterminati, che tengano conto della specifica professionalità, tali da escludere casi di incompatibilità, sia di diritto che di fatto, nell'interesse del buon andamento della pubblica amministrazione”.
7.1.6. “I commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui all'articolo 3, con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno, dei docenti universitari a tempo definito e delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero-professionali. Gli incarichi retribuiti, di cui ai commi seguenti, sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso. Sono esclusi i compensi derivanti: a) dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili; b) dalla utilizzazione economica da parte dell'autore o inventore di opere dell'ingegno e di invenzioni industriali; c) dalla partecipazione a convegni e seminari; d) da incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate; e) da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo; f) da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita”.
7.1.7. “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza. Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto. In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.”
8. Dalla ricostruzione del quadro legislativo, si desume quindi che lo status giuridico ed economico dei dipendenti pubblici è contraddistinto da uno specifico divieto, poiché i medesimi non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza, e che dalla inosservanza di tale divieto discende -salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare- l'obbligo, con adempimento a cura dell'erogante od in difetto del percettore, di versare il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente, per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.
8.1. I medesimi principi e la stessa ratio, sono ravvisabili nello status giuridico ed economico del professore universitario, il quale è assoggettato alla medesima disciplina giuridica in materia di incompatibilità e di cumulo di incarichi a garanzia del buon andamento amministrativo dell'attività didattica, di ricerca e di studio. A tal proposito si veda l’art. 53 co. 7 d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 il quale espressamente prevede che ”Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto"; nonché il DPR 11 luglio 1980 n. 382, in materia di riordinamento della docenza universitaria.
8.2. Il quadro normativo dei principi e delle disposizioni vigenti in materia di cumulo di incarichi, di incompatibilità e di conflitto d'interessi tra funzioni ed incarichi, risulta essere stato rafforzato e consolidato nei più recenti interventi del legislatore in materia.
In particolare, la legge 30 dicembre 2010 n. 240, recante "Norme in materia di organizzazione delle università , di personale accademico e reclutamento, nonchè delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario" all'art. 6 comma 12 ha richiamato il principio del divieto di conflitto d'interesse tra funzioni didattiche ed incarichi professionali, e tra questi ultimi e le cariche accademiche (i  professori e i ricercatori a tempo definito possono svolgere attività libero professionale di lavoro autonomo anche continuative, purchè non determinino situazioni di conflitto di interesse rispetto all'ateneo di appartenenza. La condizione di professore a tempo definito è incompatibile con l'esercizio di cariche accademiche. Gli statuti di ateneo disciplinano il regime della predetta incompatibilità).
8.3. Infine la legge 6 novembre 2012 n. 190 recante "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione", all'art. 1 comma 42, nell’introduzione di alcune modifiche apportate all'art. 53 decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165  ha confermato la giurisdizione della Corte dei Conti sulla responsabilità patrimoniale del dipendente pubblico gravato dall'obbligazione restitutoria dei compensi illegittimamente percepiti (dopo il comma 7 è inserito il seguente : «7-bis. L'omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti»).
Tale ultimo intervento normativo, come sopra detto, conferma la giurisdizione della Corte dei conti in conformità agli orientamenti già enunziati in materia dalla Corte di Cassazione.
9. Dalla documentazione acquista agli atti, pienamente provata risulta essere la responsabilità amministrativa del convenuto, per l’omesso versamento dei compensi percepiti in violazione delle norme sull’incompatibilità. 
10. La memoria difensiva espressamente ritiene che sarebbero esclusi dal regime autorizzativo, le attività professionali svolte dal  convenuto, trattandosi per lo più di consulenze  relative a sopralluoghi e verifiche  ispettive, incarichi e valutazione di progetti,  rese a favore di soggetti pubblici  e privati e  quale consulente di parte o d’ufficio nel corso di procedimenti giudiziari, attività inquadrate dal Regolamento dell’ Università degli Studi di Bologna sul conferimento di incarichi a docenti e ricercatori a tempo pieno quali “liberamente esercitabili”, per le quali sarebbe necessaria la sola comunicazione.
11. Osserva il Collegio che nel caso di cui al presente giudizio, l’attività extraistituzionale svolta dal Bianchi quale esperto valutatore per la misurazione di progetti e di verificatore ispettivo, resa  a favore di soggetti pubblici e privati, nonché quale consulente di parte o d’ufficio nel corso di procedimenti giudiziari (e che secondo la difesa rientrerebbe nel novero delle attività liberamente esercitabili ai sensi dell’art. 8 lett. i dello Regolamento dell’ Universitàdegli Studi di Bologna sul conferimento di incarichi a docenti e ricercatori a tempo pieno), in realtà altro non è che un’attività attività libero professionale svolta in regime di incompatibilità con il regime di tempo pieno che il medesimo art 8 lett. i,  richiamato dalla difesa, autorizza,  purchè di carattere  occasionale e non rientrante nel divieto di cui all’art. 6 comma 1 del medesimo Regolamento il quale prevede come attività professionali- extraistituzionali  incompatibili,   quelle  prestate a favore di terzi con il carattere della abitualità, sistematicità e continuità. 
Il Collegio ritiene di condividere quanto già espresso nell’atto di citazione, evidenziando che la contestazione di responsabilità, non riguarda la mera tenuta di una partita Iva, ma il suo consapevole utilizzo per lo svolgimento di una attività libero professionale (cioè non meramente occasionale). Il possesso ininterrotto e da lungo tempo di una partita IVA da parte del convenuto, avalla e conferma la tesi accusatoria, circa il carattere professionale e non occasionale delle prestazioni eseguite dal convenuto.
Diversamente, vanno escluse dal computo del danno erariale, i compensi percepiti per lezioni e seminari occasionali non configurabili come insegnamenti o moduli didattici universitari, di cui alle fatture prodotte dal convenuto nn° 1/2013; 5/2013; 4/2014; 17/2014; 8/2015 per un totale di  euro 2.618,52  e per diritti di autore corrisposti dalla Pitagora Editrice S.r.l per gli anni 2013, 2014 e 2015 per un totale di euro 5.387,21, in quanto attività liberamente esercitabili ai sensi dell’art. 8 del Regolamento dell’ Università .    
12. Va conclusivamente affermata la responsabilità del prof. Michele Bianchi per il danno arrecato all’ Università degli studi di Bologna, in relazione allo svolgimento di attività professionale in regime di incompatibilità. Il danno erariale risarcibile, va determinato nella misura pari ad euro 126.498,27, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali calcolati come in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna, definitivamente pronunciando, accoglie la domanda della Procura regionale e condanna prof. Michele Bianchi al pagamento della somma di euro 126.498,27 (centoventiseimilaquattrocentonovantotto/27), in favore all’ Università degli studi di Bologna, oltre rivalutazione monetaria, calcolata in base all’indice FOI/ISTAT, dal 31/12 di ciascun anno di riferimento sino al deposito della sentenza ed interessi legali dal deposito della sentenza medesima sino al soddisfo.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono quantificate in euro
424,35 (quattrocentoventiquattro/35).
Cosi deciso in Bologna, nella camera di consiglio del 11 ottobre 2017.
Depositata in Segreteria il giorno 30 ottobre 2017