#3945 Corte dei conti reg., Emilia-Romagna, 17 ottobre 2017, n. 203

Ricercatori e professori a tempo pieno – Incompatibilità

Data Documento: 2017-10-17
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Dal chiaro dettato dell’art. 53, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 si desume che lo status giuridico ed economico dei dipendenti pubblici è contraddistinto da uno specifico divieto, poiché i medesimi non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza, e che dalla inosservanza di tale divieto discende – salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare – l’obbligo, con adempimento a cura dell’erogante od in difetto del percettore, di versare il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente, per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.

Contenuto sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER LA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
composta dai seguenti magistrati:
dott. Donato Maria Fino                                 Presidente
dott. Marco Pieroni                                        Consigliere
dott. Massimo Chirieleison                            Consigliere relatore
 ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 44621/R R.G. instaurato dal Procuratore Regionale nei confronti del Dott. MORRI Alessandro, C.F. MRRLSN72A21H294B, nato a Rimini (RN) il 21.01.1972 e residente in Cesena (FC), via Gioacchino Rossini n. 275, rappresentato e difeso dall’Avv. Andrea Baldassarri, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Bellaria – Igea Marina alla via Ravenna, n.151/D.
Uditi nella pubblica udienza del 28 giugno 2017, con l’assistenza del Segretario sig.ra Stefania Brandinu, il Consigliere relatore Massimo Chirieleison, il rappresentante del Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Roberto Angioni e l’avv. Andrea Baldassarri per il convenuto
MOTIVAZIONE
1.  Con atto di citazione regolarmene  notificato, la Procura Regionale presso la Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per l'Emilia-Romagna conveniva in giudizio il Dott. Morri Alessandro, ricercatore di ruolo a tempo pieno dell’ Università degli Studi di Bologna, contestandogli di aver svolto, nel corso degli anni dal 2004 al 2012, attività economiche e prestazioni   professionali in situazione di incompatibilità assoluta e senza che ne fosse   stata data alcuna comunicazione all’amministrazione di appartenenza, l’ Università di Bologna.
2. In particolare il convenuto:
a) è entrato in ruolo il 01/01/2004 come Ricercatore, confermato dal 1/01/2007. Il regime di impegno orario è sempre stato quello di tempo pieno dalla data della nomina in ruolo;
b) è stato amministratore della GESTIONI SAN GIORGIO S.r.l. dal 30/08/1996 al 24/09/2014 (società svolgente attività imprenditoriale alberghiera a mezzo della proprietà dell’Hotel S. Giorgio, albergo classificato tre stelle e sito in Milano Marittima, comune di Cervia - RA). Ha pertanto ricoperto una carica di natura operativa all'interno di società avente scopo di lucro, senza dichiarare compensi;
c) partecipa al capitale sociale della società GESTIONI SAN GIORGIO S.r.l. per una quota pari al 70%;
d) non ha fatto mai alcuna comunicazione all’ Università dell’assunzione della carica di amministratore nella società sopra indicata (complessivamente svolta, in condizioni di incompatibilità, dall’ingresso in ruolo, avvenuto in data 1.01.2004, al 24.09.2014);
e) Dalla visura storica si evince che la società GESTIONI SAN GIORGIO “ha per oggetto l'attività di gestione di complessi immobiliari, alberghieri, di ristorazione e ricezione turistica in genere, acquisto e vendita, costruzione, assunzione in affitto e gestione di complessi immobiliari anche alberghieri e turistici ed ogni attività affine e connessa. La società potrà ai fini del raggiungimento dell'oggetto sociale e nei limiti previsti dalle vigenti leggi:
- compiere tutte le operazioni mobiliari, immobiliari, commerciali, industriali e finanziarie, ivi comprese le stipulazioni di mutui e aperture di credito, necessarie o utili per il conseguimento dello scopo sociale e, in particolare, potrà rilasciare garanzie di qualsiasi genere anche favore di terzi e di banche;
- assumere partecipazioni e/o interessenze in altre imprese, società ed enti, aventi scopi analoghi e/o connessi.
Tali attività non dovranno assumere carattere prevalente rispetto a quella costituente l'oggetto”.
3. Alla luce di tali considerazioni, la Procura Regionale ha ipotizzato un danno erariale nella misura di euro € 260.527,82 (pari agli emolumenti lordi liquidati dall’ Università di Bologna in favore del dott. Morri nel periodo 1.01.2004 – 29.02.2012, oggetto di contestazione), oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali.
4. Con comparsa di risposta il convenuto ribadisce che, come già evidenziato in sede di invito a dedurre, nel caso di specie non sussisterebbe affatto un danno erariale.  Nello specifico il Dott. Morri produceva documenti che attestavano sia il carattere assolutamente "familiare" dell'incarico di amministratore, del resto ricoperto sempre congiuntamente al padre Morri Mario, sia soprattutto il carattere sempre ed assolutamente gratuito di detto incarico.
Quest'ultima circostanza risulta confermata inequivocabilmente dallo stesso Nucleo di Polizia Tributaria.
Riferisce che, a partire dall'anno 2012 fino ad oggi, il dott. Morri, anche volendo, non avrebbe potuto esercitare alcuna attività commerciale in quanto, con contratto stipulato in data 2/3/2012, la Gestioni San Giorgio S.r.l. ha concesso in affitto d'azienda alla Nuti S.a.s. di Gori Maria Giovanna & C. tutto il proprio compendio commerciale.
Ha, inoltre, comunicato che, con nota del 15/7/2016, l' Università di Bologna, disponeva l'archiviazione del procedimento disciplinare a carico dello stesso dott. Morri per la stessa vicenda, in considerazione della assenza di compensi in ordine alla carica di cui trattasi. 
Evidenzia inoltre che, nonostante la normativa richiamata (in particolare, artt. 60 e 63, D.P.R. n. 3/1957) vieti l’esercizio di attività incompatibile con il ruolo di professore universitario, “non esiste alcuna disposizione che stabilisce che dalla trasgressione del divieto di svolgere determinate attività ne discenda l’integrazione di un danno erariale pari ai compensi stipendiali percepiti, né è prevista altra penalizzazione di tipo pecuniario” (Corte dei Conti, Sez. giur. Liguria sent. 25/2015).
Secondo la difesa, la richiesta della Procura sarebbe pertanto basata sull’errata presunzione che il mero svolgimento di attività incompatibili influisca negativamente sui compiti universitari, prescindendo dall’accertamento di un reale pregiudizio all’attività di docenza. 
5. L’azione erariale, avente ad oggetto l’esercizio di attività libero-professionali da parte di un professore universitario in regime di incompatibilità con il suo status giuridico, si palesa infondata e, come tale, va rigettata nei termini che seguono.
Con l’atto di citazione,  la Procura, all’esito dell’attività istruttoria espletata, ha ipotizzato la sussistenza di elementi di responsabilità amministrativa a carico del Prof. Morri, nella sua qualità di ricercatore di ruolo a “tempo pieno” nel periodo nel periodo 1.01.2004 – 29.02.2012 per aver procurato un danno erariale pari ad euro € 260.527,82 (corrispondenti agli emolumenti lordi percepiti dall’ Università degli studi di Bologna), per la violazione della disciplina di divieto assoluto di cumulo di impieghi ed incarichi ed attività extraistituzionali. In particolare, viene contestata al Prof. Morri la violazione dell’art. 60 del D.P.R. n. 3/1957, nonché dell’art. 53 del D. Lgs. n. 165/2001, per aver quest’ultimo assunto le cariche di amministratore della GESTIONI SAN GIORGIO S.r.l. dal 30/08/1996 al 24/09/2014 (società svolgente attività imprenditoriale alberghiera), ed esercitato, pertanto, attività di “commercio ed industria” inconciliabili, sulla base della normativa poc’anzi richiamata, con il ruolo di docente universitario “a tempo pieno”. 
6. Innanzitutto il Collegio ritiene importante ribadire come il quadro normativo, ermeneutico ed applicativo di riferimento sia sostanzialmente chiaro ed intellegibile nei suoi contenuti. Opportuna appare comunque una ricognizione della normativa in tema di cumulo di impieghi e di incarichi presso le pubbliche amministrazioni, al fine dell’individuazione dei principi fondamentali, rilevanti ed applicabili alle condotte contestate.
6.1. Sulla incompatibilità e sul cumulo di impieghi, il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", all'art. 53 (Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi, già art. 58 del d.lgs n. 29 del 1993, come modificato prima dall'art. 2 del decreto legge n.358 del 1993, convertito dalla legge n. 448 del 1993, poi dall'art. 1 del decreto legge n. 361 del 1995, convertito con modificazioni dalla legge n. 437 del 1995 e, infine, dall'art. 26 del d.lgs n. 80 del 1998 nonché dall'art. 16 del d.lgs n. 387 del 1998) prevede che :
6.1.1. “Resta ferma per tutti i dipendenti pubblici la disciplina delle incompatibilità dettata dagli articoli 60 e seguenti del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, nonché, per i rapporti di lavoro a tempo parziale, dall'articolo 6, comma 2, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 17 marzo 1989, n. 117 e dall'articolo 1, commi 57 e seguenti della legge 23 dicembre 1996, n. 662. Restano ferme altresì le disposizioni di cui agli articoli 267, comma 1, 273, 274, 508 nonché 676 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297, all'articolo 9, commi 1 e 2, della legge 23 dicembre 1992, n. 498, all'articolo 4, comma 7, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ed ogni altra successiva modificazione ed integrazione della relativa disciplina”.
6.1.2. “Le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati”.
6.1.3. “Ai fini previsti dal comma 2, con appositi regolamenti, da emanarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono individuati gli incarichi consentiti e quelli vietati ai magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, nonché agli avvocati e procuratori dello Stato, sentiti, per le diverse magistrature, i rispettivi istituti”.
6.1.4. “Nel caso in cui i regolamenti di cui al comma 3 non siano emanati, l'attribuzione degli incarichi è consentita nei soli casi espressamente previsti dalla legge o da altre fonti normative”.
6.1.5. “In ogni caso, il conferimento operato direttamente dall'amministrazione, nonché l'autorizzazione all'esercizio di incarichi che provengano da amministrazione pubblica diversa da quella di appartenenza, ovvero da società o persone fisiche, che svolgano attività d'impresa o commerciale, sono disposti dai rispettivi organi competenti secondo criteri oggettivi e predeterminati, che tengano conto della specifica professionalità, tali da escludere casi di incompatibilità, sia di diritto che di fatto, nell'interesse del buon andamento della pubblica amministrazione”.
6.1.6. “I commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui all'articolo 3, con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno, dei docenti universitari a tempo definito e delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero-professionali. Gli incarichi retribuiti, di cui ai commi seguenti, sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso. Sono esclusi i compensi derivanti: a) dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili; b) dalla utilizzazione economica da parte dell'autore o inventore di opere dell'ingegno e di invenzioni industriali; c) dalla partecipazione a convegni e seminari; d) da incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate; e) da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo; f) da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita”.
6.1.7. “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza. Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto. In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.”
7. Dalla ricostruzione del quadro legislativo, si desume quindi che lo status giuridico ed economico dei dipendenti pubblici è contraddistinto da uno specifico divieto, poiché i medesimi non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza, e che dalla inosservanza di tale divieto discende -salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare- l'obbligo, con adempimento a cura dell'erogante od in difetto del percettore, di versare il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente, per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.
7.1. I medesimi principi e la stessa ratio, sono ravvisabili nello status giuridico ed economico del professore universitario, il quale è assoggettato alla medesima disciplina giuridica in materia di incompatibilità e di cumulo di incarichi a garanzia del buon andamento amministrativo dell'attività didattica, di ricerca e di studio. A tal proposito si veda l’art. 53 co. 7 d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 il quale espressamente prevede che ”Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto"; nonché il DPR 11 luglio 1980 n. 382, in materia di riordinamento della docenza universitaria.
7.2. Il quadro normativo dei principi e delle disposizioni vigenti in materia di cumulo di incarichi, di incompatibilità e di conflitto d'interessi tra funzioni ed incarichi, risulta essere stato rafforzato e consolidato nei più recenti interventi del legislatore in materia.
In particolare, la legge 30 dicembre 2010 n. 240, recante "Norme in materia di organizzazione delle università , di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario" all'art. 6 comma 12 ha richiamato il principio del divieto di conflitto d'interesse tra funzioni didattiche ed incarichi professionali, e tra questi ultimi e le cariche accademiche (i  professori e i ricercatori a tempo definito possono svolgere attività libero professionale di lavoro autonomo anche continuative, purché non determinino situazioni di conflitto di interesse rispetto all'ateneo di appartenenza. La condizione di professore a tempo definito è incompatibile con l'esercizio di cariche accademiche. Gli statuti di ateneo disciplinano il regime della predetta incompatibilità).
7.3. Infine la legge 6 novembre 2012 n. 190 recante "Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione", all'art. 1 comma 42, nell’introduzione di alcune modifiche apportate all'art. 53 decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165  ha confermato la giurisdizione della Corte dei conti sulla responsabilità patrimoniale del dipendente pubblico gravato dall'obbligazione restitutoria dei compensi illegittimamente percepiti (dopo il comma 7 è inserito il seguente : «7-bis. L'omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti»).
Tale ultimo intervento normativo appare confermativo della sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti in conformità agli orientamenti già enunziati in materia dalla Corte di Cassazione.
8. Dalla documentazione acquista agli atti, risulta provato e non contestato dalle parti il fatto che, a fronte dell’espletamento di incarichi svolti all'interno di società avente scopo di lucro, e quindi in violazione delle norme sull’incompatibilità, non siano stati percepiti nessun tipo di compensi.
Ritiene il Collegio, pertanto, che non possa configurarsi alcuna ipotesi di responsabilità amministrativa del convenuto per l’omesso versamento dei compensi, stante la loro mancata percezione.
9. La domanda va in conclusione rigettata.
Le spese legali vengono liquidate come da dispositivo ex dm n.55/2014.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna, definitivamente pronunciando, 
RIGETTA
La domanda attorea nei confronti del convenuto MORRI Alessandro.
Liquida in favore della difesa del convenuto il compenso di euro 1.200,00, oltre il 15% di spese forfettarie, da porre a carico dell’Università degli Studi di Bologna. Oneri secondo legge.
Nulla per le spese di giudizio.
Cosi deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 28 giugno 2017.
Depositata in Segreteria il giorno 17 ottobre 2017