#1236 Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 aprile 2015, n. 1789

Diniego del riconoscimento del triennio 2011-2013 ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio

Data Documento: 2015-04-09
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Quanto alla legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 21, D.L. 31 maggio 2010, n. 78 (nella parte relativa al diniego del riconoscimento del triennio 2011-2013 ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsto dall’ordinamento di riferimento), si esclude la violazione degli artt. 3, 97, 36 e 53 Cost., poiché al suddetto articolo non può riconoscersi natura tributaria, atteso che esso non dà luogo ad una prestazione patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, destinata a reperire risorse per l’erario, ragione per cui non possono trovare ingresso le censure relative al mancato rispetto dei principi di progressività e di capacità contributiva.

Le previsioni dell’art. 9, comma 21, D.L. 31 maggio 2010, n. 78 rappresentano un punto di equilibrio (forse opinabile, ma certamente non irragionevole) fra generali obiettivi di contenimento della spesa pubblica e salvaguardia dei richiamati principi di autonomia universitaria e di automatico avanzamento ai quali – peraltro – non è assicurata una garanzia costituzionale di assoluta intangibilità.

Contenuto sentenza
N. 01789/2015 REG.PROV.COLL.
N. 08080/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8080 del 2013, proposto dai dottori Andrea Bartoli, Donata Castagnoli, Massimo Curini, Fabio D’Andrea, Valter Ulderico Dragoni, Costanzo Federico, Paolo Gresele, Maria Carla Marcotullio, Patrizia Mecocci, Cristina Mecucci, Alba Minelli, Luca Roselli, Fabio Maria Santucci, Emanuela Speranzini e Elena Stanghellini, rappresentati e difesi dall'avvocato Stefano Tosi, con domicilio eletto presso Giuseppa Finanze in Roma, Via Fabio Massimo 107 
contro
Università degli Studi di Perugia, in persona del Rettore, legale rappresentante pro tempore; Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, in persona del Ministro, legale rappresentante pro tempore, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro, legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12
per la riforma della sentenza in forma semplificata del T.A.R. dell’Umbria, Sezione I, n. 374/2013
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Perugia, del Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2015 il Cons. Claudio Contessa e udito l’avvocato Giuseppa Finanze per delega del'avvocato Stefano Tosi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue
FATTO
Gli appellanti in epigrafe indicati riferiscono di essere docenti universitari e di prestare la propria attività presso l’Università degli Studi di Perugia.
Riferiscono altresì di aver rivolto, in data 18 settembre 2012, un interpello al Rettore dell’Università al fine di conoscere l’intendimento relativo all’applicazione, sui rispettivi trattamenti economici, delle decurtazioni retributive introdotte dall’articolo 9, comma 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122) sulla parte relativa agli adeguamenti previsti dall’articolo 24 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (la decurtazione in questione prelude al diniego del riconoscimento del triennio 2011-2013 ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio previsto dall’ordinamento di riferimento).
Sugli interpelli in questione il Rettore dell’Università di Perugia non ha fornito alcuna risposta.
Pertanto, con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. dell’Umbria e recante il n. 679/2012 gli odierni appellanti
a) hanno impugnato il silenzio serbato dagli Organi universitari a fronte della richiesta in data 18 settembre 2012 e contestualmente
b) hanno chiesto accertarsi il proprio diritto a vedersi riconoscere un trattamento retributivo comprensivo, anche per il triennio 2011-2013, degli adeguamenti retributivi previsti dall’articolo 24 della l. 448 del 1998 e di vedersi altresì riconosciuto, ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio, il richiamato triennio.
Avendo la Difesa erariale eccepito l’inammissibilità della domanda dinanzi richiamata suba), gli odierni appellanti rinunziavano in modo espresso al relativo motivo di ricorso.
Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo adito ha dichiarato inammissibile il ricorso.
Al riguardo i primi Giudici hanno ritenuto dirimente ai fini del decidere l’inammissibilità del ricorso avverso il silenzio (articolo 31 cod. proc. amm.) a fronte di un’ipotesi in cui non viene in rilievo l’esercizio di un’attività provvedimentale di carattere discrezionale, bensì la mera applicazione di puntuali disposizioni di legge (quali quelle di cui al decreto-legge n. 78 del 2010 per ciò che riguarda il blocco triennale degli automatismi stipendiali e di carriera).
La sentenza in questione è stata impugnata in sede di appello dai docenti di cui sopra i quali ne hanno chiesto la riforma articolando un unico motivo di gravame (rubricato ‘Violazione degli artt. 32, 84 e 117 cod. proc. amm.’).
In particolare, nel dichiarare l’inammissibilità del ricorso, i primi Giudici non avrebbero tenuto in adeguata considerazione:
- il fatto che l’impugnativa avverso il silenzio fosse stata proposta solo in via subordinata e che fosse stata altresì rinunziata in modo espresso prima del passaggio in decisione del ricorso;
- il fatto che il ricorso fosse volto in via principale a sentir dichiarare il proprio diritto al riconoscimento degli adeguamenti retributivi di cui all’articolo 24 della l. 23 dicembre 1998, n. 448 (per come richiamata dal comma 21 dell’articolo 9 del decreto-legge n. 78 del 2010), se del caso, previa declaratoria di illegittimità costituzionale del richiamato comma 21.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca e l’Università degli studi di Perugia i quali hanno concluso nel senso dell’infondatezza dell’appello.
Alla pubblica udienza del 17 febbraio 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto da quattordici docenti universitari che prestano la propria attività presso l’Università degli studi di Perugia avverso la sentenza del T.A.R. dell’Umbria con cui è stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto
a) al fine di sentir dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato dagli Organi universitari a fronte della richiesta in data 18 settembre 2012 avente ad oggetto l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 21 dell’articolo 9 del decreto-legge 78 del 2010 e contestualmente
b) al fine di sentir dichiarare il proprio diritto a vedersi riconoscere un trattamento retributivo comprensivo, anche per il triennio 2011-2013, degli adeguamenti retributivi previsti dall’articolo 24 della l. 448 del 1998 e di vedersi altresì riconosciuto, ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio, il richiamato triennio.
2. L’appello deve essere respinto, pur se con motivazioni diverse da quelle svolte dai primi Giudici.
E’ certamente pregnante la censura proposta avverso la decisione dei primi Giudici i quali si sono sostanzialmente limitati all’esame dell’impugnativa (già proposta in via solo subordinata e in seguito espressamente rinunziata) avverso il silenzio serbato dall’Università sui richiamati atti di interpello, dichiarandola inammissibile.
Ma il punto è che, riguardando la res controversa dal (corretto) angolo visuale della domanda finalizzata all’accertamento (in negativo) circa l’applicabilità nei propri confronti delle previsioni di cui all’articolo 9 del decreto-legge n. 78 del 2010, il ricorso non potrebbe comunque essere accolto, non risultando in parte quacondivisibili le tesi prospettate dagli odierni appellanti.
2.1. Come anticipato in narrativa - e in disparte restando la questione del silenzio serbato dall’Amministrazione sulle richieste degli odierni appellanti – questi ultimi avevano richiesto l’accertamento in sede giudiziale dell’obbligo dell’amministrazione di corrispondere loro, anche per gli anni 2011, 2012 e 2013, gli adeguamenti retributivi di cui all’articolo 24 della l. 448 del 1998 e di vedersi altresì riconosciuto il medesimo triennio ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio.
In sostanza, la proposta azione mirava alla declaratoria di inefficacia delle previsioni di cui al comma 21 dell’articolo 9 del decreto-legge n. 78 del 2010 (il quale expressis verbis nega l’invocato riconoscimento), previa declaratoria di illegittimità costituzionale delle medesime previsioni per violazione degli articoli 3, 9, 36, 53 e 97, Cost.
Ma il punto è che la dedotta questione di legittimità costituzionale (evidentemente del tutto centrale ai fini della presente decisione) risulta manifestamente infondata.
3. Al riguardo risulta dirimente il richiamo a quanto statuito dalla Corte costituzionale con la sentenza 17 dicembre 2013, n. 310 la quale ha risolto (e in senso negativo per gli odierni appellanti) l’intero novero delle questioni qui proposte al fine di sollecitare un’ordinanza di rimessione ai sensi dell’articolo 23 della l. 11 marzo 1953, n. 87.
Nell’occasione la Corte costituzionale ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale del richiamato articolo 9, comma 21, primo, secondo e terzo periodo sollevate in relazione agli articoli 2, 3, 9, 33, 34, 36, 37, 42, 53, 77 e 97 della Costituzione.
3.1. Per quanto riguarda, in particolare, l’ipotizzata violazione degli articoli 3, 97, 36 e 53 Cost. (si tratta di una questione qui sollevata anche dagli appellanti), le questioni sono state dichiarate infondate poiché alle disposizioni censurate non può riconoscersi natura tributaria, atteso che esse non danno luogo ad una prestazione patrimoniale imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, destinata a reperire risorse per l'erario, ragione per cui non possono trovare ingresso le censure relative al mancato rispetto dei principi di progressività e di capacità contributiva.
3.2. Per quanto riguarda l’ipotizzata violazione degli articoli 9, 33, 34 e 97 Cost. (anche in questo caso si tratta di un profilo puntualmente sollevato dagli appellanti), le relative questioni sono state dichiarate infondate dalla Corte in quanto detti parametri non sono conferenti al trattamento economico dei docenti universitari, posto che l'autonomia garantita dall'articolo 33, Cost. non attiene allo stato giuridico dei professori universitari, i quali sono legati da rapporto di impiego con lo Stato e sono di conseguenza soggetti alla disciplina che la legge statale ritiene di adottare.
3.3. La Consulta ha altresì dichiarato infondato il motivo con cui si era chiesta l’estensione in favore dei docenti universitari della pronuncia di cui alla sentenza n. 223 del 2012, riguardante il personale di magistratura, in considerazione delle specificità di detto personale (specificità non sussistenti nella fattispecie in esame) e del particolare statuto costituzionale di autonomia riconosciuto ai magistrati e non anche ai docenti universitari (ovvero alle altre categorie di dipendenti pubblici cc.dd. ‘non contrattualizzati’ i quali non rappresentano, ai fini che qui rilevano, una platea omogenea).
3.4. Per quanto riguarda poi il parametro della ragionevolezza (solitamente ricondotto all’ambito di applicazione dell’articolo 3, Cost.), è stato affermato che i sacrifici imposti dalle misure censurate (i quali prevedono il predetto blocco per la durata di tre anni, con l'espressa esclusione di successivi recuperi) hanno carattere eccezionale, transeunte, non arbitrario, consentaneo allo scopo prefissato, nonché temporalmente limitato e corrispondono ad esigenze di contenimento della spesa pubblica. E’ stato inoltre escluso che le disposizioni in parola siano idonee a modificare in radice l’ordinario meccanismo di progressione economica il quale continua a decorrere (sia pure articolato, di fatto, in un arco temporale maggiore) a seguito dell'esclusione del periodo in cui è previsto il blocco. Oltretutto, le misure di contenimento in contestazione risultano coerenti con i parametri costituzionali posti a salvaguardia dell'equilibrio dei bilanci da parte delle pubbliche amministrazioni, anche in ragione del più ampio contesto economico europeo il quale esige una proiezione che vada oltre il ciclo di bilancio annuale (articoli 81, 97, primo comma, e 119 Cost.), mirando, in una prospettiva pluriennale della situazione di crisi economica, a realizzare un risparmio di spesa che opera riguardo a tutto il comparto del pubblico impiego, in una dimensione solidaristica.
3.5. Per quanto riguarda, ancora, l’asserita lesione dell'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, è stato osservato in contrario che il Legislatore può anche emanare disposizioni le quali modifichino in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di durata (e ciò anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti), sempre che tali disposizioni «non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto», situazione che nella specie non può dirsi sussistente.
3.6. Per quanto riguarda, poi, l’ipotizzata lesione dell'articolo 36 Cost. (così come del principio della salvaguardia del sinallagma contrattuale), la Corte ha chiarito che, allo scopo di verificare la legittimità delle disposizioni in tema di trattamento economico dei dipendenti, occorre far riferimento, non già alle singole componenti di quel trattamento, ma alla retribuzione nel suo complesso intesa, dovendosi avere riguardo - in sede di giudizio di non conformità della retribuzione ai requisiti costituzionali di proporzionalità e sufficienza - al principio di onnicomprensività della retribuzione medesima. Pertanto, in base a un consolidato orientamento, il richiamato parametro, ex se e in relazione agli articoli 3 e 97 Cost., non risulta violato, non incidendo le disposizioni in esame sulla struttura della retribuzione dei docenti universitari nel suo complesso, né emergendo una situazione che leda le tutele socio-assistenziali degli interessati e dunque l'articolo 2 della Costituzione.
3.7. Per quanto riguarda, ancora gli ipotizzati profili di illegittimità derivanti dalle ricadute delle disposizioni impugnate sulla riforma introdotta dalla legge n. 240 del 2010 (in tema di incentivazione della qualità e dell'efficienza del sistema universitario), la Corte costituzionale ha stabilito che il buon andamento dell'amministrazione universitaria, anche in riferimento al principio di cui all'articolo 9 Cost., non è connesso al solo sistema di avanzamento economico e di carriera dei docenti e ricercatori universitari, per come delineato dagli articoli 6 ed 8 della richiamata legge n. 240 del 2010, ragione per cui esso non risulta nel caso in esame illegittimamente compromesso.
Per ragioni in tutto connesse non può neppure essere condiviso l’argomento secondo cui l’applicazione delle generali misure di cui al più volte richiamato comma 21 dell’articolo 9 risulterebbe foriera di ingiusta discriminazione nei confronti dei docenti degli Atenei maggiormente meritevoli. Si osserva al riguardo che le previsioni in questione rappresentano un punto di equilibrio (forse opinabile ma certamente non irragionevole) fra generali obiettivi di contenimento della spesa pubblica e salvaguardia dei richiamati principi di autonomia universitaria e di automatico avanzamento ai quali – peraltro – non è assicurata una garanzia costituzionale di assoluta intangibilità.
4. In definitiva, la richiamata sentenza della Corte costituzionale ha di fatto esaminato l’intera platea degli argomenti sui quali gli appellanti fondano la tesi dell’asserita illegittimità costituzionale delle più volte richiamate disposizioni.
Inoltre, anche gli ulteriori profili non coperti dalla sentenza n. 310 del 2013 ipotizzano questioni di illegittimità costituzionale che – per le ragioni dinanzi richiamate – devono essere dichiarati manifestamente infondati.
Per tali ragioni l’appello in epigrafe deve essere respinto.
Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente
Sergio De Felice, Consigliere
Claudio Contessa, Consigliere, Estensore
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere
Carlo Mosca, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/04/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)