#3294 Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 marzo 2018, n. 1385

Personale azienda ospedaliera-Attività assistenziale-Retribuzione-Applicazione principi Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 20 dicembre 2017, n. 12

Data Documento: 2018-03-05
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

Applicazione dei principi espressi dalla sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 20 dicembre 2017, n. 12, la quale ha: a)  escluso la possibilità di sollevare nuovamente la questione di legittimità costituzionale degli artt. 106 c.p.a. e 395 e 396 c.p.c.; b)  escluso di poter rinviare la definizione del giudizio di revocazione, posto al suo esame, ad una data successiva alla pronuncia della Corte Costituzionale sulla questione di legittimità costituzionale sollevata dalle Sezioni unite con la citata ordinanza n. 6891 del 2016, poiché l’eventuale declaratoria di incostituzionalità dell’art. 69, comma 7, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, non inciderebbe sul giudicato antecedentemente formatosi con la sentenza del Consiglio di Stato,  Adunanza Plenaria, 22 febbraio 2007, n. 4;  c)  dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione, affermando che, “all’esito della decisione della Corte Costituzionale n. 123 del 26 maggio 2017 – che ha esplorato tutti i possibili argomenti posti a sostegno della dedotta questione ed alla cui completa esposizione nulla ritiene questa Adunanza Plenaria di dovere aggiungere – è evidente che il ricorso per revocazione (il cui petitum per la eventuale fase rescissoria, era quello postulante la reiezione degli appelli proposti dalle amministrazioni e, per l’effetto, la conferma delle sentenze di prime cure impugnate e la corresponsione agli odierni ricorrenti del pagamento della contribuzione previdenziale e dell’indennità di fine rapporto) deve essere dichiarato inammissibile, in quanto risulta essere stato proposto per una ipotesi non contemplata dall’ordinamento giuridico, ed è noto che per la costante giurisprudenza civile ed amministrativa, “attesa la loro eccezionalità, i casi di revocazione della sentenza, tassativamente previsti dall’art. 395 cod. proc. civ., sono di stretta interpretazione, ai sensi dell’art. 14 delle preleggi”.

Contenuto sentenza
N. 01385/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00520/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 520 del 2017, proposto da: 
UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI ROMA LA SAPIENZA, MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; 
contro
MASSIMO STIPO, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Greco e Barbara Nigi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Greco in Roma, via Santa Caterina da Siena, n. 46;
per la riforma:
della sentenza del T.a.r. LAZIO – ROMA – Sez. III - n. 8987 del 2016;
 Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Massimo Stipo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2017 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Mario Antonio Scino e Mario Sanino, su delega dell’avvocato Giuseppe Greco;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 FATTO
1.– Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, il professore Massimo Stipo impugnava il decreto del Rettore dell’Università di Roma La Sapienza n. 1389 del 12 giungo 2014, il quale aveva adeguato il suo trattamento economico – segnatamente: disponendo la cessazione dell’assegno ad personam da lui percepito a seguito del rientro in Università dal ruolo di componente del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, rivestito dal 2001 al 2008 – in dichiarata applicazione dell’art. 1, commi 458 e 459, della legge n. 147 del 2013. L’atto impugnato decretava «a decorrere dall’1.2.2014 – data di entrata in vigore della Legge 147/2013 – la corresponsione allo stesso docente di un trattamento economico determinato in misura pari a quello attribuito al collega di pari anzianità».
Il ricorrente censurava i seguenti vizi: - difetto di competenza, posto che il provvedimento di determinazione del trattamento economico avrebbe dovuto essere assunto, a norma dell’art. 18 dello Statuto e dell’art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, dal dirigente competente; - violazione degli artt. 11 e 12 delle disposizioni preliminari al codice civile, attesa l’applicazione retroattiva delle norme che l’Ateneo aveva inteso osservare; - violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, poiché al ricorrente non era stata data comunicazione di avvio del procedimento.
2.‒ Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con sentenza n. 8987 del 2016, ha accolto il ricorso per il cennato motivo, ritenuto assorbente, incentrato sull’applicazione retroattiva dell’art. 1, commi 458 e 459, della legge n. 147 del 2013.
Secondo il giudice di prime cure, una volta che si sia verificato il fatto generatore della pretesa, ed in assenza di una norma che espressamente disponga la retroattività della norma sopravvenuta, il principio dell’irretroattività della legge previsto dall’art. 11 preleggi fa sì che la norma di abrogazione dell’art. 202 T.U. n. 3 del 1957 non possa essere applicata, oltre ai rapporti giuridici esauritisi prima della sua entrata in vigore, anche a quelli sorti anteriormente e ancora in vita.
Aggiunge – richiamando la sentenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana n. 89 del 2016 – che l’abrogazione dell’art. 202 del T.U. n. 3 del 1957, di per sé, non è misura legislativa sufficiente ad eliminare dall’ordinamento anche gli effetti della norma speciale che attribuisce un dato trattamento economico ai componenti uscenti degli organi di autogoverno delle magistrature, in quanto l’art. 202 abrogato era dettato per evitare gli eventuali effetti negativi economici del passaggio di carriera degli impiegati, mentre qui si tratta della ben diversa situazione dei soggetti che, dopo la scadenza di un incarico onorario (e dunque non di un rapporto di impiego) rientrino nei ruoli della propria amministrazione di appartenenza.
3.‒ Avverso la predetta sentenza del T.a.r. hanno proposto appello l’Università degli studi di Roma La Sapienza, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, chiedendo, in riforma della stessa, l’integrale rigetto del ricorso di primo grado.
4.‒ Si è costituito in giudizio il professore Massimo Stipo, insistendo per il rigetto del gravame.
Secondo l’appellato, l’abrogazione, disposta dal comma 458 dell’art. 1 della legge n. 147/2013, delle precedenti norme che contemplavano il divieto di reformatio in peius del trattamento retributivo dei dipendenti pubblici, non avendo portata retroattiva, non potrebbe incidere sui precedenti provvedimenti e sulle situazioni giuridiche patrimoniali ormai stabilizzate e consolidate in virtù della legge pregressa, con cui si è fissata la retribuzione dovuta alla data di acquisizione del relativo diritto soggettivo. Il comma 459 dell’art. 1 della legge n. 147 del 2013, stabilendo che l’attività di adeguamento del trattamento economico e giuridico dei dipendenti debba decorrere da un momento successivo alla data della sua entrata in vigore, ne indicherebbe univocamente l’applicabilità alle sole situazioni e status, il cui fatto generatore sia successivo a tale data. Lo ius supervenienssarebbe quindi applicabile ai soli soggetti rientrati nei ruoli dell’Università successivamente all’1 febbraio 2014.
5.‒ All’udienza del 5 dicembre 2017, la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1.– L’odierno appellato è stato privato dell’assegno ad personam che egli percepiva ‒ ai sensi dell’art. 3, comma 1, della legge 3 maggio 1971, n. 312 (Trattamento economico dei componenti del Consiglio superiore della magistratura eletti dal Parlamento cessati dalla carica) ‒ nella misura pari alla differenza tra l’indennità di carica goduta quale componente dell’organo di autogoverno della magistratura amministrativa (C.P.G.A.) e la retribuzione di docente universitario. L’Ateneo ha provveduto alla rideterminazione del trattamento economico in godimento in dichiarata applicazione delle seguenti disposizioni recate dall’art. 1 della legge n. 147 del 2013, secondo cui: «L’articolo 202 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, e l'articolo 3, commi 57 e 58, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, sono abrogati. Ai pubblici dipendenti che abbiano ricoperto ruoli o incarichi, dopo che siano cessati dal ruolo o dall’incarico, è sempre corrisposto un trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianità» (comma 458); «Le amministrazioni interessate adeguano i trattamenti giuridici ed economici, a partire dalla prima mensilità successiva alla data di entrata in vigore della presente legge, in attuazione di quanto disposto dal comma 458, secondo periodo, del presente articolo e dall'articolo 8, comma 5, della legge 19 ottobre 1999, n. 370, come modificato dall'articolo 5, comma 10-ter, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135» (comma 459).
È utile precisare che l’art. 202 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) ‒ abrogato dalla citata norma del 2013 ‒ prevedeva che: «[n]el caso di passaggio di carriera presso la stessa o diversa amministrazione agli impiegati con stipendio superiore a quello spettante nella nuova qualifica è attribuito un assegno personale, utile a pensione, pari alla differenza fra lo stipendio già goduto ed il nuovo, salvo riassorbimento nei successivi aumenti di stipendio per la progressione di carriera anche se semplicemente economica».
2.– Ritiene il Collegio che le rationes decidendi, poste a fondamento della statuizione di accoglimento in primo grado, siano erronee.
3.– Invero, l’Ateneo ha correttamente ritenuto che l’art. 1, commi 458 e 459, della legge n. 147 del 2013, precludesse la perdurante possibilità di corrispondere qualsivoglia tipologia di assegno ad personam, ancorché già riconosciuto in forza di preesistenti disposizioni speciali, e anche nei confronti di quanti già ne godessero perché rientrati in servizio prima della sua entrata in vigore.
Depone in tal senso la piana applicazione dei criteri ermeneutici letterali e teleologici.
Il comma 459 impone a tutte le Amministrazioni, nei cui ruoli siano rientrati propri dipendenti cessati da precedenti ruoli o incarichi, di adeguare ‒ senza alcuna distinzione ‒ i relativi trattamenti giuridici ed economici (disponendo la cessazione degli assegni ad personam in precedenza corrisposti) «a partire dalla prima mensilità successiva alla data di entrata in vigore» della legge n. 147 del 2013. La prescrizione spiega dunque effetto per tutti i ratei retributivi da corrispondersi a partire dal 1 febbraio 2014 (ma, ovviamente, senza che vi sia luogo a restituzione di quanto fino a tale data percepito, in ciò sostanziandosi l’irretroattività, ove rettamente intesa, della norma sopravvenuta).
A rendere inequivocabile l’infondatezza della tesi contraria ‒ secondo cui le suddette disposizioni troverebbero invece applicazione per i soli casi di rientro nei ruoli delle Amministrazioni di appartenenza successivi alla loto entrata in vigore ‒ sta anche il fatto che lo stesso comma 459 dichiara che il suddetto obbligo di adeguamento stipendiale costituisce «attuazione» dell’art. 8, comma 5, della legge 19 ottobre 1999, n. 370 (Disposizioni in materia di università e di ricerca scientifica e tecnologica), come modificato dall’articolo 5, comma 10-ter, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, secondo cui: «Al professore o ricercatore universitario rientrato nei ruoli è corrisposto un trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianità. In nessun caso il professore o ricercatore universitario rientrato nei ruoli delle università può conservare il trattamento economico complessivo goduto nel servizio o incarico svolto precedentemente, qualsiasi sia l'ente o istituzione in cui abbia svolto l’incarico. L’attribuzione di assegni ad personam in violazione delle disposizioni di cui al presente comma è illegittima ed è causa di responsabilità amministrativa nei confronti di chi delibera l’erogazione».
Su queste basi, le disposizioni di cui all’art. 1, commi 458 e 459, legge n. 147 del 2013 hanno quindi efficacia retroattiva. Si tratta, per la precisione, non di una ipotesi di retroattività c.d. “propria” ‒ la quale ricorre quando un nuovo intervento normativo regola diversamente fattispecie costituitesi ed effetti integralmente compiutisi sotto la normativa pregressa ‒ bensì un caso di retroattività c.d. “impropria”, che si realizza quando le norme sopravvenute regolano diversamente i tratti non esauriti dei rapporti di durata.
L’immediata vigenza della misura di revisione del trattamento stipendiale è, del resto, coerente con l’obiettivo di contenimento finanziario reso manifesto dalla sua inserzione nel contesto della manovra di riequilibrio del bilancio pubblico (legge di stabilità per l’anno 2014).
3.1.‒ È opportuno precisare che il disposto normativo in esame ‒ il quale, come si è detto, dispone per il passato nel limitato senso di produrre effetti ex nunc ma con riferimento a fatti compiuti nel passato ‒ non contrasta con il percorso della giurisprudenza costituzionale che ha condotto alla progressiva valorizzazione del legittimo affidamento, quale principio posto a tutela delle situazioni soggettive consolidatesi per effetto di atti dei pubblici poteri idonei a generare un’aspettativa nel loro destinatario.
A partire dalla seconda metà degli anni ottanta del secolo scorso, la Corte costituzionale ha qualificato l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica quale «elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto» (sentenze n. 349 del 1985, n. 822 del 1988, n. 155 del 1990, n. 39 del 1993), precisando che, per quanto «nel nostro sistema costituzionale non [sia] interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata, anche se il loro oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti, salvo, qualora si tratti di disposizioni retroattive, il limite costituzionale della materia penale (art. 25, secondo comma, Cost.)», tuttavia, «dette disposizioni [...] al pari di qualsiasi precetto legislativo, non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti, frustrando così anche l’affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica […]» (sentenza n. 349 del 1985; ex plurimis, vedi anche le sentenze n. 416 del 1999, n. 446 del 2002, n. 264 del 2005, n. 409 del 2005, nn. 236 e n. 206, n. 24 del 2009; n. 302 del 2010, n. 166 del 2012).
Sennonché, l’affidamento si atteggia quale limite ‒ generale ma ‒ non incondizionato alla retroattività “propria” e “impropria” delle leggi, potendo recedere al cospetto di altre esigenze inderogabili.
Pur nella varietà dei precedenti, è possibile rinvenire nella giurisprudenza della Corte costituzionale indicazioni sufficientemente chiare sui parametri di riferimento dello scrutinio di non arbitrarietà e ragionevolezza da operare in questi casi.
In particolare, l’individuazione del limite oltre il quale i mutamenti normativi non possono incidere sull’affidamento ingenerato da legislatore è stato ricercato attraverso la verifica congiunta: - del fondamento della norma in contestazione; - del grado di consolidamento dell’interesse dei privati a condurre i loro rapporti sulla base del quadro giuridico precedentemente tracciato dall’ordinamento; - del quomodo del mutamento normativo, in termini di prevedibilità e proporzionalità tra il peso imposto ai destinatari della norma e il fine perseguito dal legislatore (cfr. da ultimo, le sentenza n. 16 del 2017 e n. 203 del 2016).
Anche la giurisprudenza della CEDU ha riconosciuto che le leggi aventi effetto retroattivo sono di per sé compatibili con il requisito di legalità previsto dalla norma convenzionale, purché l’incisione della proprietà privata (da intendersi come concetto giuridico estensivamente riferito a tutto il patrimonio del soggetto), oltre che legittima e diretta a perseguire un interesse pubblico, deve essere anche ragionevolmente proporzionata al fine che si intende realizzare (ex plurimis, sentenza 13 gennaio 2015, Vékony contro Ungheria, paragrafo 32; sentenza 30 giugno 2005, Jahn e altri contro Germania, paragrafi 93-95) .
3.2.‒ Nel caso di specie, la «causa normativa» che ha giustificato la cessazione del trattamento stipendiale in favore dell’appellato deve individuarsi nella finalità di far fronte alle esigenze ineludibili di bilancio e di contenimento della spesa pubblica, da apprezzare nello specifico contesto di necessità e urgenza indotto dalle grave crisi finanziaria che ha colpito il Paese tra la fine del 2011 e la prima metà del 2012, i cui effetti non sono ancora stati assorbiti.
In alcuni significativi precedenti, anche la Corte EDU ha espressamente ritenuto che il pubblico interesse può consistere anche nella necessità di ridurre la spesa pubblica in ragione della particolarità della situazione economica (sentenza 19 giugno 2012, Khoniakina contro Georgia, paragrafo 76; sentenza 20 marzo 2012, Panfile contro Romania, paragrafi 11 e 21; sentenza 6 dicembre 2011, Šulcs contro Latvia, paragrafi 25 e 29; sentenza 7 giugno 2001, Leinonen contro Finlandia). Anche la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha ritenuto compatibile con il diritto europeo una riduzione limitata dell’importo della retribuzione di soggetti titolari di cariche pubbliche e di persone che esercitano funzioni nel settore pubblico, tra cui i rappresentanti dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario, adottata «a motivo di esigenze imperative connesse all’eliminazione del disavanzo eccessivo di bilancio dello Stato portoghese e nel contesto di un programma di assistenza finanziaria dell’Unione a tale Stato membro» (sentenza 27 febbraio 2018, in C‑64/16, paragrafo 46).
Sotto altro profilo, sussiste certamente un giusto equilibrio (fair balance) tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e l’obbligo di proteggere i diritti fondamentali della persona. All’appellato è stato infatti riconosciuto un trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianità, essendo egli stato privato soltanto dell’indennità economica aggiuntiva volta a retribuire lo svolgimento di un incarico dal quale era oramai cessato. Di talché, non può ritenersi che l’interessato abbia sofferto un «onere individuale eccessivo».
4.– Il Collegio neppure condivide l’affermazione del giudice di prime cure ‒ mutuata dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sentenza n. 89 del 2016; la cui decisione parimenti non può trovare condivisione alcuna ‒ secondo cui l’art. 3, comma 1, della legge 3 maggio 1971, n. 312 (Trattamento economico dei componenti del Consiglio superiore della magistratura eletti dal Parlamento cessati dalla carica) disciplinerebbe «casi assolutamente particolari e specificamente individuati e, come tale, non può ritenersi che venga abrogato da una norma di carattere generale contenuta nell’art. 202 del DPR 3/1957».
In senso contrario, deve ritenersi che l’art. 3, della legge n. 312 del 1971, è stato implicitamente abrogata dall’art. 1, comma 458, della legge n. 147 del 2013.
L’abrogazione tacita di una legge ricorre ‒ ai sensi dell’art. 15 delle disposizioni preliminari al codice civile ‒ quando sussiste incompatibilità fra le nuove disposizioni e quelle precedenti, ovvero quando la nuova legge disciplina la materia già regolata da quella anteriore.
Nel caso di specie ‒ non solo lo ius superveniens ha inteso dettare una nuova disciplina organica di tutta la materia del trattamento economico spettante ai dipendenti pubblici rientrati nei ruoli dell’Amministrazione di appartenenza, ma soprattutto ‒ sussiste fra la legge del 2013 e quella del 1971 una insanabile contraddizione, tale da renderne impossibile la contemporanea applicazione. L’abrogazione dell’art. 202 del d.P.R. n. 3 del 1957 ha comportato infatti un vero e proprio “svuotamento normativo” dell’art. 3, della legge n. 312 del 1971. Quest’ultima disposizione prescriveva in favore dei soggetti cessati dalla carica di componenti del Consiglio superiore della magistratura dell’organo, la tramutazione dell’assegno mensilepercepito«in assegno personale agli effetti e nei limiti stabiliti dall'articolo 202 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3»Con tutta evidenza, l’art. 3, della legge n. 312 del 1971, in quanto disposizione applicativa di una regola generale in materia di pubblico impiego, dettata dall’art. 202, del d.P.R. n. 3 del 1957, non può tecnicamente ritenersi sopravvissuta all’abrogazione di quest’ultima.
5.– Nel processo amministrativo d’appello, ai sensi degli artt. 101 e 46 c.p.a. i motivi assorbiti possono essere riproposti incidentalmente con memoria depositata entro il termine di costituzione in giudizio. Nel caso di specie ciò non è avvenuto, cosicché, in coerenza con le suindicate disposizioni, deve intendersi precluso al Collegio ogni esame delle dette doglianze.
6.– L’appello, dunque, va accolto, sicché – in riforma della sentenza impugnata – il ricorso in primo grado va respinto.
6.1.– Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, attesa la novità della questione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 520 del 2017, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, rigetta il ricorso di primo grado.
Compensa interamente le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Ermanno de Francisco, Presidente
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere, Estensore
Giordano Lamberti, Consigliere
Italo Volpe, Consigliere 
Pubblicato il 05/03/2018