#3895 Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 luglio 2018, n. 4114

Data Documento: 2018-07-04
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Contenuto sentenza
N. 04114/2018REG.PROV.COLL.
N. 05985/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5985 del 2015, proposto dalla signora: 
Dolores Fregona, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Bertazzolo, Elisa Toffano e Andrea Reggio d'Aci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Reggio d'Aci, in Roma, via delle Medaglie d'Oro, 122; 

contro
il Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento ovvero la riforma
della sentenza del TAR Lazio, sede di Roma, sezione III, 30 dicembre 2014 n.13252, resa fra le parti, la quale ha respinto il ricorso n.11495/2014 R.G. proposto per l’annullamento:
a) del verbale 2 aprile 2013 n.6 nella parte in cui la Commissione giudicatrice della procedura per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di prima e di seconda fascia indetta con decreto del Direttore generale 20 luglio 2012 n. 222 ha giudicato la prof. Dolores Fregona non idonea alle le funzioni di professore di prima fascia nel settore concorsuale- SC 03/D1 – Chimica e tecnologie farmaceutiche, tossicologiche e nutraceutico alimentari;
b) dei verbali 23 ottobre 2013 n.22, 24 ottobre 2013 n.23 e 14 novembre 2013 n.24, nei quali la Commissione ha proceduto a controllo formale sulle attività svolte;
c) della scheda giudizi individuali e collegiali 14 novembre 2013;
d) del verbale 22 novembre 2013, di relazione finale;
e degli atti presupposti, successivi, connessi e conseguenti;
nonché per la condanna
dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2018 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti l’avvocato Andrea Reggio d'Aci e l’avvocato dello Stato Andrea Fedeli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Come è noto, la l. l. 23 dicembre 2010 n.240 ha introdotto la nuova disciplina per l’assunzione dei professori universitari di prima e di seconda fascia, corrispondenti alle precedenti qualifiche di “professore ordinario” e di “professore associato”, prevedendo per quanto qui interessa un sistema articolato in due fasi distinte.
Ai sensi dell’art. 16 della legge, l’interessato deve anzitutto essere in possesso della “abilitazione scientifica nazionale”, che è conferita con una validità di sei anni e “attesta la qualificazione scientifica che costituisce requisito necessario per l'accesso alla prima e alla seconda fascia dei professori”. Il candidato munito di abilitazione può poi partecipare, per il settore scientifico disciplinare al quale essa si riferisce, alle procedure di “chiamata” indette dalle singole università in base all’art. 18 della stessa legge per assumere in concreto i professori.
L’abilitazione scientifica nazionale si consegue poi con le modalità stabilite da un apposito regolamento di attuazione, che all’epoca dei fatti era il D.P.R. 14 settembre 2011 n.222.
Per quanto qui interessa, ai sensi dell’art. 2 dello stesso regolamento, la procedura in esame consiste nella valutazione, da parte di apposite commissioni, del precedente lavoro scientifico dei candidati, in particolare delle loro pubblicazioni, e veniva all’epoca indetta ogni anno, con un apposito decreto ministeriale.
La ricorrente appellante ha partecipato alla prima di queste procedure, indetta con decreto direttoriale del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca – MIUR 20 luglio 2012 n.222, per conseguire l’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore di prima fascia nel settore concorsuale 03/D1 “Chimica e tecnologie farmaceutiche, tossicologiche e nutraceutico alimentari”, ma nella seduta tenuta il giorno 2 aprile 2013 dall’apposita commissione costituita presso l’Università di Bologna ha riportato un giudizio negativo, motivato in sintesi con la “mancanza di congruità con le tematiche del settore”, pur essendole riconosciuti un “ottimo curriculum in virtù dell’eccellente qualità della ricerca, indiscutibile contributo individuale, ottima capacità ad attrarre finanziamenti e coordinare gruppi di ricerca anche internazionali” (verbale relativo, allegato alla relazione 19 novembre 2014 dell’amministrazione in I grado).
Contro tale esito negativo, ritenuto espresso da tutti gli atti indicati in epigrafe, la ricorrente appellante ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato il giorno 28 maggio 2014, e l’amministrazione, con atto di opposizione notificatole il successivo 28 luglio 2014 ne ha chiesto la trattazione in sede giurisdizionale. La ricorrente appellante si è costituita in tal sede, con atto depositato il giorno 18 settembre 2014.
Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il TAR ha respinto il ricorso così portato alla sua cognizione, ritenendo in sintesi che il giudizio espresso dalla commissione costituisse espressione di discrezionalità non sindacabile in sede giurisdizionale.
Contro tale sentenza, la ricorrente ha proposto impugnazione, con appello che contiene i seguenti sei motivi:
- con il primo di essi, deduce violazione dell’art. 3 del D.MIUR 7 giugno 2012 n.76 e dell’art. 4 del bando di procedura. Sostiene in proposito che la commissione, tenuta in base alle norme citate ad esprimere un giudizio risultato della “ponderazione” di tutti i criteri previsti, si sarebbe pronunciata motivando esclusivamente sulla pretesa mancanza di congruità con il settore delle proprie pubblicazioni. Deduce, ciò posto, che il Giudice di I grado avrebbe omesso di pronunciare in proposito;
- con il secondo motivo, deduce eccesso di potere per mancanza di istruttoria, nel senso che a suo dire la commissione avrebbe giudicato le sue pubblicazioni non congrue con il settore disciplinare oggetto di abilitazione senza istruttoria in proposito, istruttoria che, sempre a suo dire, avrebbe imposto di ritenere il contrario. La ricorrente appellante sostiene in particolare che la congruità delle sue pubblicazioni risulterebbe dalle relative schede di presentazione contenute nel “Web of knowledge”, ovvero nella più autorevole banca dati di pubblicazioni scientifiche presente in Rete, e critica la sentenza di I grado per non aver tenuto conto di ciò;
- con il terzo motivo, deduce violazione dell’allegato B del decreto del MIUR 29 luglio 2011 n.336, nel senso che le proprie pubblicazioni risulterebbero coerenti anche con la descrizione del settore scientifico offerta da tale normativa;
- con il quarto motivo, deduce violazione degli artt. 15 e 16 della l. 240/2010, sostenendo che ai fini dell’idoneità la commissione dovrebbe valutare le pubblicazioni solo in termini di settore concorsuale, e non di settore scientifico disciplinare, come invece ha fatto;
- con il quinto motivo, deduce ulteriore violazione dell’art. 3 del D.MIUR 76/2012 e dell’art. 4 del bando di procedura, sostenendo che la commissione avrebbe omesso la richiesta valutazione analitica delle proprie pubblicazioni;
- con il sesto motivo, deduce infine eccesso di potere per disparità di trattamento, sostenendo che la stragrande maggioranza degli aspiranti valutati nell’ambito della procedura avrebbe ottenuto un giudizio positivo, e che ciò sarebbe in particolare accaduto per una sua collega coautrice di pubblicazioni presentate.
Ripropone inoltre, ciò posto, la domanda risarcitoria.
L’amministrazione ha resistito, con atto 31 luglio 2015, e chiesto che l’appello venga respinto.
Con ordinanza 9 settembre 2015 n.3972, la Sezione ha respinto la domanda cautelare.
L’amministrazione ha meglio precisato le proprie difese con memoria 11 maggio 2018, ribadendo la natura ampiamente discrezionale del giudizio espresso dalla commissione; la ricorrente appellante, con replica 30 maggio 2018, ha ribadito le proprie asserite ragioni.
Alla pubblica udienza del giorno 21 giugno 2018, infine, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.
DIRITTO
1. Il Collegio ritiene l’appello in parte fondato, nei termini di cui appresso, e quindi motivatamente supera il giudizio di carenza di fumus espresso nell’ordinanza cautelare di cui in premesse.
2. Risulta infatti fondata la domanda di annullamento, quanto ai primi due motivi, che vanno esaminati congiuntamente, in quanto connessi, perché riguardano entrambi il percorso logico seguito dalla commissione per affermare la non idoneità dell’interessata, ovvero il giudizio per cui le sue pubblicazioni non sarebbero pertinenti con il settore disciplinare oggetto di abilitazione.
In proposito, il Collegio non ritiene di doversi discostare da quanto già affermato nella sentenza della Sezione 5 marzo 2018 n.1355, pronunciata in un caso assolutamente analogo, concernente la valutazione negativa della stessa ricorrente appellante nella stessa tornata di abilitazioni e per un distinto settore scientifico disciplinare.
3. Per maggior chiarezza, sulla procedura di abilitazione scientifica nazionale vanno precisati dettagli ulteriori. La stessa era disciplinata all’epoca dei fatti in via generale da due testi normativi, ovvero dal già ricordato regolamento D.P.R..222/2012, concernente la procedura in generale, e da un regolamento ulteriore, il D.M. MIUR 7 giugno 2012 n. 76, specifico in tema di valutazioni. Il già citato D.D.G. 222/2012 disciplinava invece lo svolgimento di questa specifica procedura.
4. In base agli atti di carattere generale citati, peraltro di contenuto non dissimile da quanto attualmente previsto dagli atti che li hanno sostituiti, ovvero in particolare in base all’art. 6 del D.M. 76/2012, otteneva l’abilitazione nel settore che qui interessa il candidato il quale soddisfacesse a due requisiti: in primo luogo, doveva essere autore di una produzione scientifica di impatto significativo sulla comunità di riferimento; in secondo luogo, nell’ambito di tale produzione, doveva essere autore di un certo numero di pubblicazioni giudicate di qualità elevata in termini assoluti. In tali termini, secondo logica, soddisfare il criterio dell’impatto della produzione scientifica è condizione necessaria, ma non sufficiente, per ottenere l’abilitazione.
5. Il criterio dell’impatto della produzione scientifica è un criterio di ordine quantitativo, ovvero dipende da dati numerici in qualche misura oggettivi, che il decreto 76/2012 indica all’allegato A § 2, costituiti dal numero di articoli pubblicati ricompresi nelle principali banche dati internazionali, dal numero di citazioni che tali opere hanno ricevuto nei lavori di altri studiosi, sempre compresi nelle banche dati, e da un indicatore sintetico detto indice di Hirsch, che consente di distinguere, in positivo, chi sia autore di articoli particolarmente significativi da chi invece sia autore di molte opere, ma di scarso interesse. Il criterio in esame, ciò posto, si intendeva verificato in senso positivo se il candidato raggiungeva, quanto ad almeno due dei criteri numerici sopra indicati, un valore soglia fissato dallo stesso allegato A § 3 lettera b), ovvero il valore della mediana della relativa distribuzione nel gruppo considerato.
6. Ciò posto, come non è controverso (v. appello, p. 4 tredicesimo rigo), la ricorrente appellante ha soddisfatto il criterio dell’impatto in modo più che positivo, avendo superato la mediana per tutti e tre i criteri numerici che lo definiscono, come sopra spiegato; ha riportato però un giudizio negativo quanto al secondo criterio di valutazione, ovvero il valore delle pubblicazioni, giudicate non congrue con il settore di riferimento.
7. In proposito, questo Giudice ha avuto modo di affermare anzitutto che nel caso di superamento di tutte le mediane, e quindi di pieno soddisfacimento di uno dei requisiti per ottenere l’abilitazione, la commissione la quale ritenga di non dare un giudizio positivo sulle pubblicazioni presentate deve motivarlo in modo particolarmente rigoroso, e ciò vale anche in base alla comune logica, perché si tratta nella sostanza di smentire un giudizio espresso nei fatti da tutta la comunità scientifica di riferimento: così sez. VI 21 settembre 2017 n.4523 e 2 novembre 2017 n.5065.
Nella citata sentenza 1355/2018, si è poi ribadito che la commissione, pur titolare nelle sue valutazioni di una discrezionalità molto ampia, non può esprimerla attraverso giudizi generici e stereotipati, ma deve adottare una motivazione chiara e specifica, espressamente imposta anche dall’art. 3 del D.M. 76/2012 citato, che parla di “valutazione analitica dei titoli e delle pubblicazioni”.
8. Ciò posto, nel caso di specie, tali criteri non sono stati rispettati, perché la commissione si è limitata a giudicare non coerenti le pubblicazioni della candidata senza spiegare in alcun modo come a tale giudizio sia pervenuta, e quindi rendendo impossibile verificare, se pure nei limiti della coerenza logica e non del merito, non sindacabile in questa sede giurisdizionale, il ragionamento seguito. Si osserva poi che l’onere di motivazione era nella specie ancora più intenso, poiché, come si è detto in premesse, la commissione ha espresso contestualmente un giudizio lusinghiero sulla qualità della ricerca svolta dalla candidata, nonché sulle sue capacità di organizzazione del lavoro relativo.
9. L’accoglimento dei due motivi di cui sopra ha carattere assorbente, perché rende necessario rinnovare per intero il giudizio sulla posizione della candidata. Quest’ultima non potrebbe infatti ricavare alcuna maggiore utilità dall’esame dei motivi ulteriori, che riguardano aspetti particolari della valutazione stessa, e quindi postulano, secondo logica, che essa come tale sia rimasta in esistenza.
10. Pertanto, la domanda di annullamento proposta in primo grado va accolta, e vanno annullati tutti gli atti indicati in epigrafe, nella parte in cui contengono la valutazione negativa riportata dall’interessata.
Sul piano degli effetti conformativi, si deve disporre così come prescritto dalla sentenza 1355/2018 citata, e quindi l’amministrazione, in esecuzione della presente sentenza, dovrà procedere a una rivalutazione della candidata, demandata ad una nuova commissione, rinnovata nei suoi componenti rispetto a quella che ha emesso l’impugnato giudizio di non idoneità.
11. E’ invece infondata e va respinta la domanda di risarcimento del danno.
A prescindere da ogni considerazione sull’effettiva spettanza del bene della vita alla quale la ricorrente aspira, spettanza che la pronuncia di annullamento adottata in questa sede non consente di affermare con certezza, va infatti notato che la parte interessata, si veda in proposito l’atto di appello a p.29, non ha in proposito dedotto alcuno specifico pregiudizio che dall’atto illegittimo le sarebbe derivato, limitandosi a chiedere una “valutazione equitativa” del danno asseritamente subito, a suo dire necessitata da una non meglio precisata “particolare natura delle sue componenti”.
Si deve però osservare che, per costante giurisprudenza, la liquidazione equitativa è ammissibile quando vi sia la prova certa e concreta dell’esistenza di un danno che sia però difficile da stimare nel suo valore monetario, non supplisce invece all’assenza o all’insufficienza della prova in questione: così per tutte Cass. civ. sez. II 22 febbraio 2018 n.4310 e sez. I 15 febbraio 2008 n.3794.
12. La parziale soccombenza è giusto motivo per compensare le spese dell’intero giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe indicato (ricorso n.5985/2015 R.G.), in riforma della sentenza impugnata e in parziale accoglimento del ricorso di I grado (n.11495/2014 R.G. TAR Lazio Roma), così provvede:
a) accoglie la domanda di annullamento e per l’effetto annulla ai sensi di cui in motivazione la valutazione negativa espressa nei confronti della ricorrente dalla Commissione giudicatrice della procedura per il conseguimento dell’abilitazione scientifica nazionale alle funzioni di professore universitario di prima e di seconda fascia indetta con decreto del Direttore generale 20 luglio 2012 n. 222 quanto alle funzioni di professore di prima fascia nel settore concorsuale- SC 03/D1 – Chimica e tecnologie farmaceutiche, tossicologiche e nutraceutico alimentari;
b) respinge la domanda di condanna al risarcimento del danno;
c) compensa per intero fra le parti le spese dell’intero giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2018 con l'intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Pubblicato il 4/07/2018