#1604 Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 marzo 2017, n. 1375

Procedura di valutazione comparativa copertura posto di professore ordinario-Commissione-Criteri valutazione-Interpretazione

Data Documento: 2017-03-27
Autori:
Autorità Emanante:
Area: Giurisprudenza
Massima

In una procedura di “censimento” di professori associati in possesso della idoneità a professore di I fascia, laddove l’ateneo- nell’avviso di indizione- indichi il possesso di requisiti “non inferiori” a quelli individuati dall’ANVUR per l’abilitazione nazionale dei professori di I fascia, la predetta locuzione “non inferiori”  non può che essere interpretata letteralmente nel senso di “pari o superiori a”– di cui, peraltro, alla simbologia matematica minore/uguale e maggiore/uguale- ed in nessun caso (ed in nessun campo) la stessa può essere intesa esclusivamente come “superiore”.

Contenuto sentenza

N. 01375/2017 REG.PROV.COLL.
N. 04260/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4260 del 2015, proposto da:
Marco Artico, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Vetrò e Simona Barchiesi, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Maddalena Raineri, 16;
contro
Università degli Studi di Roma - La Sapienza, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Marco Oliviero, non costituto in giudizio; 
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III n. 00549/2015, resa tra le parti, concernente approvazione degli atti relativi al censimento dei docenti sapienza in possesso dell’idoneità a professore di i fascia per il raggruppamento delle aree CUN 05.06.07 - inidoneità - risarcimento danni.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli studi di Roma - La Sapienza e del Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 marzo 2016 il Cons. Andrea Pannone e uditi per le parti gli avvocati Vetrò e l’avvocato dello Stato Palmieri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. I fatti di causa possono essere riassunti secondo l’esposizione che segue.
Il prof. Artico è professore associato in servizio presso il settore scientifico disciplinare BIO/16 – Anatomia Umana (settore concorsuale 05/H1) presso il Dipartimento Organi di Senso della Facoltà di Medicina ed Odontoiatria.
Egli, idoneo al ruolo di professore ordinario sulla base di una precedente procedura comparativa, partecipava alla procedura di “Censimento di professori associati Sapienza in possesso di idoneità a professore di I fascia per le Aree CUN 01,02,03, 04, 05, 06, 07, 08, 09 indetto con provvedimento del Rettore prot. n. 002902 dell’8.4.2013 in base a deliberazione del Senato Accademico del 26.3.2013, n. 194/2013”.
L’avviso prevedeva che le risorse da assegnare alle aree CUN 05,06, 07 (di interesse del ricorrente), avrebbero consentito il reclutamento di n. 2 docenti (dei quali uno per l’area 05, uno per l’area 06).
Il punto 1 dell’Avviso (in conformità a quanto già stabilito dal Senato Accademico nella delibera n. 194/2013) prevedeva i seguenti requisiti di ammissione per i docenti della Sapienza:
a) possesso dell’idoneità, conseguita ai sensi della legge 210/1998;
b) “possesso di requisiti non inferiori a quelli individuati dall’ANVUR per l’abilitazione nazionale dei professori di I fascia, con la variazione che devono essere posseduti tutti e tre i parametri ANVUR alla data del 18.12.2012”.
Come risulta dal sito dell’ANVUR, la Tabella 2 così valorizzava, al momento dell’indizione del censimento, i parametri (c.d. “mediane”) ricavati dalla banche dati (SCOPUS e ISI WoS), relativi al settore concorsuale 05/H1 per i professori di I fascia:
- numero articoli pubblicati su riviste indicizzate nell’ultimo decennio: 31,5;
- numero citazioni normalizzate per età accademica: 35,54;
- HC – index: 10.
La commissione di valutazione all’uopo nominata acquisiva la suddetta tabella ANVUR nonché il D.M. 76 del 7 giugno 2012, recante il Regolamento sui criteri e parametri di valutazione dei titoli e delle pubblicazioni degli aspiranti all’abilitazione scientifica nazionale ex art. 16 L. 240 del 2010, nei diversi settori concorsuali (vedi in particolare l’allegato A in tema di calcolo delle mediane nei settori bibliometrici).
La medesima Commissione, prima di stilare le graduatorie finali dei candidati, riteneva di formulare uno specifico quesito sul modo in cui doveva intendersi il menzionato requisito del “possesso di requisiti non inferiori a quelli individuati dall’ANVUR per l’abilitazione nazionale dei professori di I fascia”, quesito sottoposto al Responsabile del procedimento presso l’Ateneo il quale, con nota via e-mail del 29 luglio 2013 rappresentava che “laddove si legga <> si intende che gli indicatori debbono essere superiori alla mediana, alla luce di quanto disposto dal D.M. n. 76 del 7 giungo 2012, all’allegato A, punto 4”.
La Commissione prendeva atto, nel corso della sua seconda seduta (in data 31 luglio 2013), di tale interpretazione, successivamente seguita nello svolgimento delle operazioni valutative di sua competenza.
A seguito delle varie riunioni tenutesi la Commissione concludeva i propri lavori con il seguente esito concernente l’Area CUN 05 (cui afferiva la candidatura del prof. Artico), formalizzato nel verbale aggiuntivo del 27 settembre 2013: il ricorrente, benché presentasse un “parametro individuale” (pari alla media geometrica dei rapporti tra i parametri del candidato ed i parametri di riferimento ANVUR) superiore agli altri candidati, era ritenuto privo del necessario requisito (secondo l’interpretazione fornita dal responsabile del procedimento di cui sopra) del superamento di tutte e tre le “mediane” ANVUR atteso che, pur superando ampiamente gli altri due indicatori, egli non superava la “mediana” dell’indice di Hirsch (H-index) pari a 10,0 per il settore scientifico disciplinare proprio del medesimo (BIO/16), valore raggiunto ma non superato dal prof. Artico.
In ragione di ciò la Commissione considerava il solo prof. Marco Oliverio in possesso dei requisiti richiesti per il settore SC05/B1 - SSD BIO / 05.
Con il decreto rettorale impugnato n. 3483 del 16 ottobre 2013 si prendeva atto dell’attività svolta dalla Commissione ai fini del censimento dei docenti “Sapienza” da chiamare al ruolo di Professore di I fascia, si constatava la regolarità formale degli atti e veniva, per l’effetto, dichiarato vincitore della graduatoria CUN 05 il prof. Marco Oliverio.
A seguito della pubblicazione del predetto decreto il ricorrente presentava due successive istanze al Rettore dirette ad ottenere la rettifica della graduatoria approvata, per avere la Commissione (erroneamente) considerato come non posseduti dal prof. Artico i requisiti di qualità scientifica “non inferiori a quelli individuati dall’ANVUR per l’abilitazione nazionale dei professori di I fascia…” secondo la dizione di cui al Punto 1 dell’Avviso rettorale prot. 20902 del 8.4.2013, di indizione del censimento dei professori associati idonei al conseguimento del ruolo di professore ordinario (per le Aree CUN 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09).
2. La sentenza.
Con riferimento al primo e principale motivo del ricorso introduttivo il Collegio richiama, evitando superflue ripetizioni, la superiore narrativa in fatto circa gli argomenti sviluppati da parte ricorrente a sostegno dell’illegittimità del provvedimento impugnato.
Detti argomenti possono essere così riassunti:
- il punto 1) dell’avviso usa la locuzione “non inferiore a”, espressione che può significare, letteralmente e logicamente, “uguale o superiore a” ma giammai “necessariamente superiore a”;
- la clausola controversa inoltre non richiama mai, né espressamente né implicitamente la disciplina di cui al D.M. n. 76 del 2012, la quale viene pertanto richiamata dall’Amministrazione del tutto impropriamente ed in via di inammissibile integrazione “ex post” dei contenuti dell’atto amministrativo generale;
- la procedura che ha interessato il ricorrente si colloca nell’ambito della disciplina relativa alla chiamata ed all’assunzione delle funzioni da parte di docenti già idonei, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 210 del 1998 mentre il citato D.M. n. 76 costituisce fonte normativa secondaria, esecutiva della disciplina delle procedure di abilitazione scientifica nazionale di cui all’art. 16 della Legge n. 240 del 2010 (c.d. Legge Gelmini) ed al D.P.R. n. 222 del 2011, che definiscono delle procedure di mera abilitazione, in quanto tese ad attribuire una mera idoneità alle funzioni di professore universitario di I e II fascia, del tutto distinta dalla procedura valutativa per cui è causa finalizzata, invece, alla chiamata ed all’assunzione delle funzioni da parte di docenti già idonei, ai sensi dell’art. 3. della legge n. 210 del 1998;
- in altri termini, la previsione di cui al punto 1 deve considerarsi alla stregua di un rinvio statico ai valori numerici fissati dalla Tabelle ANVUR (dei quali è sufficiente il raggiungimento ai fini dell’ammissione) e non in termini di rinvio dinamico alla fonte (il citato D.M. n. 76/2012).
3. La sentenza, attraverso un articolato argomentare (al cui testo si rinvia per non appesantire la lettura della presente pronuncia) è pervenuta alla conclusione che la locuzione “non inferiore a” debba leggersi “superiore”.
4. Con il ricorso in appello l’interessato ha dedotto, per quel che qui rileva:
Error in iudicando: violazione della delibera del Senato Accademico del 26 marzo 2013, n. 194/2013. Violazione e falsa applicazione dell’Avviso relativo al Censimento di Professori Associati Sapienza in possesso di idoneità a professore di I fascia per le Aree CUN 01, 02, 03, 04, 09, di cui al decreto rettorale n. 0020902 dell’8 aprile 2013, ed in particolare del paragrafo 1. Illegittima integrazione della lex specialis. Eccesso di potere per travisamento e illogicità. Disparità di trattamento. Arbitrio. Travisamento dei fatti e delle censure proposte. Omessa e/o incompleta pronuncia.
Il primo motivo di ricorso costituisce il fulcro della questione.
Come si è sopra riferito, il Prof. Artico è stato ritenuto non in possesso dei requisiti prescritti dall’avviso di censimento in quanto gli indicatori di qualità della sua produzione scientifica non superavano, ciascuno, la corrispondente mediana prevista dall’ANVUR.
Difatti, il Prof. Artico supera ampiamente due delle tre mediane previste, ossia il numero di articoli pubblicati su riviste indicizzate negli ultimi dieci anni (richiesto ANVUR = 31,5; Prof. Artico = 40) e il numero delle citazioni normalizzate per età accademica: (richiesto ANVUR = 35,54; Prof. Artico = 61,96). Al contrario, con riferimento alla terza mediana, l’indice HC, il Prof. Artico possiede esattamente quanto prescritto dall’ANVUR (10).
Al riguardo, nel giudizio di primo grado si è evidenziato come la posizione del ricorrente rientrasse pienamente nella fattispecie considerata dall’avviso, e prima ancora dalla delibera del Senato Accademico n. 194/2013, i quali prevedevano testualmente che potessero partecipare alla procedura i docenti Sapienza che, oltre all’idoneità scientifica, fossero in possesso di «requisiti di qualità scientifica non inferiori a quelli individuati dall’ANVUR per l’abilitazione nazionale dei professori di I fascia», e quindi in possesso di «tutti e tre i parametri ANVUR alla data del 18 dicembre 2012».
Sennonché, tale disposizione è stata frutto di una lettura, prima ancora che ingiustificatamente restrittiva, erronea sul piano dell’interpretazione letterale, dalla quale è conseguita la conclusione per la quale il ricorrente difettasse dei requisiti prescritti. (…).
Investito della questione, il Giudice di primo grado, dopo aver riassunto le argomentazioni sostenute dal Ricorrente (ritenute `pregevoli’), ha tuttavia ritenuto che le stesse non potessero superare una serie di rilievi a contrario. Ciò, si badi, in presenza di ben due pronunce cautelari i cui contenuti `di merito’ avrebbero fatto presagire una ben diversa decisione.
A detta del T.A.R., «La clausola utilizzata dall’Università nell’atto di indizione del censimento [...] deve essere letta nella sua completezza ed analizzata in tutti gli elementi che la compongono. [...] Nel periodo i “requisiti non inferiori” sono identificati con “quelli individuati dall’ANVUR per l’abilitazione nazionale dei professori di I fascia...”: in quest’ultima locuzione debbono essere valorizzate la preposizione “per” e l’espressione “abilitazione nazionale”. La prima (“per”) indica la finalità dei requisiti, come a dire che deve trattarsi proprio di quei titoli (legati agli indicatori ANVUR) necessari per poter accedere alla abilitazione scientifica nazionale (c.d. ASN).
Tale assunto merita netta smentita.
Nella ricerca di un significato ‘complessivo’, basato su una visione ‘sistematica’ della norma, il giudice di primo grado ha dimenticato completamente quello che è il primo criterio ermeneutico per l’interpretazione della norme: quello letterale, emergente dal significato fatto proprio dalle parole.
Difatti, la locuzione ‘non inferiori a’ non può che essere interpretata nel senso di ‘pari o superiori a’ — di cui, peraltro, alla simbologia matematica minore/uguale e maggiore/uguale) — ed in nessun caso (ed in nessun campo), la stessa viene intesa esclusivamente come ‘superiore’, come ha fatto il Responsabile del procedimento e la Commissione.
Peraltro, la disposizione parla di ‘possesso’ (e, quindi, di raggiungimento) di requisiti di qualità scientifica (ovvero Indicatori) non inferiori (e, quindi, pari o superiori) a quelli individuati dall’ANVUR per l’abilitazione nazionale (mediane). A conferma che, nel caso di specie, si intendesse — almeno al momento dell’indizione della procedura — di mero raggiungimento dei valori indicati dall’ANVUR sta la circostanza che l’avviso di Censimento riferito alle Aree CUN 10 e 11 (cioè, la stessa procedura ma riferita alle altre aree CUN — cfr. il decreto rettorale n. 0038911 del 27 giugno 2013) prevedeva espressamente che fossero ammessi alla procedura i docenti «che superino due dei tre parametri individuati dall’ANVUR per l’abilitazione scientifica nazionale dei professori di I fascia, alla data del 18.12.2012». Il fatto che, successivamente all’adozione dell’avviso di indizione della procedura cui ha partecipato il prof. Artico, l’Università abbia ritenuto nel nuovo avviso di correggere la dicitura impiegata appare sintomatico che il significato proprio delle parole usate fosse proprio quello prospettato dal ricorrente; diversamente ritenendo, infatti, l’Università si sarebbe esclusivamente affidata alla ‘interpretazione’ forzata propugnata con riferimento alla procedura del Prof. Artico.
Tale interpretazione si dimostra, pertanto, gravemente illogica e in aperto contrasto a quanto disposto dal Senato Accademico e dall’Avviso; da ciò l’assoluta illegittimità della valutazione resa nei confronti del Prof. Artico.
5. L’appellante ha rassegnato le seguenti conclusioni:
- annullare tutti gli atti impugnati nel giudizio di primo grado;
- condannare l’Università degli studi di Roma “La Sapienza” a provvedere alla nomina del prof. Marco Artico quale vincitore della procedura di cui all’avviso di censimento indetto con il provvedimento del Rettore prot. n. 002902 dell’8 aprile 2013 e alla conseguente nomina nel ruolo e presa di servizio del medesimo prof. Marco Artico, ai fini giuridici ed economici, a decorrere dal 1° novembre 2013;
- condannare l’Università degli studi di Roma “La Sapienza” al risarcimento di tutti i danni ingiustamente patiti dal Prof. Marco Artico in conseguenza dell’adozione dei provvedimenti impugnati, ed in particolare:
- secondo equità, quanto al danno alla vita di relazione, all’immagine e, in generale, alla professione;
- nella misura di Euro 18.000,00, ovvero in quella somma maggiore o minore ritenuta di giustizia, quale incremento stipendiale cui il prof. Artico avrebbe avuto diritto a seguito della ricostruzione della carriera dalla presa di servizio con decorrenza 1° novembre 2013 (per il triennio 2013-2016);
dell’ammontare, quantificato dall’ecc.mo Consiglio di Stato in via equitativa, ovvero mediante C.T.U., che al prof. Artico sarebbe stato riconosciuto sul piano pensionistico a seguito della ricostruzione della carriera, con decorrenza 1° novembre 2013.
Con ogni conseguenza di legge, anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.
6. Il ricorso in appello è fondato, nei limiti di cui appresso.
Risolutiva al riguardo è l’affermazione contenuta nel motivo d’appello trascritto: “Il fatto che, successivamente all’adozione dell’avviso di indizione della procedura cui ha partecipato il prof. Artico, l’Università abbia ritenuto nel nuovo avviso di correggere la dicitura impiegata appare sintomatico che il significato proprio delle parole usate fosse proprio quello prospettato dal ricorrente; diversamente ritenendo, infatti, l’Università si sarebbe esclusivamente affidata alla ‘interpretazione’ forzata propugnata con riferimento alla procedura del prof. Artico”.
Il giudice di primo grado, attraverso una serie di approssimazioni successive, trasforma il testo originario (“possesso di requisiti non inferiori a quelli individuati dall’ANVUR per l’abilitazione nazionale dei professori di I fascia, con la variazione che devono essere posseduti tutti e tre i parametri ANVUR alla data del 18.12.2012”) in un testo dal quale viene espunta la locuzione “non inferiori a”. Ma tale operazione non è consentita all’interprete il quale non può disapplicare, incidentalmente, gli atti amministrativi non aventi natura normativa” (C. di S., IV, 1 luglio 2015, n 3256; idem, 22 maggio 2012, n. 2988; VI, 21 luglio 2011, n. 4434; idem, 30 settembre 2008, n. 4699; IV, 22 settembre 2005, n. 5005).
Se il bando era illegittimo, l’amministrazione aveva l’obbligo di modificarlo.
7. “Non inferiore” può significare solo uguale o superiore; se è uguale “è non inferiore”.
8. La richiesta di condanna dell’Università degli studi di Roma “La Sapienza” “a provvedere alla nomina” può essere accolta nel senso che l’Università appellata dovrà procedere alla conclusione del procedimento tenendo conto della presente sentenza con la quale si annulla il decreto rettorale n. 3483 del 16 ottobre 2013 di approvazione degli atti relativi al censimento dei docenti Sapienza in possesso dell’idoneità a professore di I fascia per il raggruppamento delle aree CUN 05,06, 07, nella parte in cui, con riferimento all’Area CUN 05, non è stato ritenuto vincitore, né idoneo il prof. Marco Artico ed è stato invece dichiarato vincitore il prof. Marco Oliverio.
9. La richiesta di condanna al risarcimento del danno non può trovare accoglimento perché essa è stata formulata, per la prima volta in primo grado con memoria datata 10 ottobre 2014, in calce alla quale non v’è alcuna relata di notifica e, quindi, da ritenersi inammissibile perché, come domanda nuova non contenuta nell’atto introduttivo, doveva essere necessariamente notificata alla parte nei cui confronti si chiedeva la condanna.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto:
a) annulla il decreto rettorale n. 3483 del 16 ottobre 2013 di approvazione degli atti relativi al censimento dei docenti Sapienza in possesso dell’idoneità a professore di I fascia per il raggruppamento delle aree CUN 05,06, 07, nella parte in cui, con riferimento all’Area CUN 05, non è stato ritenuto vincitore, né idoneo il prof. Marco Artico ed è stato invece dichiarato vincitore il prof. Marco Oliverio;
b) rigetta la domanda di risarcimento del danno.
Condanna l’Università degli studi di Roma – “La Sapienza”, in persona del rettore pro tempore, al pagamento, in favore dell’appellante delle spese del doppio grado di giudizio che si liquidano in € 5.000,00 (euro cinquemila/00), oltre accessori, ivi compreso il contributo unificato versato in entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Bernhard Lageder, Consigliere
Dante D'Alessio, Consigliere
Andrea Pannone, Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Pubblicato il 27/03/2017